欧洲的“天空开放”：航权交换区域合作模式的新发展

张 焱

欧洲的“天空开放”：航权交换区域合作模式的新发展

张 焱*

目 次

一、航权交换的法律基础

二、欧洲航权交换区域合作模式的发展

三、欧洲航权交换区域合作模式的评析及实践影响

航权是国家主权在民航运输领域的具体表现，航权交换是国际民航运输活动最基本的法律手段。传统芝加哥体系要求航权交换由政府间依双边方式进行，随着国际实践的不断发展，航权交换活动呈现出区域合作的模式，其中欧洲最具代表性。欧洲航权交换区域合作模式的成功之处在于其区域融合和一体化的良好基础，有效的民航协调机制以及渐进性、阶段化的举措。这种航权交换区域合作模式有力促进了包括亚洲在内的航空自由化的发展。2007年欧盟与美国达成的“天空开放”协定缔造了全球最大的航空市场——北大西洋“天空开放”区域，将航权交换的区域合作推向顶峰，具有深远意义。航权交换区域合作模式不仅有利于克服不同航空利益间的冲突，带来规则融合的可行性，还导致了“联合空域”的出现，其在推动航权交换法律体制发展中的潜力非常值得关注。

欧盟委员会 航权交换 天空开放 区域合作

自1944年芝加哥会议〔1〕1944年，时任美国总统罗斯福提议召开国际会议以商讨战后国际民航运输业的规划和重建问题，该会议于1944年11月1日在美国芝加哥召开，共52个国家参加。以来，全球民航业蓬勃发展，航空运输逐渐从满足国家利益、保障国家安全的政治军事活动，逐渐成为一国公共服务和经济贸易的重要组成部分。经济全球化的浪潮更推动了国际民航运输的发展，一国的民航飞机若想进入他国进行商业飞行或降停，必须首先获得他国授予的航权。航权交换活动成为世界各国在国际民航运输领域开展合作的基本法律途径和手段。〔2〕参见董箫：《航权交换研究》，知识产权出版社2010年版，第1页。

一、航权交换的法律基础

一战结束后，领空主权原则在国内法和国际条约中被广泛采纳和接受。在国际民航运输业最突出的国际法表现是，有关国家在1919年的巴黎和会上，缔结了世界上第一个国际航空法公约——《关于管理空中航行的公约》（Convention Relating to the Regulation of Aerial Navigation），通称为1919年《巴黎公约》〔3〕共34个国家批准了该公约。但自《芝加哥公约》于1947年4月4日生效后，该公约实际上只具有历史意义，主要用来与《芝加哥公约》进行对比分析。。该公约第1条规定：“缔约各国承认，每个国家对其领土上的空气空间享有完全的和排他的主权。”〔4〕The High Contracting Parties recognize that every Power has complete and exclusive sovereignty over the air space above its territory ［including its territorial waters］.这一规定，将领空主权宣布为一条习惯国际法规则，为国际航空法的发展奠定了重要基础。此后，在迄今为止国际民航运输活动最重要的国际公约——《国际民用航空公约》（Convention on International Civil Aviation），通称为1944年《芝加哥公约》）中，领空主权原则得到进一步重申。在国家领空主权原则的支持下，一国与另一国之间的跨国民航运输需征得被飞越国的同意，航权交换成为国际民航运输领域最重要、最基本的法律行为。《芝加哥公约》序言中写道：“国际民航……其滥用足以威胁普遍安全……需要避免各国之间和各国人民之间的摩擦……使国际民航按照安全和有序的方式发展”。在这种立法哲学的影响下，航权强调受政府管制，航权交换需要在互惠基础上进行政府间双边谈判并签署双边民航运输协定，本国政府有权决定外国航空公司通过何种航权进入本国领空。

第二份公约为《国际航班过境协定》（International Air Services Transit Agreement）〔5〕59 Stat. 1693, 84 U.N.T.S . 389.。参加该协定的国家可以在多边基础上交换第一种和第二种航权，所以该协定又被称为《两种自由协定》（The Two Freedoms Agreement）。所谓第一种航权指的是飞越另一国而不降停的权利（the right to fly over another country without landing），即“领空飞越权”。第二种航权指的是“技术降停权”（“the right to make a landing for technical reasons”），即飞入另一国只作技术性降停的权利。这种权利主要适用于给飞机加油， 计划外的必要维修以及一些紧急情况下需要飞机降落的情况，但不能上下旅客、货物和邮件。

第三份公约是《国际航空运输协定》（International Air Transport Agreement）。〔6〕59 Stat. 1701, 171 U. N .T.S . 387.参加该协定的国家可以在多边基础上交换第一至第五种航权，所以该协定也称作《五种自由协定》（The Five Freedoms Agreement）。除了上述两种航权，第三种航权是从航空公司所属国载运客货至协议国〔7〕也即授权国。卸下的权利（ the right to carry revenue traffic to the country of the treaty partner），即“目的地下客权”。第四种航权是航空公司从协议国载运客货返回其所属国的权利（the right to carry traffic back to your own country），即“目的地上客权”。第五种航权是在第三、第四种航权基础上发展起来的，“the right to pick up passengers in a country and then land in a third or fourth country”，指一国航空公司可在所属国以外的两国或地区间载客，但前提是其航班起点必须为其所属国，即“ 中间点权或延远权”。

这三份法律文件共同构成芝加哥体系的主体，形成并管理、调整着航权交换。在国际民航运输业务中，航权对于地面国而言，是一种领空主权的特许，是允许外国航空公司进入本国领空从事业务活动的一种让步；而对于外国航空公司所属国来讲，则是一种被授予的特权。〔8〕Andreas F. Lowenfeld,Competition in International Aviation: The Next Round, Address to International conference on Air Transport and Space Application in the New World, Kluwer Law International,1993, p. 2.

二、欧洲航权交换区域合作模式的发展

1944年的芝加哥会议奠定了战后国际民航运输管理的法律基础和管理导向，国家对航权交换活动的管理是以国家高度管制并以国家高度干预为主要特征的。随着国际政经环境和国际实践的不断发展，航权交换活动需要从政府主导的单一体系向有市场、有竞争的多样化体系发展和进化。美国从上世纪七八十年代开始在国内民航业实行放松管制（deregulation），发明了一种被称为“天空开放”的对外民航发展策略，欧洲则是从内部开始重建自己的民航管理体系，通过三个“一揽子”方案推行航空自由化，逐步形成了一种主权领空的联合或一体化的全新形态。

（一）第一个“一揽子”自由化方案

1987年12月，欧共体理事会通过了航空自由化的第一个“一揽子”方案，包括涉及定期航空运输运费的Directive 87/601/EEC〔9〕Council Directive 87/601/ EEC of 14 December 1987,OJ 1987 L 374/12.，涉及承运人客运运力分享和市场准入的Decision 87/602/EEC，〔10〕Council Directive 87/602/ EEC of 14 December 1987,OJ 1987 L 374/19.涉及适用竞争法于定期航空运输领域及其豁免的Regulation No. 3975/87〔11〕Council Regulation （EEC） No 3975/ 87 of 14 December 1987,OJ 1987 L 374/1.和Regulation No. 3976/87〔12〕Council Regulation （EEC） No 3976/87 of 14 December 1987,OJ 1987 L 374/9.。它的自由化性质主要表现在，要求成员国在特定航线上实行承运人的多重指定，允许多家航空公司在同一条航线上竞争，允许各航空公司在一定范围内自行调整运力和运费等。

（二）第二个“一揽子”自由化方案

1990年6月，欧共体理事会通过了第二个“一揽子”自由化方案，主要包括三个部分：一是有关定期航班运费的Regulation 2342/90〔13〕Council Regulation （EEC） No 2342/90 of 24 July 1990, OJ 1990 L 217/1.，它取代了原先的Directive 87/601/EEC，在运价确定领域体现更多自由化，尽管仍然保留“双重批准”，但提高了运价上下浮动的空间。二是Regulation 2343/90〔14〕Council Regulation （EEC） No 2343/90 of 24 July 1990,OJ 1990 L 217/8.，主要是关于内部航线的准入问题，废止Decision 87/602/EEC并给予各成员国第三、第四航权和有限的第五航权。三是Regulation 2344/90〔15〕Council Regulation （EEC） No2344/90 of 24 July 1990, OJ 1990 L 217/15.，不仅延续了Regulation No. 3976/87中的例外规定，还增加了三个新的例外规定——Regulation No. 82/91〔16〕Commission Regulation （EEC） No 82/91 of 5 December 1990,OJ 1991 L 10 /7.、Regulation No. 83/91〔17〕Commission Regulation （EEC） No 83/91 of 5 December 1990,OJ 1991 L 10 /9.和Regulation No. 84/91〔18〕Commission Regulation （EEC） No 84/91 of 5 December 1990,OJ 1991 L 10 /14.，这些规定或多或少保留了一些与第一个“一揽子”方案相同的内容，但已经开始打破航空公司与成员国之间的这种身份关系，对特定航线的市场准入给予自由化，航空公司比以前接受更多竞争。

（三）第三个“一揽子”自由化方案

因为前两个“一揽子”方案相对比较温和，未能从根本上触动成员国双边航空运输体制。因此1992年6月通过的第三个“一揽子”方案就显得比较激进，该方案要求成员国间相互完全开放民航运输领域。其中，Regulation 2407/92〔19〕Council Regulation （EEC） No 2407/92 of 23 July 1992, OJ 1992 L 240 /1.是有关成员国授予在欧盟境内组建的航空公司执照的规定。Regulation 2408/92〔20〕Council Regulation （EEC） No 2408 /92 of 23 July 1992,OJ 1992 L 240 / 8.取代了Regulation 2343/90，规定自1997年4月1日起各成员国在互惠基础上废止各自的国内载运权，在欧盟全境内实现“单一天空”。Regulation 2409/92〔21〕Council Regulation （EEC） No 2409 /92 of 23 July 1992, OJ 1992 L 240 /15.涉及的是运价设定的标准和程序。联盟承运人可自由设定运价。第三个“一揽子”方案最终通过Regulation 2410/92〔22〕Regulation （EEC） No 2410 /92 of 23 July 1992,OJ 1992 L 240 /18.和Regulation 2411/92〔23〕Regulation （EEC） No2411/92 of 23 July 1992, OJ 1992 L 240 /19.。前者是对Regulation No. 3975/87的修订，后者是对Regulation No.3976/87的修订。方案修订后，委员会在航线联合规划、航班时刻协同、运价协商、联合运营、机场时刻分配和计算机定座等方面获得了更广泛的裁量权。

（四）ECJ“天空开放”判决与“水平授权”和“垂直授权”

随着第三个“一揽子”方案在1997年的完全实施，欧盟实现了内部民航运输体制的自由化。三个“一揽子”方案为欧洲民航业构建了充分的市场机制。但是就管理体制而言还是一分为二的，一套体系管理欧盟内部飞行，另一套体系管理欧盟对外的民航运输，欧盟诸国在民航自由化后其与第三国的关系仍由双边协定和国籍条款约束。因此，欧盟委员会在对外民航关系的处理上还面临着三个非常重要的问题：谁有权代表成员国对外统一签订民航运输协定？成员国已与第三国签订的双边民航运输协定如何处理？其中与欧盟法律不相符的内容该如何处理？

第一个问题于2002年通过著名的ECJ“天空开放”判决〔24〕Case C-466/98, Commission v United Kingdom （2002） ECR I-9427; Case C-467/98, Commission v Denmark （2002） ECR I-9519; Case C-468 /98, Commission v Sweden （2002） ECR I-9575; CaseC-469 /98, commission v Finland （2002） ECR I-9627; Case C-471/98, Commission v Belgium （2002）ECR I-9681; Case C-472/98, Commission v Luxembourg（2002） ECR I-9741; Case C-475/98, Commission v Austria（2002） ECR I9797; and CaseC476/98,Commission v Germany（2002） ECR I-9855.得以处理，后两个问题则是通过“水平授权”、“垂直授权”和《标准协定》得以解决。为了使成员国承认欧盟委员会拥有对外谈判欧盟外部民航法律关系的权利，欧盟委员会于2002年就八个国家〔25〕比利时、丹麦、德国、卢森堡、奥地利、芬兰、瑞典分别与美国达成天空开放式双边协定。此外，英国与美国签订的是百慕大II协定。与美国达成的双边协定向ECJ提起诉讼。委员会认为这八个国家侵犯了他对外代表欧盟与美国签订双边协定的权利，对于此案，ECJ认为若成员国继续可以基于自身与非成员国的第三国签订的双边民航运输协定来形成对外民航政策的话，可能会扭曲服务往来并减损欧盟已形成的统一内部规则的市场领域。据此，ECJ判决终止了单一成员国与美国谈判双边协定的情况，并使委员会获得授权，对外代表成员国谈判，这有利于委员会对外建立一个共同的欧洲空运政策。〔26〕Brian F. Havel, Beyond Open Skies:A New Regime for International Aviation, Kluwer Law International, 2009, pp. 425, 428.

“垂直授权”并未废止所有现有的已达成的对外双边体系，成员国的对外双边协定间还是存在差异性和与欧盟民航法令的不一致性。鉴于此，为了更好地处理这些风险，理事会给予了委员会“水平授权”。其保留了现有的与第三国的双边协议。委员会可根据成员国的授权，依照《标准协定》〔27〕European Commission, ［Model］ Agreement Between the European Community and ［name of third country］ on Certain Aspects of Air Services, Working Paper （Feb. 20, 2006）.在一对一的基础上对外进行航权交换谈判。该协定第一条指出，注意到双边协定在几个共同体成员国与第三国之间达成，其中有些条款与共同体法（Community Law）相悖。第二条明确指出，在指定航空公司方面，要求第三国注意到成员国指定航空公司应在其领土上成立，并被另一成员国许可和管理，主要所有权和控制权被其他成员国或其国民控制或所有。通过这些标准化的条款，欧盟委员会保证了对外民航运输协定与欧盟法律规定的一致性。

三、欧洲航权交换区域合作模式的评析及实践影响

无论从理论构建上还是实践演变上来说，欧洲的航权交换区域合作模式都是非常成功的。这种成功主要依赖于区域融合和一体化的良好政治基础，有效的民航协调机制以及渐进性、阶段化的举措。首先，欧盟有自己创造的国际机构，有详细的市场一体化日程，可以将联盟变成一个法律上类似于美国的单一“联邦式”空域，〔28〕Brian F. Havel,Beyond Open Skies: A New Regime for International Aviation, Kluwer Law International, 2009, p. 382.其次，航权交换的区域是多边的，涉及多国主权和多国彼此间相互交叉、相互衔接的双边协定，所以非常需要有自己的区域民航协调机构和机制，并根据内部的多边协定来最终实现区域融合。再次，它是通过渐进自由化的方式逐步组织和开展的，这种渐进自由化分为三个非常清晰的阶段。第一阶段比较保守，依旧坚持芝加哥体系双边主义，关注成员国对各自领空的主权；第二阶段在运价领域提高上下浮动的空间，打破航空公司与成员国之间的身份关系，要求成员国同意放弃部分领空主权；第三阶段要求成员国间完全开放民航运输领域，在欧盟全境内实现“单一天空”。这种在实践中随着区域一体化、区域合作而出现的区域性的航权交换协定，不仅有利于克服不同国家间航空利益的冲突，也带来了规则融合的可行性，推动了全球范围内的航空自由化的发展。

（一）对于欧美间“天空开放”的推进

在自身区域合作的基础上，2007年欧盟和美国缔结了《欧美双边“天空开放”协定（第一阶段）》，主要成果包括：所有欧、美的航空公司有权在欧、美间任一航线上运营，欧盟承运人不再限于以他们主基地所在国为起点或终点，也可以运营从任一欧盟成员国至美国的航线；所有航线上取消运力和班次限制；运价由航空公司确定而无需政府批准；允许代码共享和其他商业合作。美国的航空公司获得了可运营欧盟内部两国间航线的权利，欧盟的航空公司获得的则是一个包括美国和欧洲的全球最大航空市场——北大西洋“天空开放”区域。

此后，欧、美又于2010年6月签署了修订议定书。其中，欧、美明确表明该协议向第三国开放加入〔29〕Article 5（5） of the 2010 Amending Protocol.，双方还通过扩大条约范围的方式表明了这一意愿。这种扩大范围的方式包括，不得通过援引本国与有关第三国签订的双边协定的形式，驳回被欧盟或美国国民实际控制的第三国航空公司的指定。〔30〕Annex 6, para.2 and 3 of the 2010 Amending Protocol.此外，美国单方面提出承担如下义务：基于有效控制权归属于欧盟利益相关方，将不会反对对列支敦士登、瑞士和欧洲通用航空领域的航空公司的指定，以及任何已与美国达成“天空开放”协议的非洲国家的航空公司的指定。〔31〕Annex 6, para.2 of the 2010 Amending Protocol.这一承诺与欧盟外部航空政策是一致的。欧美协定的新发展进一步呈现出自由化的区域一体化和区域合作的特点。

（二）对于亚洲地区探索“天空开放”的影响

在1997年欧洲实现区域“单一天空”以后，欧共体也开始将“天空开放”的重点转向了亚洲市场，在一些与其有航空关系或初步自由化航权交换安排的亚洲国家，如新加坡、日本等，进一步加大自由化航权交换协定的谈判和沟通，这种积极开拓亚洲市场的行为使得亚洲地区的航空公司的市场空间受到严重挤压。

在这种压力的传导下，区域内的一些国际组织，如亚太经合组织（APEC）开始尝试通过区域内天空开放和合作的方式来抵制外在的竞争压力。1999年9月的《奥克兰声明》表明了APEC各经济体对于建立一个更具有公平竞争机制的民航运输服务市场，推进航空自由化的积极态度。除了APEC，东盟（ASEAN）也开始探索建立民航合作机制的可行性。ASEAN最初其实并不包括民航运输服务的内容，但是在成员国之间一直在讨论相互开放民航市场的问题，在1995年底于曼谷召开的第五次峰会上第一次提出了东南亚国家“天空开放”政策。目前，ASEAN已分别通过了两个协定：《空运服务协定》（2009）和《关于航空客运服务充分自由化的多边协定》（2010）。每个协定都由一系列实施性的议定书构成，ASEAN正努力使成员国接受，允许渐进自由化。

（三）几种航权交换区域合作模式的对比评析

各组织航权交换区域合作模式对比情况表〔32〕〔33〕〔34〕〔35〕

指定航空公司数量废止航空公司指定数量限制。所有美、欧的航空公司均有权在美欧间任一航线上运营。要求成员尽量在双边协定中指定多家航空公司，以增加国际航线的竞争。成员国可按自身意愿指定一定数量的航空公司。国籍条款航空公司在欧盟内部的投资限制完全取消。放松航空公司所有权和控制权要求，允许外资占美国的航空公司的股权最高为49.9%，美国对欧盟航空公司投资最高值为25%。要求成员逐步放松对实质所有权和有效控制权的要求，在双边协定中放松航空公司市场准入限制。指定航空公司应由成员国或（和）成员国国民实质所有或有效控制。

由上表可见，在欧盟内两点间的航权交换活动已不受运价、班次、运力的限制，欧盟承运人已不再受传统国内载运权的限制。欧盟统一的民航管理法律和政策适用于全体成员国，欧盟内部民航运输市场在全球范围内已达到最高的自由化水平，彻底完成了区域内民航运输服务贸易自由化进程。欧美间的“天空开放”协定进一步扩展了“天空开放”的内涵。亚洲虽然也积极向欧美进行借鉴，但相对来讲仍比较松散，APEC所提出的基本是原则性、指引性和方向性的要求。ASEAN虽然更进一步，但由于区域内国家发展水平不尽相同，因此尽管较之APEC有着更明确的要求和时间表安排，并有区域性多边协定的支撑，但渐进性和阶段化的色彩更浓一些。论其主要原因，ASEAN毕竟只是一个多边组织，无法做到像欧盟或欧盟与美国那样基本步调一致，且内部各国间的经济发展和航空水平不甚平衡，对于天空开放的认知度也不一致。其中一些航空业发展较弱的国家为了保护本国民航利益，并不愿意更多地开放本国航空市场。

在全球化背景下，仅凭个别国家或某一地区的力量已不足以应对和解决全球问题，必须通过国际社会的协调与合作方能达成。〔36〕参见俞正梁等：《全球化时代的国际关系》，复旦大学出版社2000年版，第7页。为了合作共赢，国家联盟或共同体的建立已成为一种重要现象。区域一体化意味着国家政策和立法的融合。在这些联盟中，或者在这些联盟和与之有着相近面积和实力的国家间，合作成为一种自然的选择。民航业本质上是国际化的，自然需要平等的运作环境和标准化的竞争条件，为各国航空公司提供公平竞争的机会。这种对于巨大的自由化的空域的需求，更要求国际合作。在航空自由化、区域一体化和区域合作的共同作用下，这些地区内部和地区与国家间的航权交换区域合作在推动航权交换法律体制发展中的潜力非常值得关注、学习和研究。

（责任编辑：卢勤忠）

* 张焱，华东政法大学博士研究生。