我国公办养老机构民营化改革的内涵、理论依据及完善对策

2017-06-05孙红玉

理论月刊 2017年5期

关键词：民营化公办养老

□孙红玉

（华中科技大学社会学院，湖北武汉 430075）

我国公办养老机构民营化改革的内涵、理论依据及完善对策

□孙红玉

（华中科技大学社会学院，湖北武汉 430075）

我国公办养老机构民营化改革是指改革政府包办包管的供给模式，导入市场机制，提高养老资源的配置效率，增强社会福利水平，满足社会对养老服务多样化的需求。理论依据为公共产品理论、福利多元主义理论、委托代理理论。现阶段，我国出台的系列鼓励公办养老机构民营化的政策文件给公办养老机构民营化改革创造了政治条件；养老服务需求的增加为民营化提供了社会条件；事业单位分类改革的推进为民营化创造了制度条件。现阶段，在我国公办养老机构民营化改革中，需要转变改革观念，创造改革的思想条件；完善监督机制，保障改革的公共价值取向；健全法律法规，构建改革的制度环境。

公办养老机构；民营化改革；养老服务完善对策

随着我国老龄化程度的不断加剧，养老服务问题已经成为当前亟待解决的焦点问题。我国养老问题的核心难题是老龄社会老人总量及其需求的增长速度远远超过供给的增长速度［1］。长期以来，我国公办养老机构承担着“三无”和“五保”老人①城镇“三无”和农村“五保”人员，分别指城镇无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者虽有法定赡养、抚养、扶养义务人，但赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，无劳动能力的，无生活来源的人的简称；农村“五保”，是指对这类人由政府和社会提供吃，穿、住、医、葬等五个方面保障的简称。因此，城镇“三无”和农村“五保”对象实际上指的是同一类人，只不过因城乡分割造成称谓不同，在城镇特指其身份，在农村指的是保障内容。的社会供养职能，是老年人社会福利事业的“最后一道防线”，政府包办包管的管理体制和封闭运行的运行机制与当前的经济社会发展不相适应［2］，公办养老机构民营化改革已是大势所趋。

当前国内学界对公办养老机构改革的研究主要集中在三个方面：一是公办养老机构现行管理体制研究。郑功成（2013）、闫青青（2009）、董红亚（2012）等学者指出：我国公办养老机构实行政府包办的管理体制，造成高耗低效，我国社会福利事业的管理体制还停留在计划经济时期、科层化严重、无法与经济社会的发展同步。二是关于我国公办养老机构的运行机制问题，穆光宗（2012）、赵婷婷（2012）、刘博（2012）、黎明和胡斯平（2009）、段江平（2012）等学者认为：我国公办养老机构在实际运行中，功能定位模糊、行政机制和市场机制并行，导致养老资源配置不合理、福利分配不均。三是我国公办养老机构的改革路径研究：刘继同（2004）将我国公办养老机构改革分为承包经营、内部管理、政策环境、行业管理、经营权与所有权分离、民办公助和公建民营六大类；闫青青（2009）认为我国公办养老机构应该实行“公办民营”“政事分离”；郑功成（2013）提出应该实行“公办、公助民办、民办”的三轨并行的社会福利事业实施机制。研究认为公办养老机构应该走民营化的道路［3］。

现阶段，尽管学界从不同角度对我国公办养老机构的改革进行分析，但多数研究往往是就问题而论问题或泛泛而论的制度分析，对公办养老机构民营化问题的研究却十分匮乏，而对该问题的关注是直接关系到老龄化社会的构建，是我国社会化养老服务体系中的重要组成部分。鉴于此，本研究聚焦于我国公办养老机构民营化改革问题，依次探析公办养老机构民营化改革的内涵、理论依据，以及改革的有利条件，并针对性的提出完善对策和政策建议。本研究期望能给我国公办养老机构的民营化改革提供新的思路。

1 公办养老机构民营化改革的内涵及理论依据

1.1 公办养老机构民营化改革的内涵

依据2013年6月27日民政部颁布的《养老机构设立许可办法》的规定，养老机构是指为老年人提供集中居住和照料服务的场所。在我国，由政府投资举办的养老机构统称之为公办养老机构。与之相对应的概念是民办养老机构，二者区别的标准是投入资金的来源和产权的最终归属。①这里的公办养老机构是指政府全额或部分投资，产权归政府所有的养老机构。现阶段，公办养老机构主要包括各级民政部门所直属的社会福利院、光荣院、敬老院、养老院，社区或街道所属的养老院、敬老院等涉老机构。

而关于“民营化”（Privatization）概念的界定，长期以来，学界并未形成一个统一的认识［4］。民营化始于20世纪70年代的新公共管理主义，其本质在于利用市场机制的力量，改善公共产品或服务的供给绩效，核心理念根植于公共产品或服务的供给方式上更多地依赖市场，而更少地依赖于政府。美国民营化学者E.S.萨瓦斯认为，广义上民营化可以理解为更多依靠民间机构、更少依赖政府来满足公共需求，它是在产品、服务的生产和财产拥有方面减少政府作用，增加社会其他机构作用的行动”［5］。他指出，民营化不仅成为一种管理工具，更是一种社会治理的基本战略［6］。实践中，自20世纪70年代以来，公共服务民营化的趋势已经成为公共服务供给制度变革的重要路径之一，成为公共服务的制度创新和市场发展的不可逆转过程［7］。

本文采纳民营化的广义的理解，认为公办养老机构民营化泛指改革政府包办包管的供给模式，导入市场机制，引入社会资本，提高养老资源的配置效率，增强社会福利水平，满足社会对养老机构服务的多样化的需求。

目前，我国公办养老机构结构复杂，改革任务繁重。其民营化的内容可以从两方面理解：首先，从存量的角度，民营化泛指将已经建成并运行的公办养老机构，依据事业单位分类改革的要求，改革传统科层式的管理体制和运行机制，进行政事分离和管办分离，导入市场化的改革理念，构建现代公益性事业法人治理结构和运行机制；其次，从增量的角度，是指将社会资本引入新建成的公办养老机构，通过承包、租赁、委托经营等多种民营化形式，引入企业化管理和运行模式，形成公私合作的治理模式。

1.2 我国公办养老机构民营化的理论依据

我国公办养老机构民营化的理论依据主要包括公共产品理论、福利多元主义理论以及委托代理理论。

1．2.1 公共产品理论。萨缪尔森在《公共支出的纯理论》（Pure Theory of Public Expenditure）一文中，对公共产品作了最早的定义：当每个人消费某种产品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务消费的减少，这种产品或劳务即为纯粹的公共产品或劳务［8］。他认为，公共产品有如下两个特征：非排他性（Nonexclusiveness），即不能把未满足公共产品供给者提出的条件的潜在使用者排除在使用者的范围之外，或“排他装置”的成本高而经济上不可行。非竞争性(Noncompetitiveness)，即一个人对公共产品的消费不会导致其他人消费公共产品数量和质量的减少与降低。公共产品的非排他性和非竞争性导致公共产品消费上的“搭便车”现象，也决定了政府提供是最理想的供给制度安排。学术界将萨缪尔森对公共产品的定义称之为对公共产品最精确的定义，将符合该定义的物品称之为纯公共产品（Pure Public Goods）［9］。并且认为，从某种程度上纯公共产品已经成为一个抽象概念，用以作为得出其他结论的基准情形，现实中符合该标准的公共产品几乎不存在，该定义已成为纯理论上的定义［10］，现实中更多是具备公共物品部分定义的非纯公共产品，即准公共产品②准公共物品又分为“公共资源”（common resources）和“俱乐部物品”（clubs goods）,其中前者是指具有非排他性而同时具有竞争性的物品（布朗、杰克逊，1978）；后者是具有非竞争性同时有排他性的商品（布坎南，1965）。（见表1）。

表1 ：公共产品的分类

伴随着公共产品理论的发展，对公共产品的供给制度的研究已突破“利维坦”和“私有化”方案［11］。公共产品的多元供给模式逐渐形成，其中，E.S.萨瓦斯认为，公共产品供给制度的关键问题是公共产品供给（或安排）和生产相分离，公共产品的供给者是指派生产者给消费者，或选择服务生产者；公共产品的生产者指直接组织生产或直接向消费者提供产品的主体。E.S.萨瓦斯根据公共产品供给和生产的不同，将公共产品供给制度划分为政府服务、政府间协议、政府出售、合同承包、特许经营、补助、自由市场、志愿服务、自我服务凭单制等十种类型（见表2）。其中，公共部门作为安排者、生产者是私人部门的具体形式，即合同承包、特许经营、补助等形式成为民营化的主要表现形式。

表2 ：公共产品提供的制度安排

由上面的分析得知，养老机构服务属于福利性的公共产品。在产品属性上，同时具备消费上的非竞争性和排他性。具体而言，非竞争性是指在养老机构的容积范围内，增加一位入住对象不会减少或降低其他入住对象所享受的服务质量；排他性是指能够通过有效手段将不符合入住条件的对象排除在外。显然，机构养老服务满足上述特征。进一步分析可以得知，机构养老服务属于俱乐部型公共产品，而俱乐部型公共产品能够通过私人部门采取收费形式实现有效供给。综上所述，机构养老服务的准公共产品的性质，决定了其供给主体的多元性，而非由政府包办包管，私人部门介入是必然趋势。因此，公办养老机构民营化是解决我国公办养老机构发展的关键环节。公共产品理论为我国公办养老机构民营化提供了强有力的理论依据。

1.2．2 福利多元主义理论。福利多元主义（Welfare Pluralism）是20世纪70年代以来西方社会政策研究的新范式，该理论的出现是基于20世纪后半叶西方国家出现的福利国家危机。较早对福利多元主义进行阐述的是1978年英国发表的《沃尔芬德的志愿组织的未来报告》。该报告指出，在福利供给中，国家在福利领域内的角色应该缩减，福利可以来源于家庭、市场和志愿者等多元化的福利部门。报告同时认为，社会福利应该地方分权化和私营化，其目的是克服由于国家垄断福利提供而产生的过于官僚化、集权化和权威化。随后，罗斯对福利多元主义的理论进行了明确的论述，他指出：“社会福利来源的多元化，既不能完全依赖市场，也不能完全依赖国家，福利来源于国家、市场、社区、非政府组织和家庭”［12］。

在我国，公办养老机构民营化的改革思路与福利多元主义具有相似之处，二者均认识到了政府包揽全部福利供给的缺陷，承认了国家、市场与其他社会力量在福利输送中的不同作用，并看到了这些福利来源渠道之间的合作前景。二者间的相似性使得福利多元主义理念能够为我国公办养老机构的改革所借鉴。福利多元主义认为，福利服务可以由国家、私营部门、非营利组织、家庭等主体共同承担。在我国，机构养老服务的供给任务正经历了由计划经济时代由政府“包办包管”的模式向多元供给模式转型的关键阶段。伴随着我国人口的老龄化、高龄化的急剧增加，私人部门、社会组织在养老服务的供给中如何起作用？福利多元主义是可借鉴的思维依据。

1.2.3 委托代理理论。委托代理理论（Principal Agent Theory），或称激励理论（the theory of incentives）。委托代理理论是新制度经济学中的一个重要理论模型，其中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何以最优契约激励代理人以实现彼此间利益的最大化目标。委托代理理论缘起于20世纪20、30年代的美国管理学界。美国经济学家伯利和米恩斯在实证研究中提出了关于所有权与控制权相分离的命题。该命题认为，在所有权和控制权两权分离的情况下，会出现参与者双方的信息不对称，并将由此形成了委托代理关系，产生了激励约束对方的需求。委托代理理论重点侧重于探索如何在信息不对称的前提下构建激励约束机制，以期能够实现双方的激励相容。

在委托代理理论中，拥有信息优势的一方为代理人，另一方称为委托人。在委托代理关系中，委托人如何使代理人在实现自身利益的同时最大限度地按照委托方的利益选择行为是委托代理理论探究的关键性内容。委托人代理理论的假设条件之一是经济理性人，即代理人追求自身利益的最大化。另外，加之存在信息的不对称性、交易费用等外在因素，将造成委托人难以实现对代理人的经营行为的有效监督。所以，委托人与代理人之间的关系会变得非常复杂。因此，委托代理理论的重要内容之一就是代理人的筛选，包括合同的设计、激励监管等内容，以防止双方特别是代理方为追求自己的利益，而损害委托人的利益。

委托代理理论在我国公办养老机构民营化改革中有重要的借鉴价值和意义。在公办养老机构民营化过程中，存在着多重委托代理关系。首先，政府作为公办养老机构资产的所有者，将作为委托人，与养老机构的实际经营者之间存在第一层的委托代理关系。其次，入住老人作为公民权利的所有者，将作为委托人，政府作为代理者，两者之间存在第二重委托代理关系。因此，政府在公办养老机构民营化过程中，需要就如何选择合作对象、设计合同、进行监督等细则在委托代理理论的指导下，进行过程的设计，从而达到激励相容的目的，使双方福利达到最大化。

2 我国公办养老机构民营化的有利条件

2.1 政策文件的颁布为公办养老机构民营化提供了政治条件

近年来，党中央、国务院对公办养老机构的改革高度重视，一系列政策文件的密集颁布为我国公办养老机构的民营化提供了政治条件。2013年，国务院颁布《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）提出“积极鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营公有产权的养老服务设施”。同年，民政部、发改委联合颁布《关于开展养老服务业综合改革试点工作的通知》（民办发〔2013〕23号），提出“着力解决养老服务市场体系不完善、社会力量参与不足和市场监管不到位等突出问题，破除阻碍养老服务业发展的体制机制约束和政策障碍，使市场在养老服务资源配置中发挥决定性作用。”“支持社会力量运营公有产权养老服务设施，制定建设补贴、运营补贴等引导扶持政策，重点开展公办养老机构改革试点”。同年12月，民政部颁布了《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》（民函〔2013〕369号），指出“推行公办养老机构公建民营、探索提供经营性服务的公办养老机构改制”。2015年,民政部、发改委等十部委联合发布了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民发〔2015〕33号）明确提出：“鼓励将政府投资举办的养老机构特别是新建机构，在明晰产权的基础上，通过公开招投标，以承包、联营、合资、合作等方式，交由社会力量来运营，实现运行机制市场化。有条件的地方，可稳妥开展把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成为企业或社会组织的试点工作，完善法人治理结构。”与此同时，地方政府也相应提出试点方案，进行试点探索。其中，北京市于2015年率先颁布了《关于深化公办养老机构管理体制改革的意见》（京政办发〔2015〕8号）、《北京市养老机构公建民营实施办法》（京民福发〔2015〕268号）、《北京市公办养老机构收费管理暂行办法》（京民福发〔2015〕270号）等规范性文件。其他地方也相继颁布了相关政策文件。

系列政策文件的颁布为我国公办养老机构民营化提供了强大的政治条件，明确了公办养老机构改革的目的是为了破解约束养老服务发展体制机制，使市场在养老资源的配置中发挥决定作用；改革的途径是引入社会资本进入公办养老机构领域。

2.2 养老服务需求的增加为公办养老机构民营化提供了社会条件

随着我国老龄化程度的不断加剧，高龄、失能、半失能等老人群体将日益增多，据我国首份《中国养老机构发展研究报告》的数据显示，截至2015年底，我国60岁及以上老年人达到22 200万人，占总人口的16.1%，其中65岁及以上人口14 386万人，占总人口的10.5%①2015年社会服务发展统计公报，民政部网站http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201607/20160700001136.shtml。，预测数据显示，从2001年到2020年，我国处于快速人口老龄化阶段，平均每年增加的老年人数量超过600万；到2020年前后我国将开始进入人口老龄化高峰，老年人口将达到2.55亿，人口老龄化水平将达到17.78%［13］。

在老龄、高龄老人增加的同时，老年人的养老观念正在改变，老年人入住养老机构的意愿也逐渐增加。据中国老龄科学研究中心（2010年）的数据预测，在未来我国对机构养老服务的需求人数将持续上升，到2050年将达到77万余人（见图1）。

机构养老服务需求的增加将带动养老机构产业的增长。由此可见，机构养老服务需求的增加为我国公办养老机构民营化创造了良好的社会条件。

2.3 事业单位分类改革的推进为民营化创造了制度条件

图1 ：中国城市地区护理型机构养老服务业的老年人需求量预测

我国公办养老机构大部分隶属于民政部门所属公益性事业单位。而事业单位的分类改革始终在不断推进，给我国公办养老机构的民营化创造了制度条件。事业单位的分类改革始于党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》的实施。意见指出，按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，改革包括公办养老机构在内各类公益性事业单位，强化其公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管。至此，以公办养老机构为代表的公益性事业单位的改革进程不断推进。2011年颁布了《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕），指出公益性事业单位应该“实行行政事分开、管办分离的管理体制；健全法人治理结构；深化人事制度改革；深化收入分配制度改革；推进社会保险制度等改革。”文件要求，以公办养老机构为代表的公益性事业单位需要理顺政府与事业单位的关系；在治理结构上，建立事业单位法人治理结构；在人员管理方面，需要健全灵活的用人制度；在收入分配制度方面，要求完善激励约束机制。以公办养老机构为主的事业单位改革进一步深化，实践中，公办养老机构逐渐与主管单位脱离，实行管办分开，机构逐步完善了事业单位法人结构模式。2015年，国务院颁布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发〔2015〕2号)，该政策的颁布从社会保障制度方面为公办养老机构改革扫清了障碍。

综上所述，事业单位分类改革的逐步推进，分别从管理体制方面、人事制度方面、治理结构方面和社会保障方面给我国公办养老机构的民营化提供了制度性的保证。

3 我国公办养老机构民营化的完善对策

3.1 转变改革观念，创造公办养老机构民营化改革的思想条件

我国公办养老机构民营化改革需要转变观念，为改革创造思想条件。

首先，公办养老机构民营化改革不等于私有化。民营化是指打破公共服务由政府垄断供给的格局，导入市场机制，激励民间资本积极参与，以提高公共服务的供给效率，强调公共服务供给从公到私的动态过程，实现形式包括政府撤资、政府淡出、政府购买、委托代理、管理外包、租赁等形式。而私有化的本质属性在于产权的变更，是所有权的变更，强调所有权从公共部门转移到私人部门［14］。因此，民营化的概念不同于私有化，民营化强调公共服务供给改革的过程，而私有化强调产权的变化的状态。根据民政部2012年颁布《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》(民发〔2012〕129号)的文件规定：“鼓励将政府投资举办的养老机构特别是新建机构，在明晰产权的基础上，通过公开招投标，以承包、联营、合资、合作等方式，交由社会力量来运营”。文件重点强调要保持公办养老机构的产权不变。显而易见，公办养老机构的民营化改革不等于私有化。

其次，公办养老机构的民营化改革不同于公共基础事业领域中的民营化改革。我国公办养老机构的民营化改革属于社会福利领域中的改革，其改革不同于公共基础事业领域的改革。究其原因，一方面，机构养老服务的供给属于福利性事业，其产品属性决定了行业的微利性。据2015年发布的《中国养老机构发展研究报告》的数据显示，我国养老机构空置率高达48%，在被访养老机构中，有利润盈余的养老机构比例为19.4%，32.5%的机构亏损，48.1%的机构基本持平。而我国公共事业领域所提供的产品或服务多数属于自然垄断性的产品，其产品的经济属性决定了企业获取超额利润的可能性。另一方面，机构养老服务行业的服务群体具有特殊性，服务对象多数属于高龄、失能或半失能的老年人群体，无法有效表达服务需求，因此，机构养老服务行业需要强调企业文化和道德关怀，要求经营者和服务人员拥有强烈的责任心。所以，在公办养老机构民营化改革中除了要求经营主体的经济实力和专业能力外，更需要将经营者的社会责任感列为考察范围。

3.2 完善监督机制，保障公办养老机构民营化的公共价值取向

公办养老机构作为政府举办的养老机构，具备公共价值取向。民营化的目的是将民间资本引人到公办养老机构领域中来，提高机构养老服务的供给效率，增加社会福利水平。但民营化作为本质上“亲市场”的改革工具，天然继承了市场的禀性与基因。资本具有逐利性，与公办养老机构服务的公共价值必然存在冲突，需要加强政府规则，完善监管机制，最大程度地保障我国公办养老机构民营化的公共价值取向。首先，构建对入住对象的资格监管体系，以保证低收入、失能老人的优先入住权。在实际运作过程中，需要对入住资格指标体系进行科学构建，筛选入住对象，以保证低收入、高龄、失能老人的入住权。其次，对机构养老服务价格方面的监管。针对养老机构收费问题，2015年，国家发改委与民政部联合出台了《关于规范养老机构服务收费管理促进养老服务业健康发展的指导意见》（发改价格〔2015〕129号），提出“积极探索公建民营等方式运营的养老机构收费管理模式”“公建民营方式运行的养老机构的服务收费标准由运营方依据委托协议等合理确定……”事实上，公办养老机构民营化以后的收费尚未形成统一的依据和标准，导致实践中收费名目繁多，标准参差不齐，增加了公办养老机构公共价值缺失的风险。因此，加强公办养老机构民营化的价格监督体系是保障公办养老机构公共价值取向的重要保证。

3.3 健全法律法规，构建公办养老机构民营化的制度环境

现阶段，我国公办养老机构民营化改革的制度环境不健全。表现为现有公办养老机构民营化方面的法律法规的缺失，阻碍了我国公办养老机构民营化的顺利实施。例如，在公办养老机构民营化改革合作对象的筛选标准和过程方面，至今尚无明确的法律法规。而根据《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民发〔2015〕33号）的规定，养老服务业的合作对象要通过公开招投标确定。我国现行的《招投标法》颁布于1999年，该法主要应用于基础工程方面招投标，其招标过程，无论是对投标人的资质要求还是项目本身的运作方面都非常复杂，不符合养老服务领域的招标过程，成本过高。因此，在实际运作过程中，管理者往往根据经验选择合作对象，采取探索公开招募、内部竞争等多种方式选择合作对象，导致公办养老机构民营化的合作对象的选取，具有随意性和偶然性；另外，在招标过程方面，同样存在程序不规范，操作透明性差的问题，为公私双方的合谋行为留下空间。因此，健全和完善公办养老机构民营化改革的法律法规制度，能够保证民营化过程的规范性，为公办养老机构民营化改革提供良好的制度环境。

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