我国大数据基础设施构成、问题及对策建议

马玥

大数据基础设施，作为发展大数据的基本要素，已成为当前研究的重点。统筹规划大数据基础设施建设，有助于大数据推动经济发展、完善社会治理、推动政府服务和监管能力，对加快建设数据强国具有极其重要的作用。

一、大数据基础设施构成特点

（一）数据体系使用多样化

目前，我国的数据体系主要由基础信息数据和重要行业领域信息数据组成。其中，基础信息数据是指人口、自然资源、交通、经济、空间地理等相关基础数据，由政府各部门统筹管理使用；重要行业领域信息数据是指国土、农业、城乡建设、环境、医疗健康、社会保障、教育文化、旅游等不同行业的信息数据，由政府和企业分别管理使用。

不同类型数据的使用目的往往并不一致。政府关注充分发挥政务数据的时效性进行决策判断和预测分析；企业希望利用具有商业价值的数据进行资本运作；社会个人则更加关注社会数据使用的便捷性、差异性。

（二）网络运行体系庞大

大数据的良好运行和应用主要依托于网络运行体系存在，网络运行体系是指由软件、硬件、IT服务等服务于大数据运行的相关设施，呈现出软件更新速度快、硬件设施覆盖范围广、技术手段高等要求。

（三）平台建设体系要求多

大数据应用建立在完善的平台建设体系基础之上，具有数据使用灵活、管理协调统一、责任权属复杂、应用方式多样等特点。其中，政务数据共享平台主要指跨部门、跨领域、跨行业的政府部门进行数据信息资源交换的平台，该平台共享共用的信息具有时效性、便捷性、准确性；社会数据开放平台主要指政府部门和事业单位等公共机构向社会开放公共数据资源的统一平台，数据资源需要通过详细采集、整理、汇集等环节，由權属部门进行统一管理；商业数据交易平台主要指由数据采集、清晰脱敏、增值加工、价值评估、质量管理、责任保险等数据交易中介组成，进行商业数据及衍生产品交易的平台，涉及各方利益，责任界限容易混淆；数据应用平台主要指将数据应用于提高政务治理、解决民生问题、发展产业创新等不同领域的平台，能够有效地提升政府管理精准水平、优化公共资源配置、培育新的产业经济增长点。

（四）标准规范体系种类繁多

标准化规范是保障大数据良好运行的度量尺，具有统一性、标准型、规范性。标准规范体系是指由数据技术标准、数据市场交易规范标准等组成。

（五）法律保障体系涉及面广

法律保障体系能够促进大数据市场形成具有可持续性、安全性、公平性、有效性的良好发展环境，主要是指由规划支撑体系、安全保障体系、政策与法规体系、监管评估体系等组成。

二、面临主要问题

（一）数据资源有效利用率有待提高

1、各领域间形成数据孤岛

由于我国数据信息资源主要分地区、分行业、分部门进行管理，且缺乏统一有效地规划设计，造成各领域间存在数据壁垒，导致数据利用价值不高，极易形成孤岛效应，与市场需求具有很大差异，不利于发挥市场主导作用。

2、数据传递速率受阻

现阶段申请使用不同领域的政务数据，需向数据权属部门进行申请，但审批手续复杂繁琐，往往耗时较久，直接导致数据传递速率受到阻碍，造成使用者不能短时间内获得有效数据，信息数据未发挥最大利用价值。

3、对外开放有门槛

政务数据对外开放存在一定安全隐患，尤其是那些可能会对国家安全、国际影响的信息资源，需经过多部门协同确认开放数据的清单；商业数据不对外开放的主要原因是防止商业秘密被窃取，特别是涉及自主研发知识产权的信息数据，因此各企业能够对外开放的数据标准较为模糊。

（二）配套设施发展相对不完善

1、区域城乡发展不平衡，互联网发展水平不一致，制约大数据信息全面收集

中国互联网络信息中心发布的《第37次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截止到2015年12月，互联网功能普及率超过全国平均水平的省份达14个，东部地区省份占71.4%，超过中、西部地区普及率的总和；我国网民中农村网民人数仅占比28.4%，低于城镇网民人数将近40个百分点。

2、网络运行速度相对较低，固定网络运行速率低，直接影响大数据获取过程中运行效率

全球最大的CDN服务商Akamai最新数据显示2015年第四季度，中国内地平均网速只有3.7Mbps（全球平均网速达到了5.1Mpbs），排在全球的第91位，与排名第一位的韩国（平均网速达到20.5Mbs）相比具有一定的差距。尽管近年来“宽带中国”战略中明确提出了加快宽带网络优化升级，但目前宽带运行速率仍然较低。主要原因是由于我国网络服务商主要处于垄断地位，加之增速投资成本较大，与收入很难成同比提升，造成网络提速动力不足。

3、设施、工具、服务水平有提升空间，数据中心的设置、数据挖掘工具、专业技术水平影响大数据质量的高低

数据中心分散化布局不利于大数据市场形成合力，很难提升大数据业务能力，且不能满足对数据的整体要求；因传统的数据挖掘工具性能和灵活性已不满足当前市场需要，获取实时数据的需求被搁置，高效工具成为当前追求目标；截止到目前为止，我国专业型大数据研究机构较为稀缺，技术水平和专业人才尚未形成优势。

（三）平台运行设计不清晰

1、平台建设者的主体责任落实不到位，导致数据共享、开放功能不能及时实现

由于平台涉及众多的政府部门、企事业单位等，责任归属问题需经历逐层审核，各级把关，加之缺乏有效协调机制，平台建设者无法落实相关责任。

2、平台管理者的维护方式缺乏创新，在平衡各方利益的同时，数据应用、交易内容的涵盖范围有待扩充

根据中国信息通信研究院发布的《2015年中国大数据发展调查报告》，2015年大数据市场规模超过115亿元，交易额达到6100万元，但目前我国的大数据交易平台还处在初级阶段。在当前社会，数据交易仅依靠传统地“数据买卖”会失去对企业的吸引力，平台管理者缺乏对大数据应用及衍生品带来价值的关注，缺乏对大数据运行过程中产生的潜在价值的预判，缺乏对大数据应用、交易内容范围的深入了解。

3、平台监管者的有效管控措施欠缺，监管资金投入来源需扩大

目前，各类大数据平台的使用者鱼龙混杂，有关使用者的权利和承担的义务也未做出明确规定，监管者需提供更多有效措施保障数据的使用安全；由于数据方的资源垄断意识较强，缺乏公平竞争意识，仅在小圈子内做隐性的行业交易，权利得不到保障，如何杜绝此类隐性交易的措施也尚未制定；大数据平台的安全运行需要依托强有力的防范措施，监管资金投入量应随着监管力度加大而加大，因此监管资金来源也成为监管者考虑的一大问题。

（四）统一规范的标准尚未形成

1、未在数据处理、交换、访问等过程中建立统一技术标准

由于标准制定涉及众多部门，在各部门之间未形成统一合作的机制，欠缺统一的数据标准化处理流程，指标口径有所偏差，造成数据的交换接口、访问接口等不对应，无法形成有效数据，无形中大数据潜在价值得不到有效发挥。

2、尚没有形成统一、规范的大数据交易市场规则

自2015年全国首个大数据交易所——贵阳大数据成立之后，全国各省的大数据交易平台开始涌现，但交易所股东的主体责任较为模糊，全面覆盖交易过程的交易标准体系未统一完善，导致交易过程存在各种隐患，且第三方监管体系的评估机制、监管范围等内容尚未有效落实。

（五）规划保障措施落实不到位

1、大数据基础设施空间布局规划明显处于空白

从全球范围角度看，我国在该领域内的大数据基础设施建设尚没有清晰的空间发展战略，忽视了大数据在国际政策、国家经济、国家安全方面的重大作用；从全国范围角度看，我国各省大数据基礎设施建设落实不到位，在各省之间建立的空间相关性联系不够紧密；从区域范围角度看，我国在一定区域范围内未形成统一有效的大数据产业空间布局规划，现有的大数据产业示范园区未能真正有效地促进相关企业聚集，忽略了以点带面的辐射效应。

2、安全保密防范体系的建立欠缺多方考虑

数据信息管理控制存在隐患，且对国家安全、国际影响充满不可控；企业则较为关心自主研发知识产权受到侵害后的经济损失，以及商业秘密被窃取的可能性；个人对隐私被深度挖掘和信息曝光带来的影响充满恐惧，并对监管部门产生不信任。

3、基础设施建设的政策协调措施力度有待提升

目前，我国大数据发展迅速，政府、企业在初步认识大数据带来经济效益的同时，均急于要大数据成果，忽略规划建设发展过程，基础设施建设、使用、发展等方面均遇到一定政策、法律保障难题，规范大数据基础设施建设的政策协调措施力度仍有提升空间。

4、数据资产评估和监管保障体系未得到有效支撑

第三方监管对数据资源、分析应用、数据模型推广等数据权益体系的保障不够完善，如知识产权、虚拟财产权和物权等方面需要详细确权；对于大数据运行流程过程中涉及的资金利益、数据安全、人员操作规范，保障协调机制工作目前开展力度不够。

三、对策建议

（一）完善数据规划建设

1、提高数据资源配置效率

加强大数据相关部门政策措施协调，在各级政府之间形成共享共用机制，建立统一标准的数据规范，打破数据壁垒，落实数据资源的信息交换，简化各部门之间数据使用申请流程，实现政府内部、跨部门、跨层级、跨区域之间的数据共享，破解封闭化、分割化格局，释放碎片化数据聚合效应，多方位分析相关信息，向社会提供优质的公共服务。

2、鼓励企业开放大数据资源建设

借助B2B模式，有助于企业了解上下游行业的数据，及时有效地发现市场新需求，打破企业垄断，连接相互独立的“信息孤岛”和“应用孤岛”，挖掘新业务、新产品的商业价值；推进业务协同和知识共享，有助于提高整体行业的竞争实力，更好地发挥大数据平台精准分析、精准管理的作用。

3、扩大数据资源利用率

制定数据开放负面清单，数据实时性、准确性、相关度是当前市场追求的目标。通过制定数据开放“负面清单”，对于涉及国家安全、企业核心知识产权利益、个人隐私的敏感数据进行信息脱敏保护，降低数据泄密风险，有效管理数据开放、共享标准，提高数据使用效率，扩大数据资源衍生品应用价值。

（二）加大配套设施建设

1、优化网络设施空间布局

进一步促进网络设施空间布局协调发展，结合城乡规划和土地利用规划，完善大数据基础设施建设用地，给予政策倾斜，支持中西部地区宽带网络建设，加快拓展各省宽带，推动城乡管线网络建设，提升信息传输和交换能力。

2、整合区域大数据基础设

制定清晰的网络基础设施发展蓝图，作为大数据发展的基础设施之一，宽带网络发展至关重要。在“宽带中国”战略下，分省制定网络基础设施发展目标，落实主体责任，服务大数据发展。

鼓励网络基础设施市场充分竞争。借助制定详细的行业准入条件、简化办理执照程序、减免税费、支持资金扶持等方式，鼓励网络运营服务的民营资本进入，激发行业活力，利用“鲶鱼效应”，打破中国移动、中国联通、中国电信“三国杀”垄断局面。

加快三大运营商在基础电信服务改革步伐。加快核心网、骨干网、接入网和网站等多个关键环节的升级优化，提升网络总体性能，扩大网络容量，提高网络运行效率，防止“假宽带”在线；规划建设范围内的通信管道等通信设施与住宅区、写字楼建设同步建设，并铺设入户光线，有效解决固定网络接入用户的“最后一公里”垄断问题；积极探索移动网络运营资费模式，合理维护消费者选择权和公平交易权。

3、提高大数据技术水平

引进全球先进大数据技术，设立有关大数据的研究基金，鼓励科研人员开展前沿技术研究，大力推动传统信息技术改造升级，促进国内外技术交流合作，突破大数据核心技术，深度融合云计算、分布式处理平台、存储、感知等相关技术，加强数据分析、应用等领域科研人员培养，引领大数据技术创新，挖掘潜在经济价值。

4、建立大数据技术研究示范区

探索高新技术发展方向，鼓励大型骨干企业设立研发机构，培育大数据相关中小微企业，大胆实践技术改革，不断拓宽大数据应用范围，带动产业发展变革，形成产业集聚，促进科研成果转化，提高劳动生产率。

（三）规划平台设计建设

1、强化平台建设主体责任

落实平台建设责任权属，由多部门共同协商，确认平台建设主体责任部门，明确划分相关单位职责，有效落实权责细分，保障平台良好运行。

2、丰富平台建设成果

建设大数据交易网站，政府建立国家大数据交易网站，方便跨地区、跨行业的买卖双方进行数据信息交易。充分利用大数据分析成果，除了数据资源以外，扩充大数据分析应用、大数据衍生产品等方面的交易，丰富大数据交易平台内容，释放数据经济的最大社会效能。

3、扩大平台建设资金来源

推动政府和社会资本合作（PPP）模式，采用灵活手段支持政府和企业共同合作，并鼓励有能力的民间人士进行私人投资，共同完善大数据基础设施建设，这种合作模式不仅减少财政负担，提高资金注入能力，而且分散投资风险，以求发现更多有效需求，进而保障大数据基础设施建设顺利开展。

（四）统一标准规范建设

1、统一大数据技术标准

强化大数据技术标准规范，由多部门洽谈协商，共同研究制定数据采集标准、分级分类标准、数据交换标准、数据访问标准等，完善大数据技术标准体系，进一步促进大数据成果转换，深入挖掘数据应用价值。

2、完善大数据交易标准

完善大数据行业交易流程标准，逐步落实大数据使用主体责任，发挥政府职能作用，明确大数据的交易权限和范围，有效监管大数据交易过程中各环节，保障大数据交易安全有效运行。

3、建立健全数据资源交易定价机制

以国家安全为前提，遵循自愿、公平和诚实信用原则，带动产业和商业脱敏数据开放的同时，實现数据商品化，对企业的知识产权、虚拟财产权和物权等方面进行详细确权，评估大数据信息价格，最终完成交易定价，实现大数据商业价值。

（五）落实制度规划建设

1、完善基础设施空间布局规划

部署大数据基础设施空间发展战略，强化大数据空间布局意识，部署大数据基础设施空间国家发展战略应对全球化挑战，分阶段细化大数据基础设施空间规划建设发展方向、规划内容、具体措施，逐步完善顶层设计，提高国内大数据基础设施支撑力。

2、规划大数据基础设施空间区域布局

依托行政单元建立不同层级的数据库，形成以省、市、镇为信息交换结点的大数据信息收集中心，将基础设施建设相关任务逐级分解到各个行政单元空间上，推动大数据全面落地；依托地理单元建立不同区域的数据研发中心，明确东、中、西部大数据基础设施发展目标，基于地理空间建立大数据空间信息获取系统，深度挖掘信息相关性，促进产业聚集；依托地理区位优势、气候条件、经济环境等因素建立空间经济大数据库，形成基于大数据的专业分析成果库，助力“长江经济带”、“京津冀”等国家战略发展。

（六）构建保障体系建设

1、维护数据信息安全管理控制

完善大数据基础设施建设实施政策保障制度，由基础设施建设责任部门牵头，组织各环节涉及的相关部门参与，制定大数据基础设施使用的指导意见和法律法规，共同完善政府信息基础设施管理办法，落实基础设施建设安全有效实施，保障国家安全。

2、完善知识产权保护建设

依托知识产权保护体系，解决数据所有权归属问题，规范大数据成果转化标准，鼓励大数据领域技术创新，申报专利许可，促进知识产权创造运用，提高大数据科技资源配置和应用成果转化效率。

3、有效打击网络犯罪

建立基础设施安全管理制度，提高从数据到数据资源整体的安全意识，根据数据类型制定安全风险等级，建立数据安全风险评估机制；明确互联网平台主体责任，利用技术手段解决网络安全问题，规范网络行为，打击网络犯罪，降低安全隐患。

4、建立第三方监管评估制度

完善政府监管和和社会监督有机结合，有效调动社会力量监督大数据的积极性，形成全社会参与的市场监督格局；建立大数据监管预警平台，加大监管力度，对潜在风险、预期收益全面考虑，提升大数据风险预警预报的准确性、时效性，从事后弥补转为事前安全防范。

（作者单位：国家发展改革委宏观院信息咨询研究中心）