校园安全立法迫在眉睫

兩会期间，全国人大代表周洪宇、全国政协委员高小玫等针对校园安全问题提出建议，呼吁尽快出台校园安全法，明确校园安全事件中的各方责任，切实保障教师和学生的安全，为教育教学创造良好的秩序环境。而治理校园安全问题中备受关注的校园欺凌，也亟需有法可依。

治理校园欺凌亟需有法可依

教育部部长陈宝生在十二届全国人大五次会议记者会上提出，需要区分校园欺凌和校园暴力。将校园欺凌和校园暴力加以区分，对于研究有关现象、实施校园管理，有现实意义。治理校园欺凌，必须划出相关行为的边界，才能明确综合治理的范围和措施。

舆论对校园欺凌现象的容忍程度明显下降，要求动用法律加以惩处的呼声不断高涨，有专家要求降低青少年承担法律责任的年龄线，来遏制恶性校园欺凌的发生。

但法律始终是一柄双刃剑，为保护未成年人而加大对校园欺凌的惩治力度，无形中也会增加青少年保护的难度。如何既让在校园欺凌中受到伤害的未成年人得到最好保护，同时避免对欺凌者的未来成长，产生过于严重的影响，更要避免未成年人整体上所受法律保护被削弱，是治理校园欺凌时，必须谨慎处理的关键问题。

近年来，对于校园欺凌，教育部已会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部等部门进行了综合治理。总体上，情况大有好转，但要说根本消除，还为时尚早。毕竟在现实生活中，学生之间的打闹不可能杜绝。所以，正常情况下，仍然应该以教育为主，而不能矫枉过正，轻言动用法律手段。如果学生间已经形成固定欺凌关系模式，部分同学成为班里甚至校内“一霸”，且其行为达到一定“残忍”程度，那就必须采取果断措施，既为保护受欺凌学生的身心健康，也为维持校园教学秩序，更为部分行为不端学生不要走得太远。

正是基于这样的构想，陈宝生部长提出了整治校园欺凌的三大措施。一是要树立法治思维，多用法治方式，依法来办，为解决校园欺凌争取社会共识。二是建立机制，包括校园内的安全防范机制和校外综合治理机制，用社会的力量、家长的力量、学校的力量进行综合防范。三是明确重点，根据欺凌的行为、特点，有所侧重地加以治理。

这些举措是合理的，下一步是如何真正落到实处。比如，区别校园欺凌和校园暴力之后，如何精准定位两者边界，主观恶意和认知不足之间如何区分？“残忍”到什么程度应该归入“暴力”范畴？对那些屡教不改甚至在校园内形成气候的“小霸王”及其经常性的恶劣行为，归入“校园欺凌”还是“校园暴力”？

近年来，恶性校园欺凌事件频频见诸报端，虽然面向未成年人，但不能轻言“乱世用重典”，而国家和社会对未成年人的爱护之心，也绝对不能被部分不良青少年视为“纵容”，以致肆意妄为。真正的关爱要求有效性、及时性和精确性。教育主管部门、学校、教师和其他责任主体，必须在自身职责范围内，严格履行责任，把校园欺凌的多发势头打下去，确保全体学生健康成长。

立法为校园安全“护航”

我国目前还没有出台专门的校园安全法律或法规。传统的校园安全管理基本上是一种运动式和应急性的管理模式。发生恶性校园伤害事件时，从政府机关到学校都普遍开始重视校园安全保卫工作，上级会通过下发各种红头文件的形式要求各校抓紧建立健全保卫组织，加强校园内部巡逻，增强学校周边警力等。但随着时间的推移，恶性事件影响的淡化，学校和行政机关的安保工作则开始懈怠。由于红头文件本身并不属于法律范畴，在威慑力和执行力方面大打折扣。另一方面，各类红头文件通常仅是针对某个阶段或某个问题进行临时性的规范，没有对校园安全问题进行全局性、整体性的梳理和规范，这就使得学校的安全治理容易处于一种松散和失范的状态，没有形成稳定的长效机制。

校园安全涉及的领域非常广泛，包括交通安全、消防安全、饮食安全、医疗卫生安全等方方面面，不仅包括校园内部的安全，也包括校园周边的安全。从主体责任上来说，不仅涉及到教师、学校、教育行政机关等教育领域主体的责任，还会涉及到公安、建设、卫生、工商、国土等其他行政机关的责任，也会涉及家长、社区等其他主体的责任。由于责任主体多元化和复杂化，但目前又没有一部明确的立法可以统筹安排和明确不同主体的责任，从而导致现实中存在主体职责不清而互相推诿的现象，不同层面的主体之间缺乏相互配合、共同参与的能力和平台。比如，关于学校在事故中的责任问题。实践中，有很多这样的情况，只要发生校园安全事故，无论学校是否尽到了相关教育、管理职责，最终都要或多或少承担法律责任，学校似乎成为了无限责任主体。这样导致的后果是，学校为了降低发生安全事故的风险，取消课间休息，取消校外实践活动，最终牺牲的是教育教学活动。所以，厘清学校的安全管理职责是校园安全立法的重要内容。

法律所具有的强制性、权威性和制裁性可以保证校园安全治理的规范化和常态化。通过立法来规范校园安全，将校园安全治理纳入法制化轨道是国内外的普遍做法。美国、日本、澳大利亚、瑞典等都出台了专门性的校园安全立法。目前，教育部正在负责起草学校安全条例，希望通过专门立法可以明确校园安全治理的各项制度，厘清在校园安全治理过程中政府、不同行政机关、学校、教师、学生及其家长各自应当承担的义务与责任。

今后不论是学校日常安全管理还是发生安全事故，该是谁的责任就由谁来承担，不论是学校还是家长，如果没有尽到相应义务，就要承担法律后果。同时，通过立法还应明确校园安全治理的经费来源和保障机制，为校园安全治理提供制度支持。