从行政法视角看“证明我妈是我妈”——行政证明的法定化

从行政法视角看“证明我妈是我妈”
——行政证明的法定化

胡建淼国家行政学院法学部主任、教授

20 15年，李克强总理在国务院常务会议上主持讨论确定进一步简政放权、取消非行政许可审批类别时，痛斥某些政府办事机构让百姓“办事难”的现象，其中批评了要求公民“证明我妈是我妈”的荒唐事例。

中国人已习惯于在“证明”中生活。据北京市政府审改办相关负责人介绍，他们对21个社区居委会做过摸底调查，了解到由居委会日常开具的各类证明高达240余个，社保、住房、养老、就业、上学，甚至养狗，都离不开居委会的一纸“证明”。 不少证明的含金量和必要性令人怀疑，如“你还活着”“我妈是我妈”“菜刀确实已经丢失”之类的证明，更是让人啼笑皆非。

国务院总理的痛斥，人民群众的呼吁，全国媒体的批判，让这些没有意义的“证明”成了过街老鼠。对此，国务院办公厅、公安部、北京市政府等部门相继出台了一系列规定和措施，废止了一批证明，让群众少跑腿，我为此点赞！抓好行政证明工作，减少公民提供证明的负担，要从减少公民提供证明要求上，而不是减少行政机关出具证明作为突破口。

如何对待证明的问题，与其说是管理问题，不如说是法律问题。要杜绝“证明我妈是我妈”之类的荒唐事例发生，关键是要匡定行政机关要求公民提供证明的权力和公民必须向行政机关提供证明的义务。

一方面，公民参与行政程序，办理有关手续时，有时必须向行政机关提供证明，如收入证明、无房证明、婚姻证明等。公民不提供证明便会引起不利后果，这意味着公民负有行政法上的“证明义务”。当公民有提供证明的义务时，就意味着行政机关有要求公民提供证明的权力。行政机关拥有的权力，是以公民负有的义务为基础的。没有后者的义务就不会有前者的权力。

另一方面，行政机关为公民提供一种具有公定力的信息载体（许可证、执照和其他证明文件），以国家公权力的身份证明某一法律事实和法律关系的存在，这叫“行政证明”。行政证明虽不能直接处分公民的权利与义务，但它可以间接影响公民的权利与义务。如当公民身份证丢失，公安机关拒绝为他提供临时身份证明时，他就无法登机。所以，行政证明是一种行政机关的义务性行为，也是一种可诉的行政行为。当行政机关有义务为公民提供证明而拒绝提供时，公民有权对这一不作为提起行政诉讼。

根据行政主体职权法定原则和相对人义务法定原则，行政机关在工作中要求公民提供证明的，必须具有法律法规依据，根据立法法第80条第2款和第82条第6款规定，规章不得设定公民的“证明义务”。行政机关没有法律法规依据，要求公民提供证明的，公民有权拒绝。公民必须提供证明的义务同样必须由法律法规来设定，行政机关不得在法律法规以外要求公民提供证明。当公民依法负有证明义务时，公民必须提供证明，否则由公民承担不利的法律后果。公民依法获得许可证、执照、房产证等证明文书，应当被认可为有效的证明文件。除非遗失，行政机关不得要求公民在这些有效证件之外，另行提供证明。

当公民应当提交的证明恰恰是有赖于有证明权的行政机关提供时，行政机关不得拒绝为公民提供证明。否则，公民有权主张权利救济。

我们在通过行政机关的“自愿”或国务院的“命令”让有关主管部门放弃某些证明要求时，可能更应当按照行政法的原理来规制和清理行政证明项目，最终通过制定行政程序法或行政证明法来解决问题。