政府治理 坚守底线 完善政策 创新举措产品质量监督改革的方向与路径

文 黄培东

政府治理 坚守底线 完善政策 创新举措产品质量监督改革的方向与路径

文 黄培东

产品质量监督是政府质量监管部门依照法定职权和技术标准，对产品质量进行的检查、评价、考核等管理活动的总称。新时期，明确产品质量监督工作的目标和方针、找准前进路线、完善政策措施等，对提高质量监督工作的科学性和有效性，促进物质生产秩序的规范和政府对产品、消费品质量安全的治理，具有举足轻重的作用。

做事如行路。要做好一件事情，完成一项事业，有时就如同人的旅行，似简实繁。尤其是对于复杂的、系统性工作，更似长途跋涉，目标、方向、路线、政策和措施等，每一个都必不可少、不可或缺。譬如，我们从上海出发旅行，首先需要确定一个目标，明确目的地是北京还是南宁，是成都还是重庆。其次要明晰目标的具体方位，确定从起点到终点的大方向，以确保始终正确的行进方向。之后则需要规划一条具体的行进路线，确定是走陆路还是水路，拟或兼而有之。为确保路途顺畅和行程安全，还要详尽地了解行程中的各种注意事项，熟悉行程规则、掌握路途情况。最后再付诸行动、具体实施时，更需要对整个行程中所涉及的工具、材料、装备等的性能和使用方法，做到了然于胸、自如掌控。综合而言，目标是期望的成果，用于确定事业要到达的终点，解决到哪去的问题；方针是引导方向的指针，用于指引前进的方向，解决往哪走的问题；路线是到达目标的途径，用于确定前进的道路，解决走哪里的问题；政策是规范性的制度和要求，用于引导行为和纠正偏差，解决走得对的问题；措施是实现目标的方式方法，用于提高行进的质量和效率，解决走得好、走得快的问题。

产品质量监督的重要现实意义

产品质量监督具有广义和狭义两种含义。从广义角度看，因实施主体的不同，产品质量监督包含国家行政监督、企业内部监督、行业自律监督、社会舆论监督等。从狭义角度看，产品质量监督特指政府质量监管部门，依照法定职权和技术标准，对产品质量进行的检查、评价、考核等管理活动，属于国家行政监督的范畴。其目的在于，通过监督的实施，推动企业加强产品质量管理，规范生产经营行为，提高产品质量水平。其特点在于，其具有法定的权威性，受到国家强制力的保护。本文所要探讨的，正是这一狭义层面的产品质量监督。

基于实践的分析，当前产品质量监督职责多、任务重，具有典型的“点多、线长、面广”的特点。“点多”主要体现在监管部门担负着保障质量安全、提高质量水平、维护社会经济秩序的重任，监督的对象不仅仅局限于某一类或几类产品，而是涵盖了所有产品。“线长”主要体现在监督工作职责广泛，覆盖了事前、事中、事后监管的全链条。比如，事前有工业产品生产许可制度，事中有产品质量监督检查（抽查）制度，事后有产品质量不合格后处理制度等。“面广”主要体现在监督工作涵盖了产品质量的全生命周期，覆盖了产品从生产到流通到消费的全领域。以上海为例，2016年该局通过内设机构的职能调整，将缺陷产品召回管理等职责融入监督工作中，使产品质量监督的职能更加完整、内涵更趋丰富，监督工作也实现了由传统的生产领域，向产品流通和使用环节的拓展和延伸。

正是由于产品质量监督的独特职能定位和职责要求，使其成为整个质量工作中的兜“底线”的关键部分，成为推动质量事业长远发展的重要支撑。在当前市场监管体制改革的大背景下，产品质量监督的重要性和必要性日益凸显，在推动企业质量进步、保障民生质量安全、促进经济社会健康有序发展等方面，发挥着举足轻重的作用，具有深远的现实意义。

前进方向和实现途径

近年来，伴随着我国市场监管体制改革的深入，产品质量监督体制机制也发生了重大改变，监督工作面临新的机遇和挑战。从机遇来看，随着监管队伍的整合和职能的融合，各地逐步建立起覆盖街道（乡镇）的市场监管执法队伍，填补了以往基层质量工作的空白，形成了“省、市、区”三位一体的质量监督体系，一定程度上推动了产品质量监督工作的落实。从挑战来看，受监管人员思想认识、习惯思维、业务技能、编制限额等多方面因素的影响，基层部门在工作实践中，还客观存在对产品质量监督认知不足、重视不够、路径不清、措施不到位等问题，制约着产品质量监督工作向纵深发展。

"十三五"时期，建设统一开放、竞争有序的市场体系已成为我国全面深化改革的既定目标。面对新形势和新要求，明确目标方向、找准发展路径、完善政策制度、创新监督举措，正确引领各级质量监管部门全面推进产品质量监督工作，关系重大，意义深远。个人认为，产品质量监督应重点把握以下几个方面：

目标重在“保安全、提质量、促发展”。产品质量监督工作的目标体现在三个层面：一是保安全。通过依法履职，严格监督，严把产品质量安全关，守住质量安全的底线，坚决遏制系统性、区域性的质量安全问题，防控危及人身和财产安全的产品风控。二是提质量。通过综合施策，推动企业落实质量主体责任，提高质量内控能力，提升产品质量水平。三是促发展。通过有效监管，推动产品质量供给质量和水平提升，有效激发消费潜力，促进经济社会健康有序发展。

方针重在“问题导向”。综观产品质量监督各项职责，无论是工业产品生产许可、产品质量监督检查（抽查），还是质量安全风险监测、缺陷产品召回管理等，都具有一个共同的特点即问题导向。必须看到，任何一项监督制度或举措，如果不能准确地发现问题、科学地分析问题、有效地解决问题，终将因缺乏长久的生命力而被淘汰。只有坚持问题导向，按照“发现问题、分析问题、解决问题”的思路，整体规划设计发展路径，合理制定法律法规，科学应用监督措施，才能确保产品质量监督始终保持正确的前进方向。

路线重在“质量社会共治”。产品质量安全的保障、质量水平的提升，不可能仅靠企业或政府一方或几方的作用。只有积聚资源、汇集民智、群策群力、齐抓共管，打一场产品质量的“人民战争”，才能最终形成监督工作的强大合力，实现“保安全、提质量、促发展”的目标。为此，在强化政府监管部门治理的同时，要充分认识社会力量在产品质量提升中的巨大作用，积极构建“企业主体、政府监督、行业自律、社会参与”质量监督工作格局，有效营造“质量社会共治”的良好氛围，确保产品质量提升之路走得更通畅、走得更顺利。

政策重在“质量法律法规”。各项产品质量法律法规和规定，是政府监管部门与包括企业、消费者等在内的社会各方产生联系，构成关联情境的核心要素。工作实践中，政府监管部门一方面要加强质量法制建设，加快建立和健全政策规定，使各项制度更加顺应形势发展的需要，更加符合社会进步的要求。另一方面要坚持依法行政，严格落实政策规定的要求，发挥好政策对良好行为的引导和对违法违规行为的规制的双重作用。

措施重在“全链条质量监督体系”。全链条产品质量监督体系是指以信息联通为基础、职能融合为纽带而建立起的，由相互关联和相互作用的监督措施共同组成的有机统一整体。信息资源对行政监管具有补充支撑作用，职能融合对监督合力形成具有辅助加强作用。政府监管部门要紧贴形势发展需要，深入研究产品质量监督的基本运行规律，按照问题导向原则，突出资源共享和职能融通，重新定位并有机串联起各项监督职责，探索构建“信息归集——质量验证——问题处置”的全链条监督体系和治理模式，形成首尾相连、环环相扣的监督工作机制，为提高产品质量监督的治理水平和工作效率创造有利条件。

目标、方针、路线、政策和措施，是紧密相连、互为依存、相互促进的共同体，是确保一项事业得以有效达成的必然要素。目标决定了方向，没有目标就如朝天放箭、无的放矢。方针决定了路线，没有方针就象暗夜行船、难有头绪。路线决定了政策和措施，缺乏路线的指引，必然举步维艰、寸步难行。而政策措施又具有能动的反作用力，在实践应用中，既关系到路线的行进，也影响着目标的达成。当然，目标和方针通常具有相对的稳定性，一旦确定轻易不作调整和更改，但路线、政策和措施则往往要因地制宜、因势而动、顺势而为，切不可墨守成规、因循守旧，否则目标就成了一句空话和摆设。

作者单位：上海市质量技术监督局