关于农村集体经济若干问题的研究（下）

江苏省农业委员会课题组*

关于农村集体经济若干问题的研究（下）

江苏省农业委员会课题组*

十一、农村集体经济与城镇化

城镇化改革的核心是人的城镇化，人的城镇化就是要打破二元结构，实现城市和农村、市民和农民、国有和集体所有制的权利平等化。农民向往城镇生活，但大量的农民工没有真正融入城市，主要原因在于一方面享受不到市民公共福利，另一方面他们在农村集体的权利没有得到保障。一些地方甚至出现农民不愿意进城，或者进城后又返乡的“逆城市化”。城镇化的发展为农村集体经济发展带来前所未有的机遇和挑战。

城镇化为农村集体经济发展带来的机遇。一是有利于盘活增加农村集体资产市场价值。城镇化最大的红利不在城镇而在农村，在于盘活农村资产。由于城乡二元结构的存在和农村集体产权权能不完整，原来集体经济组织数量庞大的农村土地、水面和房屋等只有使用价值，没有货币价值，更不能进入市场流通。城镇化过程中农村土地征收或房屋拆迁以及城乡人口迁移，大大增加这类原来近乎沉睡的农村集体资产资源实现市场价值的机会。二是有利于农村集体经济参与城镇开发。城镇化的农村区域产业结构由农业为主向以工业、服务业、高新技术产业和信息产业为主转变，区域经济实现快速发展，并持续对周边农村区域发挥辐射扩散作用。很多城中村、城郊村或园中村的集体经济组织，充分利用了这种区位优势，紧随城市功能不断向外延扩张的趋势，通过建造标准厂房、生活娱乐设施、发展物流仓储、开发商贸步行街等配套设施，形成新的固定资产，获得稳定收益；也有一些村利用独特的自然资源，开发休闲观光旅游资源，使潜在优势转化为增收能力。目前，全国农村集体经济发达的北上广和江浙地区，很大程度上都是得益于城镇化的发展。

城镇化对农村集体经济发展带来挑战。一是农村集体经济组织地域性被打破。依附于土地集体所有的农村集体经济，是有地域概念的，其主体是基于地缘、亲缘集聚的农民集体组合。城镇化打破了传统农村集体经济组织框架，由于人员的逐步迁徙，农村集体经济组织的地域边界不断丧失，原有地域的群体被割裂、分散到各个地方，甚至出现了一些“无地”的农村集体经济组织，为农村集体经济组织的管理、经营和分配提出新的挑战。二是迁徙成员权利保障的新课题。一些地方在城镇化过程中，采取农民权利置换的做法，要求农民用土地承包经营权、集体资产股权、农村宅基地和住房置换城市社保、城镇住房等。一些人认为农民进入城镇后应放弃其农村集体的财产权利，即所谓“甘蔗不能两头甜”。但我们认为，这一观点显然违背了中央层面对农民上述相关财产权利充分保障的政策取向。最近国务院出台的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确现阶段不得以农民放弃或者退出“三权”（农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权）作为落户城市的前提条件。三是农村集体土地增值收益的分配机制亟待完善。随着城镇化的快速推进，大量农村土地被征收用于城镇建设和工业发展，农村集体土地等资源性资产市场价值凸显，但目前集体土地与国有土地的“同地、同权、同价”的法律障碍尚未解除，市场形成价格的机制还不健全，土地增值收益分配如何兼顾国家、集体、个人利益，这些问题如果不能尽快解决，农村集体经济分享新型城镇化过程中的改革红利将受到不同程度的影响。

城镇化是人类进步必然要经过的过程，是衡量国家和地区社会组织程度和管理水平的重要标志。农村集体经济发展必须顺应新型城镇化发展的潮流，主动变革求新，加快推进产权制度改革和组织创新。一是加快推进农村资产的确权和货币化。全面实行农村土地承包经营权、农村宅基地和农民房屋的确权登记，尽快推进农村集体建设用地直接入市，推进农村集体资产股份合作改革，把集体资产收益权量化给成员，让农民带着权利自由迁徙。二是推进公共服务的均等化。全面打破城乡分割的管理体制，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务均等化，不断扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面。农村集体经济的发展，要为农村公共服务做出更大贡献，同时也要防止城镇化过程中，地方政府平调农村集体经济组织的资产、资源和资金，用于农民“化”入城镇的“市民化”成本花费，再次将公共财政支出转嫁给农村集体经济组织。

十二、农村集体经济与市场经济

市场经济由于其特有的激励、约束、调节、创新作用，较计划经济更有效率。十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，十八届三中全会提出，“使市场在资源配置中起决定性作用”。建立社会主义市场经济体制，发展壮大集体经济，都需要集体经济与市场经济进行有机结合。国外股份合作社和农协农会经济体适应市场经济的实践和各地农村对集体经济进行股份合作改革的成功实践都证明，经过改革明晰产权、明确权利义务，以股份合作制为主要形式的新型农村集体经济完全能够避免计划经济体制下集体经济的缺陷，从而适应市场经济制度，与市场经济是自洽的。

集体经济与市场经济结合的要求。市场经济是各种产品、服务的生产和销售按照自由市场价格机制引导的经济体系。在这种体制下，市场是配置资源的主要手段，市场机制是调节经济运行的基本机制，而资源配置和生产决策所依赖的市场价格是由生产者、消费者、生产要素供给者、需求者在市场自愿交换时形成的。这就需要参与市场经济的各主体具有平等的市场地位，追求独立的利益，承担相应的风险，同时拥有明确的产权，以及由此确定的资本或产权的交易性、社会化、市场化。产权是所有制的核心，是财产所有权或财产权利的简称。产权不是物质实体，而是对物的使用以及由此引起的相互认可的人与人之间的关系，用来界定在交易中如何收益、受损以及进行补偿的规则。产权是一组权利束，主要包括所有、占有、使用、收益、处置等权利。根据产权经济学的观点，交易费用为正的情况下，初始的产权安排影响经济效率，只有对产权在多个权利主体之间进行明确的界定，才能保证产权的预期收益，避免外部性问题，对相关权利人起到激励作用。现实中存在较高交易成本，需要对产权进行清晰界定。市场经济下的自由交易，需要建立产权市场流转机制，以及在交易过程中对产权进行保护，以推动资源的优化配置，促进经济社会发展。可见，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，是市场经济存在和发展的基础，也是集体经济适应社会主义市场经济的内在要求。

完全市场体系下集体经济的缺陷。农村集体经济是在过去的计划经济体制下延续发展的，受制于长期的行政领导约束，政府干预性强，虽然拥有法律地位，却不是法人主体，无法成为独立完整的市场主体。长期以来，集体所有概念和成员资格认定不清楚，所有权的排他性不明确，剩余控制权和剩余索取权模糊。集体组织成员对集体资产的分配类似天赋产权，产权的分配过程中，具有福利性质，且集体经济组织具有极强的地域性质，边界固定。目前，这些特点导致集体经济产权现有的制度安排和经营体制在市场经济条件下表现出一些不适应之处。一是市场经济观念不足。集体经济组织尚不具备法人主体地位，影响其参与市场竞争。一些地方按照公司法、专业合作社法等进行登记，或者由政府直接颁发经济合作社证明书，但与集体经济组织实际性质有出入。集体经济组织承担了很多公共责任，负担较重。很多村民对集体股份抱有只能赚、不能赔的心理，分红只能增加，与市场竞争、承担风险的理念不一致。目前多由村干部等经营管理，经营管理人才缺乏，采用社会范围内聘用经理人的方式，能够实现所有权和经营权的分离，但在个人拥有股份相对较小情况下，难以形成对经营者的有效监督。二是集体产权界定不明晰问题。当前，大多数农村地区并没有进行产权制度改革，仍然存在产权主体虚位，边界模糊，产权归属不清晰的问题，主要表现为成员资格界定有冲突，组织边界有争议等。即便进行了产权制度改革的地区，囿于农村集体土地所有制及其用地制度等相关制度安排的约束，集体经济组织拥有自然资源的市场估价机制尚未形成，无法反映其完全的市场价值，资源股和资本股的合理配置存在困难。目前，绝大部分社区股份合作社折股量化的是经营性资产，资产权属不完整。三是集体产权流动性问题。目前，股东局限于社区内部，具有封闭性。虽然不少地区固化产权，赋予了财产权利，但是流动性仍然不强，影响到资源配置的最优化。集体经济股份福利性强，大多不能自由退出，无法用脚投票。股权的流动性与集体组织稳定性之间存在矛盾。实践中，集体资产容易遭到公权力的侵害，不利于产权的保护和流转交易。

长三角地区的集体经济组织改制后，都得到了很好的发展，实现了与市场经济的融合。

集体经济与市场经济融合的实践。近年来，各地深化产权制度改革，清晰界定产权，适应了市场经济的要求，集体经济组织成为参与市场竞争的一个主体。按照科斯的观点，企业与市场都是不同的组织形式，企业是对市场交易组织生产的替代，政府直接管制也是一种替代，用何种方式代替市场交易，在于选择一种费用较低的权利安排方式。由于土地等生产资料集体所有的制度安排，集体经济组织天然具有共有产权，这种产权安排决定了集体经济组织对市场交易替代中的组织优势。建立在社员同意股份联合和资本联合的基础上，集体经济组织作为市场参与主体，降低了成员单独和市场交易的成本，提高进入市场的谈判地位和抗风险能力，成为更可靠的市场主体。农村集体产权制度改革后，社员依据成员权获得了对共有的集体资产占有、使用、收益、以及部分的处置权。产权在集体和成员之间界定明确，各方权责利清楚，有助于激励约束机制的发挥。社员拥有的股权可以在一定范围内流转，推动农村生产要素的优化组合和合理流动。实践中，北京、上海、江苏、浙江、广东等地集体经济组织改制后，都得到了很好地发展，实现了与市场经济的融合。

延长产业链条，壮大集体经济。

国外各种形式的合作经济组织是有效的市场经济主体。从世界范围来看，建立在劳动者联合基础上的合作经济相当发达，合作制、股份合作制的合作社以及农协、农会都是重要的市场主体。世界上合作经济模式主要有日韩模式和欧美模式。日、韩及我国台湾地区的农会、农协等组织兼具了合作与联合两方面特点，既有组织成员进行合作生产的专业合作组织功能，也有以农民联合体的身份开展金融服务、科技研究、市场营销以及政治活动的功能。欧美国家合作社面对激烈的市场竞争，在原来的经典合作模式下，引入了股份制的特点，民主原则向比例原则发展，合作社的控制、所有权和剩余分配决策按照交易额比例分配，提高了合作社运行效率。同时，强化合作社的市场盈利功能，将委托代理制度引入合作经济，公开招聘管理人员，实行经营管理创新。不论哪种模式，合作社在市场经济下的成功都源于其对内合作、对外盈利的模式。这点与集体经济组织对内社区性、对外经济性的定位类似。合作经济产权制度为“共有私权”，产权特性主要是有限的排他性，即对内共享、对外排他，有限制的转让性，即成员在征得其他社员或代理人同意后方可转让，这种产权安排与我国集体经济组织产权也有一定类似性。

借鉴国内外发展经验，新形势下，实现集体经济与市场经济的融合，需要加大改革力度，推动集体资产的产权明晰化、市场化和社会化，实现集体经济与市场经济有效融合。一是培养市场理念。集体组织成员通过组织联合参与市场竞争，要具有市场理念和风险承担意识,要培养市场诚信意识。探索通过经营权和所有权分离，引进经营管理人才。摒除行政干预，发挥集体经济组织市场主体地位。同时，尽快从法律层面上完善集体经济组织的法人地位。二是深化产权制度改革。进一步明晰产权，在实践上探索落实农民集体产权长期稳定的占有、管理及其收益分配权，稳定农民财产权利预期。财产权的稳定，也激励农民更多关注集体经济组织对自身权益的保障，有助于民主机制的健全和治理结构的完善。三是探讨解决股权的流动性和集体组织稳定性的矛盾。市场经济需要产权的流动，农民的股权源于成员权，股权流动会导致成员权变动，集体边界不稳定。要对不同类型的集体资产实施不同的管理办法，解决产权的流动性和集体资产稳定性的矛盾。资源性资产入股的，股权在集体经济组织封闭范围内流动。对利用集体资金等经营性资产进行的投资放开封闭限制，有条件地吸收外部资金入股，集体控股，真正参与市场竞争，自负盈亏。

发挥市场在农村集体资产配置中的决定性作用。长期以来，由于缺乏流动机制，庞大的农村资产资源犹如沉睡的资本，仅以账面价值表现，没能转化为货币资本，成为创造财富的动力源，制约了农村集体资产通过市场交易实现优化配置。经济学家索托认为，欠发达国家落后的根源在于缺少合适的财产权表达体系，财产权利没有得到登记确认，交易只能在熟人圈子里，无法延伸到市场，制约了财产向资本的转变。对农村集体经济发展来说，农村产权如果不能充分流转，赋予农民更加充分的财产权利，保障集体经济组织成员权利，就难以实现。需要尽快完善农村产权流转机制，确保产权自由流动，实现资源优化配置。近年来，江苏各地搭建了土地承包经营权流转平台、集体“三资”交易流转平台、公共资源交易平台、综合性农村产权交易平台等交易平台，为农村及涉农各类产权流转交易提供场所和相关服务，促进了资源的流动。一是科学合理建设交易场所。鼓励依托现有的县乡农村土地流转服务平台或农村集体“三资”代理处置中心等，有效整合技术和力量，建设农村产权交易市场。二是建立市场交易机制。建立自由合理的市场流动机制，完善交易规则、交易办法、交易程序和交易价格形成机制，探索研究资产评估、合同规范、登记鉴证、争议处理、资金结算、收费管理等一系列制度和办法。三是逐步扩大交易品种。按照先易后难的原则，开展农村土地承包经营权流转、集体资产资源、水面养殖、林权、农业科技成果转让等品种交易，待条件成熟时，引入农村集体经营性建设用地使用权、宅基地使用权等进场交易。

十三、农村集体经济与社会主义基本经济制度

我国宪法明确规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制” “国家在社会主义初级阶段坚持公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。十八大报告指出：“共同富裕是中国特色社会主义的根本原则。要坚持社会主义基本经济制度和分配制度，……朝着共同富裕方向稳步前进”。十八届三中全会指出：“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。”以土地集体所有为核心的农村集体所有制经济是中国特色社会主义的生产关系及其经济基础中不可或缺的重要组成部分，与中国特色的社会主义基本经济制度价值目标具有内在一致性，对公有制经济和非公有制经济的共同发展起到了积极的推动作用。

农村集体经济与社会主义基本经济制度价值目标具有内在一致性。农村集体经济产权制度根本的特征是生产资料归农村集体经济组织成员所有，这种产权属性使集体经济组织成员兼具所有者与劳动者的双重身份，体现了所有者与劳动者的统一，在制度上消除了不公正的根源。集体经济的发展与集体经济组织成员利益的实现具有天然的同一性，经营资产所带来的增值收益囿于本集体经济组织之中，增加了农民的财产性收入，是实现共同富裕的基础，与中国特色社会主义经济基本经济制度的价值目标是一致的。同时，当前我国农村实行以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，在这一制度安排下，个体层面获得了很大的自由。在集体经济组织拥有所有权的基础上，农民的土地承包经营权、宅基地使用权、自留地使用权等具有用益物权属性，农民虽然不是上述各项权利的终极所有者，但拥有部分处置权，调动了个人生产、生活的积极性，有效发挥产权的激励作用。在共同富裕的基础上，农民通过家庭经营、创业就业、自由务工等实现了个人财富的增加，体现了社会主义基本经济制度的优越性。

农村集体经济发展推动了公有制和非公有制共同发展。农村集体经济是基本经济制度在农村的最好诠释，发展农村集体经济，激发农村劳动、知识、技术、管理、资本活力，有力推动了公有制和非公有制良性互动发展。一方面，农村集体经济是公有制经济在农村的主要实现形式，农村集体经济发展是公有制经济发展的重要组成部分。发展壮大集体经济是巩固和加强公有制经济的应有之义，也是毫不动摇巩固和发展公有制经济、坚持公有制主体地位的重要任务之一。另一方面，集体经济发展过程中为家庭农业经营提供生产服务，为个体非农经营、创业就业等提供有力支持。集体兴建标准化厂房、打工楼、商业用房等物业出租给企业或个人，为其他市场主体搭建平台，有利于多种所有制经济共同发展。集体经济中非公有制参股形成混合所有制经济，将公有制和非公有制的发展紧密结合在一起，相互促进，相得益彰。农村集体经济组织的存在及其发展，体现了我国基本经济制度的要求，是中国特色社会主义市场经济在农村的基础性制度安排。

探索高效种养、复合经营模式，拓宽集体经济发展路径。

十四、结论

农村社区集体经济在合作化运动中产生，历经改革开放的洗礼和市场经济的考验。家庭联产承包责任制改革后，农业经营以农户承包经营为主，曾经辉煌的乡镇企业也大多改制。市场经济体制下，农村集体经济还要不要发展，集体经济发展的意义何在，集体经济如何适应市场经济，这些问题成为集体经济发展中的焦点。本课题研究正是围绕这些问题，结合理论分析和实践调查，得出了相应结论。

课题组认为，农村集体经济发展是农民增收和农村公共服务改善的重要保障，是推进农业现代化的重要基础，是村民自治的重要前提，是新型城镇化的重要支撑，农村集体经济是中国特色社会主义在农村的经济基础，必将长期存在。深化农村集体经济改革，使之融入社会主义市场经济，有助于全面小康目标的实现，有助于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的加快实现，有助于国家治理体系和治理能力的现代化的实现。

由于农村集体经济由计划经济时代延续发展而来，存在法人地位不明确、所有者主体缺位、成员身份界定不清、集体资产价值体现和权能不完整等问题，影响了集体经济发展。课题组认为，农村集体经济在市场经济体制下的良性发展，需要深化改革。具体来看，改革应从集体经济组织界定、成员界定、资源资产权属关系改革、组织形式、发展路径、职能定位等方面完善。课题组认为，由人民公社后期延续的乡村组三级核算体制没有改变，土地等资产所有权属性也没有改变，当前，集体经济组织界定应按照“遵从历史、尊重现实”的原则，完善乡村组三级农村集体经济组织。集体经济组织成员资格确定要遵循天然赋权、加入取得、程序法定民主议定等原则，由本集体经济组织成员民主讨论决定。关于资源资产权属改革，课题组认为，承包土地改革的方向是在实现“三权分离”的基础上，逐步拓展权能；农村宅基地、自留地的改革，参照城市住房改革的做法，逐步赋予农民完全的个人财产权；农民的土地承包权和其他农村集体资源性资产、非经营性资产，采取股份合作制的办法，股份量化、股权固化，明确产权归属，保障农民权益。课题组认为，股份合作社是当前集体经济组织主要实现形式，股份合作制将股份制融入合作制，既体现股权的激励和约束作用，一人一票民主决策又实现了集体经济的民主管理，是有效的组织实现形式。关于集体经济发展路径，课题组认为，当前，以资产资源等资本经营为主发展农村集体经济是发达地区基于区域地理优势的最佳选择，属于风险小、收益稳的经营之路。关于职能定位，课题组认为，“社经合一”或“社经分离”两种体制各有利弊，应当由各地农村从实际情况出发，自己选择。

在推进上述改革的过程中，要从当地实际出发，注重改革的实效性。在一些没有经营性、流动性资产的地方，推动社区股份制改革成效不大，可以暂缓推进。改革的具体操作办法，如人员资格、组织股份设置等，应尊重集体经济组织成员意见，由成员民主决定。同时，政府应加强对农村集体经济发展的扶持和保护，尽快明确农村集体经济组织的法人地位，加强法律保护，加大财税金融等政策支持力度，联合市场与政府之手，推动集体经济发展。

课题组认为，通过改革深化，集体经济是可以和市场经济相容的。国外股份合作社和农协农会经济体适应市场经济的实践和各地农村对集体经济进行股份合作改革的成功实践都表明，经过改革明晰产权、明确权利义务，以股份合作制为主要形式的新型农村集体经济完全能够避免计划经济体制下集体经济的缺陷，从而适应市场经济制度，与市场经济是自洽的。改革成功后，农民拥有更多的财产性收入，能够形成大批中产阶级，有助于橄榄型社会的形成，避免陷入拉美陷阱；市场经济下，人的自由迁徙，资源的自由流动，为全民创业创新创造条件，激发内在活力；乡村治理结构的完善，不平等体系的打破，有助于缩减城乡二元结构；农村资源资产等隐性财富价值显现，推动社会资产总量的增加，推动经济社会发展走向小康。课题组认为，以土地集体所有为核心的农村集体所有制经济与中国特色的社会主义基本经济制度价值目标具有内在一致性，对公有制经济和非公有制经济的共同发展起到了积极推动作用，是经济社会良性发展的助推器。□

*课题组成员：祝保平 蒋建兴 杨天水 蔡国新 纪漫云 周林华 陈国斌 李 明 王建华 冷 媛 张亚平 杜 静 杨永康 杜德明 张丽丽