构建云南国省干线公路新型应急物资储备保障模式的新探索

王雪佳

[摘 要]在综合交通运输体系中，普通国省干线公路起着连接高速公路和农村道路的连接作用，它在整个国民交通体系中具有基础性地位，是覆盖面最广、使用频率最高、最具有公益性的重要交通基础设施。它在综合交通运输体系中有道路的衔接、过渡的重要功能，对于促进区域经济发展具有至关重要的作用。然而，随着经济社会的发展，云南国省干线公路普遍存在的使用年限长、超载严重、路面等级低、流量大等问题越发凸显。由于地理和气候原因，云南省国省干线公路自然灾害发生率较高。在自然灾害发生时，如何快速、高效地做好国省干线公路的应急保障工作，构建云南国省干线公路新型应急物资储备保障模式，提升应急保障能力就成为了值得我们研究和探讨的问题。

[关键词]云南国省干线；应急保障；PPP模式

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.15.273

1 政企合作条件下应急物资储备保障模式简述

根据公共产品理论，社会对于公共产品或服务是普遍需要的；而公共产品仅靠市场机制远远无法提供最优配置标准所要求的数量和规模，达不到资源的最优配置；同时，由政府部门财政单独投资并进行经营管理方式来提供公共产品往往效率低下。在这样的情况下，传统的公共产品的供给模式就有了新出路——新兴的公共产品供给模式，也就是公私合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式的兴起。“PPP”这个词表示项目融资在自然资源开发、基础设施、公用事业和社会事业项目中，政府与企业密切合作，由企业参与提供传统上由政府独自提供的公共产品（含准公共产品）或服务的更为广泛的模式。目前，我国政府在公共产品（服务）的供给方式中也正在提倡政企合作PPP模式，在应急物资才储备保障方面，根据云南省实际情况，云南省应急保障资源的供给也可以实现政企合作，我国政企合作条件下应急物资储备保障模式可分为三种主要方式：政府实物储备、协议企业储备、政府协议企业生产能力储备。

采用政府实物储备方式的情形下，当发生自然灾害，政府会直接从政府储备库调运物资，对于云南省公路局来说，也就是应急保障中心、各总段应急养护中心和各养护段机化站的日常基本应急物资储备。由于政府自有库存，所以物资供应时间短、保障能力强。但是，在该储备模式下的应急物资储备工作全部由政府承担，应急物资储备库房的建设、租用、管理以及应急物资的日常保管维护，都需要耗费大量的人力和物力。因此，这种情况下，政府的资金占用成本高，管理成本和压力都很大。并且，由于政府来管理带来的体制机制原因，导致应急装备物资较为陈旧，更新较慢，并且大多应急物资储备都是一些少量的养护物资与设备，专用物资及设备匮乏。因此，我们一般只将储备量大、不易获得的、替代性小的稀缺性物资由政府来储备。

协议企业储备是新兴的应急物资储备方式，是对政府储备的有效补充。由于生产企业为了保证产品供应，也会有一定量的企业储备，协议企业储备的方式可以将政府的应急物资储存成本一部分转嫁给企业，来降低政府储备成本，同时，又可以利用企业的竞争优势來保证应急物资的更新。对于一些储存期较短、价值较高而可替代性强的物品，就可以采用协议企业储备。但是政府要做好对企业的筛选、监督和管理，以保证应急物资的品质和数量。

协议企业生产能力储备是政府按照一定的原则来选择一些生产企业作为代储企业，通过与其签订协议的方式，让其保留一定富余的生产能力，当灾害发生时，能让协议生产企业按照协议在短时间内生产出足量的应急物资。这种方式可以大大降低储备成本。由于自然灾害的发生往往是不可预测的、突发性的，其应急物资的需求也往往是难以准确预测的，因此，协议企业生产能力储备可以避免由于实物储备过多或过少给政府带来的损失，是降低应急处置成本的有效途径。但是这种储备方式只适用于生产过程较短或是一些通用型的产品，当突发需求时，可通过短时间的生产或转产获得，它对协议企业生产能力有较高的要求。

2 政企合作模式下云南国省干线应急物资新模式的探索

对于物资的储备模式，考虑到降低政府储备成本，减少资源浪费，提高应急的反应能力和物资保护能力，应急物资储备实现集中储备和分散储备相结合，实物储备和协议企业实物储备、协议企业生产能力储备相结合的形式。如常用的沥青、砂石、水泥、钢材等基本物资，由于较易获得，可替代性强，所以可以采用与生产企业签订协议来做协议生产能力储备，一些常用的工程机械设备，可与现有的养护单位或公路建设单位签订生产协议或是租用协议，当发生紧急需求时，还可采用先征用后结算的方法，充分利用生产企业的储备，来保证应急物资的保障供应。

现在省公路局主要的应急物资储备职能由云南省沥青油料储备保障中心承担，此单位属于云南省公路局下属的事业单位，承担了公路战备物资、养护应急物资储备、调运的任务。中心始建于1974年，地处昆明市经开区工贸片区王家营，拥有祥云转运站、景洪转运站两个下属单位，是云南省交通厅、公路局直属的全省规模最大的沥青物资中转站。为了响应国家制定的“国家区域性公路交通应急装备物资储备中心布局方案”，在“十二五”期间建立全国13个储备中心的要求，中心在2013年正式挂牌为“国家区域性公路交通应急装备物资云南储备中心”，该中心辐射范围包括云南、贵州地区（安顺、六盘水）、四川部分地区（攀枝花、梁山彝族自治州）。

虽然现有的实物储备的方式具有调运速度快，资源有保障的优势，可是云南省应急物资储备采用实物储备的单一方式，致使应急物资的储备成本费用高，也降低了应急财政资金的使用效益。

首先，大量的实物储备会产生较大的建设成本和运营成本。以云南省公路物资储备库沥青油料储备保障中心为例，每年公路局拨付的加温补贴只按国省干线基本养护中转沥青来测算，这笔费用只是实际中转沥青费用的50%左右，大量的仓储和运营费用占用了大量的资金，使得局里每年划拨的应急专项资金更是捉襟见肘，不利于应急保障事业的发展。

其次，在实物储备的方式下，应急设备物资的更新速度慢。在实物储备的方式下，无论是否发生灾害事件，都要储存大量的应急保障物资和设备，以备不时之需，但由于资金不足，设备物资常常不能及时更新，储存的设备物资又不允许参与市场流通，应急物资始终处于相对静止的状态，虽然现阶段局要求对公路物资储存“以日常养护为主、应急为辅”，但是当自然灾害发生后，路面恢复重建需要的大量物资就难以保障。

最后，采购成本高。因为没有健全的储备和调运机制，应急物资往往会有临时性的采购，以沥青为例，局里每年采购沥青需要按公开招标程序来进行沥青采购，按2015年采购沥青的费用（高富炼油厂——沥青保障中心王家营库区）为例来计算，采购成本如下表所示。

从以上图表可见，沥青物资是重要的公路養护、应急物资，每年的养护、各种水毁工程、大中修工程需求量较大，每年需求呈稳步增长态势。但是由于沥青物资需要专业的运输和储存，中转储存、运输都需要耗费较大的人力、物力、财力，采购成本居高不下；另外，沥青价格波动大，为了降低采购成本，中心通常是在价格低迷时大量购入沥青，但是在各州市公路使用沥青的高峰期时往往还是供不应求。如果保障中心借助自身在行业里的优势，对于突发性的应急沥青物资，可委托合资公司向中油云南分公司采购，或是直接向合资公司采购，这样既可以有价格优惠，也能在王家营的库区调拨时提高调运速度。

根据以上的情况，我们需要分析形势，利用现有的优势，探索保障中心实现政企合作条件下的联合储备。以沥青为例，根据前面对物资的分类，沥青属于需求数量大、价值高、储存条件要求高的物资，由于国内现有的沥青生产厂商规模较大的有中石化和中石油两家，而中石油又在云南省安宁市建立了云南炼油厂，中心可以一方面利用王家营库区的储存能力，与云南中油云路石油化工有限公司（合资公司）签订实物储备协议，储存每年年初计划沥青使用量，将过剩的沥青加工、储存能力外包给合资公司；另一方面与中石油云南分公司签订生产能力储备协议，当有计划外需求时，按协议生产沥青物资以保障供应。

按照沥青储存的思路，对于常用的、通用性强的应急保障物资，由各总段应急中心、养护段站所储存一定的数量，对于价值高的，储存条件要求高的，或是工艺特殊的，就适用于协议储备。应急机构需要对供应商进行筛选，选择资质、规模、分布和产品种类、质量有保证的供应商，建立合格供应商名册，构建一个评价指标体系和技术体系，持续地进行评价评分，实现对应急物资储备协议企业的动态化管理，也为企业的奖惩机制和退出机制提供有效的数据和信息支持。并且，对于协议储备企业要实行合理的动态补贴制度，即要随着物资价格的变动而调整储备及采购价格，在这个方面，为了减轻政府资金压力，可以考虑采用预付金及财政贴息相结合的方式，利用储备物资进行财政贴息，以降低物资储备成本。

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