“十三五”时期广西城乡协调发展研究

2017-06-05黄丹蕾

中共南宁市委党校学报 2017年2期

关键词：十三五城镇化城乡

黄丹蕾

（北京师范大学地理学与遥感科学学院，北京100875）

“十三五”时期广西城乡协调发展研究

黄丹蕾

（北京师范大学地理学与遥感科学学院，北京100875）

城乡协调发展是“十三五”时期的主要发展目标。作为“老少边穷”四者兼备的少数民族自治区，广西实现城乡协调发展的任务更为艰巨。城乡收入差距大、贫困人口多、城镇化水平低等是广西城乡协调发展面临的主要挑战，但另一方面，由于党和政府高度重视并采取切实措施解决城乡协调发展问题、广西产业结构不断优化以及特色产业优势凸显、在国家新一轮对外开放战略中独特的区位优势将给广西城乡协调发展带来新的机遇。广西既要敢于直面挑战，又要充分抓住历史机遇，通过落实产业扶贫政策、加快新型城镇化建设、借助“一带一路”建设的契机推动农业产业转型升级等措施缩小城乡居民收入差距，推进城乡一体化的实现。

“十三五” 城乡协调城镇化

自党的十六大报告首次提出“统筹城乡经济社会发展”以来，城乡协调发展被纳入了中国特色社会主义事业的总体布局。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》把协调发展作为主要目标，并对城乡协调发展作出了具体部署，即“重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。然而，“小康不小康，关键看老乡”，对于中国这样一个农业大国来说，没有广大农民的小康，不可能是真正的、全面的小康。虽然目前我国的经济总量已经位居世界第二位，综合国力也今非昔比，但城乡二元结构问题依然突出，城乡之间发展不平衡的问题已经成为全面小康的瓶颈。作为“老少边穷”四者兼备的少数民族自治区，广西实现城乡协调发展面临的挑战更大。但另一方面，在国家宏观调控政策和对外开放战略影响下，广西只要充分利用自身独特的区位优势，城乡协调发展也将会迎来新的契机。

一、城乡协调发展的理论起源、基本内涵与根本目标

城乡协调发展的研究起源于西方，16世纪，以摩尔、傅立叶、欧文为代表的欧洲空想社会主义者就提出了城乡之间完全平均的乌托邦思想，19世纪40年代德国著名思想家恩格斯在《共产主义原理》中提出了“城乡融合”思想，19世纪末英国城市学家埃比尼泽·霍华德在《明日：一条通向真正改革的和平道路》中提出了“城乡一体化”理论，1954年，美国经济学家刘易斯在《劳动力无限供给下的经济发展》一文中率先提出“二元经济结构”理论，这些思想和理论的产生反映了西方思想家对工业革命带来城乡分割的反思，表达了他们对“城”的美好诉求。目前，“国外城乡关系发展研究可归纳为三大流派：强调‘城市偏向’或‘农村偏向’的‘非均衡’发展观；强调‘城市与农村全面发展’的均衡发展观；强调‘城乡融合’的一体化网络化发展观”［1］。

对于什么是城乡协调发展，目前学术界主要有以下三种解释：一是从资源配置的角度进行界定，“城乡协调发展是指各社会经济要素在城乡发展空间中的双向流动与资源优化配置”［2］。二是从公平与效率的角度进行定义，“协调发展论是一种兼顾效率与公平的城乡关系理论”［3］。三是从时空两个维度进行界定，城乡协调发展“包括时间上的协调（避免大起大落，确保长期、稳定、可持续发展，同时尽可能地快、尽可能地好）；空间上的协调（防止城乡差异不会过大而影响到区域整体稳定的前提下，追求整体利益、综合利益、长期利益的最大化），要在效率和公平之间找到最佳平衡点”［4］。由上可见，在关于城乡协调发展的内涵方面，研究者基本共识是：兼顾效率与公平的城乡关系是城乡协调发展的最重要内涵。

关于城乡协调发展的目标，党的十七大报告提出了目标：“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。党的十八大报告也依然强调“推动城乡一体化发展”是解决“三农”问题的根本途径。2015年4月30日，习近平总书记在中共中央政治局第二十二次集体学习的讲话中，提出了城乡一体化的五个具体目标，即“逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化”［5］。其实，从定位来看，“协调”作为“五大发展理念”之一，它既是“十三五”时期的发展手段、发展目标，又是评价发展的标准和尺度。

二、“十三五”时期广西城乡协调发展面临的挑战

（一）城乡收入差距大

“十二五”期间，广西各级政府加强新农村建设规划引导，农村人均可支配收入增长率达到12.7%，同期城镇人均可支配收入的增长率为9.7%，城乡居民收入的相对差距有缩小的趋势。但由于长期存在的城乡二元结构影响，从近五年的数据来看，城镇居民与农村居民人均可支配收入的绝对差距仍然在不断增大。2011年广西城乡居民收入比高达3.60：1，当年全国城乡居民收入比是3.13：1；经过“十二五”的建设，2015年广西城乡居民收入比已经下降到了2.65：1（表1），虽然略低于同期全国2.73：1的平均水平，但仍然处于城乡差距较高的水平，倍差位居全国第8位①2015年全国各省、市、自治区的城乡居民收入比排名参考了贵州省社科院和社科文献出版社出版的《贵州蓝皮书：贵州社会发展报告（2016）》。。从国际范围看，“国际劳工组织（ILO）曾对36个国家在1985年、1990年和1995年的城乡居民收入之比进行了统计，结果显示，多数国家的城乡人均收入之比都小于1.5，1985年只有4个国家的城乡居民收入之比超过了2，1990年和1995年城乡居民收入之比超过2的国家分别只有5个和3个”［6］，其中美国从90年代以来基本保持在1.28—1.33之间，日本自70年代中期以来始终位于0.86—0.97的范围之内。城乡收入差距如果不及时解决，将会严重地阻碍社会发展，带来抑制消费需求、工农业发展不协调等一系列问题，加剧城乡二元经济结构矛盾，对社会公平和社会稳定也有着极大的负面影响。因此，如何改善农村生产生活水平，缩小城乡经济差距成为“十三五”广西城乡协调发展面临的一个重大挑战。

表1 “十二五”期间广西城乡收入差距变化

（二）贫困面广，贫困人口多

广西地处我国西南喀斯特地区，土地石漠化严重，石漠化地区山地和丘陵面积占土地总面积的94%，能用作耕地的土地较少，并且降水和径流的季节变化性很大，汛期水量占年均水量的70%，容易出现洪涝等自然灾害，农业生产条件较差。恶劣的自然条件和经济、交通的落后导致了广西贫困人口的集中分布，贫困现状长期得不到改善。“十二五”时期，广西大力开展扶贫工作，通过发展特色产业，建设具有地方特色的扶贫产业基地和扶贫企业龙头，扶贫开发工作成效显著，广西贫困人口从2010年的1012万减至2015年年底的452万，贫困发生率由23.9%下降到10%［6］，但由于基数较大，广西贫困人口仍然占广西自治区人口总数的9.4%，贫困人口占全国贫困人口的3.68%。目前，广西贫困县有49个，包括隆安县、马山县、上林县等29个国家级扶贫开发重点县，贫困村超过5000个［7］。贫困分布面广且贫困程度深、生态环境脆弱、农业基础设施薄弱等问题依然十分严峻，给广西的经济建设和社会发展带来了极大的压力，也给扶贫工作的开展带来很大困难，“十三五”时期的扶贫和农村建设工作任重而道远。

（三）城镇化水平低，发展不均衡

由于历史、地理等因素影响，与东部、中部其他发达省市相比，广西经济社会发展水平比较落后，城镇化发展水平总体较低。1978年，广西城镇化率仅为10.64%，经过改革开放近40年的发展，2012年广西城镇化率提高到了43.53%，但仍比全国低9.04个百分点，排全国第26位［8］。“十二五”期间，广西的城镇化率由2011年的41.80%增长到2015年的47.06%，年均增长约1个百分点，已经进入城镇化发展较快的阶段，但与全国56.10%的平均城镇化率相比，仍有一定的差距。长期以来，由于农村的基本建设投入不足，交通、能源等基础设施还不够完善，农业基础设施比较落后，绝大部分农村地区公路不成体系，供水供电设施不足，不仅给人民生活带来了不便，而且阻碍了农业的发展，延缓了农村经济和社会的发展进程。此外，广西城镇化区域发展极不均衡，在14个地级市中，省会城市南宁和工业城市柳州的城镇化率超过了全国平均水平，而中小城市的城镇化率则较低，钦州、百色、河池、崇左四个地级市的城镇化率低于40%（图1）。空间上的不均衡使资金和人才都往大城市流动，阻碍中小城市的城镇化发展，从长远来看严重影响了地区的协调发展和国民经济综合实力的健康持续发展。

图12016 年广西各地级市城镇化率

三、“十三五”时期广西城乡协调发展面临的机遇

（一）党和政府高度重视并采取切实措施解决城乡协调发展问题

2015年，十八届五中全会中提出了创新、协调、绿色、开发、共享的发展理念，其中的协调发展理念和共享发展理念为城乡协调发展指明了方向。协调发展的重点是促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展；共享发展高度重视民生，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的扶持力度，增进人民团结，实现共同富裕。在此之前，国务院已经启动城乡户口一体化的工作，2014年发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出要建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口的性质区分，统一登记为居民户口，为推进城乡协调发展迈出了重要一步。同时，扶贫工作被作为“十三五”时期民生问题的重点工程摆在了十分突出的地位，2017年1月，由李克强总理提议、国家发展改革委组织编制的《西部大开发“十三五”规划》获得国务院正式批复，同意并印发实施。《西部大开发“十三五”规划》提出了“十三五”时期西部大开发总体目标，“到2020年如期全面建成小康社会，西部地区综合经济实力、人民生活水平和质量、生态环境状况再上新台阶”［9］。李克强总理还特别强调，要“支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展。制定国家海洋战略，保护海洋生态环境，拓展蓝色经济空间，建设海洋强国”［10］。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》，提出实施东西部扶贫协作和对口支援，推动区域协调、协同、共同发展，其中就有“广东省帮扶广西壮族自治区”这一明确要求。

广西“十三五”规划也强调了全面推进脱贫攻坚战，坚持精准扶贫、精准脱贫方略，大力发展特色优势产业，集中力量解决贫困突出问题。为了有效推进扶贫工作，2015年广西已经构建了扶贫工作的“五个平台”，即广西扶贫大数据平台，区市县三级扶贫开发融资平台，县级扶贫开发资金项目整合管理平台，贫困乡镇、贫困村扶贫脱贫落实平台以及社会扶贫对接平台等五个平台，并实行无缝对接，全力推进精准扶贫、精准脱贫工作。另一方面，按照中央部署，“广东省帮扶广西壮族自治区”的结对帮扶也已经开始实施，2016年9月，深圳市代表广东省到广西的百色市和河池市进行扶贫协作，实现了人员、调研、项目、资金、制度的“到位”。

“十三五”时期，广西将会在国家城乡协调发展布局中获得更多优惠政策，广西各级党政部门也将会抓住机遇，进一步提升广西的综合实力，提升广西新农村建设的水平，缩小城乡经济发展的差距，推动城乡一体化目标的实现。

（二）产业结构优化、特色产业优势凸显将为广西城乡协调发展带来独特的机遇

在经济全球化的大趋势下，广西依靠其独特的区位优势和丰富的自然资源吸引外资和人才、承接产业转移的优势，从而调整自身的产业结构。“十二五”以来，广西第一、第二产业生产总值不断增加，第三产业增长迅速，平均每年增长2个百分点，2015年已达到41.1%（表2）。在第二产业内部，劳动密集型产业逐渐转向技术、资本密集型产业，柳州的机械和汽车制造、南宁的食品加工、桂林的有色金属冶炼迅猛发展，形成产业集群，对城市空间结构及人口就业结构产生极大的影响，为推动城镇化进程，扶持和带动贫困地区经济发展打下了良好的基础。同时，县域特色产业的优势不断凸显，广西作为我国最大的甘蔗主产区，产糖量居全国首位，不仅为广西提供了10%以上的财政收入，并解决了1200多万农民和10万企业工人的就业与生计问题。热带和亚热带水果产业除了在国内占据重要的地位，还打开了国际市场。可见，特色产业逐渐成为广西农村的核心竞争力，为农村的发展带来独特的机遇。

表2 广西生产总值中三次产业贡献率

（三）在国家新一轮对外开放战略中独特的区位优势将为广西城乡协调发展带来新的机遇

广西具有沿海、沿边、沿江的地理区位优势，是我国对外开放的重要门户。近几年中，广西在交通建设上投入大量资金，建成一批铁路和高速公路。“十二五”时期，依托国家“八纵八横”铁路建设规划，广西高铁经历了从无到有，由少到多的重大变化，到2015年底，广西高铁里程达1704公里，跃居全国前列，广西也由以前闭塞的山区变为四通八达的“一带一路”和“中国—中南半岛经济走廊”的重要节点。由于广西是全国唯一一个与东盟国家既有陆地接壤又有海上通道的省份，南濒北部湾，面向东南亚，因此，国家高度重视广西在“一带一路”建设中的作用。2015年3月，经国务院授权，由国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，对广西做出了明确定位：“发挥广西与东盟国家陆海相邻的独特优势，加快北部湾经济区和珠江—西江经济带开放发展，构建面向东盟区域的国际通道，打造西南、中南地区开放发展新的战略支点，形成21世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带有机衔接的重要门户”［11］。目前，广西已经与东盟国家47个港口实现海上互联互通，开辟定期集装箱班轮航线35条，沿海港口吞吐能力接近2.5亿吨，内河港口吞吐能力突破1亿吨［12］，随着在国家“一带一路”战略中的区位优势日益明显，广西也因此赢得了构建开放型经济发展平台的新机遇。“十三五”时期，广西在总体经济水平提高的同时，通过实施开放带动战略，将扶贫攻坚纳入“一带一路”建设的总体框架，实现农产品出口量的不断增加，同时通过现代加工业和物流业提高农业生产组织化，使其形成产业链，促进城乡协调发展。

四、“十三五”时期广西推进城乡协调发展的建议

（一）落实产业扶贫政策，缩小城乡居民收入差距

“要脱贫也要致富，产业扶贫至关重要”。2016年4月24日至27日，习近平总书记在安徽考察时强调了产业扶贫对协调城乡经济发展、缩小城乡居民收入差距的重要意义。同年5月23日，全国产业扶贫电视电话会议在北京召开，对“十三五”期间我国的产业扶贫工作进行了部署，提出了通过产业扶贫实现3000万以上农村贫困人口脱贫的目标。国务院副总理、国务院扶贫开发领导小组组长汪洋在会上强调：“推进产业扶贫，要坚持市场导向，遵循市场和产业发展规律，因地制宜合理确定产业发展方向、重点和规模，提高产业发展的持续性和有效性。”［13］对于贫困人口规模相对较大的广西来说，如何通过落实产业扶贫政策帮助广大贫困地区农民摆脱贫困，这关系到“十三五”时期广西能否有效推进城乡协调发展的首要问题。2016年，广西出台了《脱贫攻坚特色种养业培育实施方案》等落实产业扶贫政策的配套文件，对广西54个扶贫开发重点县的产业精准扶贫规划编制工作进行部署与指导。一年来，广西各地的产业扶贫工作开展得有声有色，纷纷推出了特色种养、旅游扶贫等产业扶贫措施。比如，田阳县重点打造芒果和秋冬菜的特色种植产业，龙胜县利用龙脊梯田、千户侗寨等资源优势继续开展生态旅游产业，马山县推广“空店”精准扶贫，宜州市发展桑蚕产业，融安县发展林下土鸡特色养殖产业。但是，也有一些地方干部没有充分认识到产业扶贫的重要性，认为产业扶贫实施难度大，收效太慢，或者认为产业发展是群众自己的事情，应该让群众自己根据市场行情自己决定，在产业扶贫政策落实上不够用心用力。因此，抓好产业扶贫政策的落实，要充分发挥政府的主导作用，政府部门要制定产业扶贫工作考核制度及奖惩办法，将产业扶贫工作纳入对各级各部门领导及工作人员扶贫工作的考核之中，实现产业扶贫工作的制度化、规范化和精准化。

（二）加快新型城镇化建设，推进城乡一体化

新型城镇化强调的是以人为核心的城镇化，是推动城乡一体化、实现城乡协调发展重要途径。2013年3月，在十二届全国人大一次会议闭幕会中外记者招待会上，李克强总理在回答新华社记者的提问时强调：“城镇化是现代化的必然趋势，也是广大农民的普遍愿望，它不仅可以带动巨大的消费和投资需求，创造更多的就业机会，其直接作用还是富裕农民、造福人民。”［14］新型城镇化的根本要求是要由偏重数量规模增加的城镇化向注重质量内涵提升的城镇化转变。一是要更加注重人口的城镇化，也就是要有序推进农业转移人口市民化。2012年，广西以常住人口计算的城镇化率已经达到了43.53%，但以户籍人口计算的户籍城镇化率仅为21.93%，两者相差21.6个百分点，说明2012年全广西还有1011万人居住在城镇但没有城镇户籍。因此，广西各级政府部门要按照2013年12月召开的中央城镇化工作会议部署，把解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题作为重要工作任务，并努力帮助落户农民工提高融入城镇的素质和能力。二是要更加注重提高城镇建设用地的利用效率，化解城镇化进程中的土地矛盾。长期以来，粗放式的城镇化发展模式，导致资源浪费严重、环境矛盾加剧、中心城市的辐射带动能力不强等问题。2000到2012年，广西的城镇建成区面积增长了1.3倍，但同期城镇人口的数量只增长了56.4%，这说明了城镇人口密度和建设用地的集约水平不高。因此，广西的城镇化建设必须走资源节约型、环境友好型的绿色发展道路。三是要进一步完善各类城镇体系，重点发展北部湾城市群和桂中、桂北、桂东南城镇群，着力提高县城和中心镇的规模和质量，充分发挥小城镇在辐射农村、吸纳劳动力中的重要作用。

（三）以“一带一路”建设为契机推动农业产业转型升级，实现农业农村新发展

广西由于具有与东盟国家陆海相邻的独特优势，因而被国务院定位为“21世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带有机衔接的重要门户”，这为广西农业“走出去”提供了新的机遇。据测算，“一带一路”沿线有60多个国家，将有5000亿元的种植业合作空间和2000亿元的养殖业合作空间［15］。因此，“一带一路”将为广西参与全球农业贸易提供新契机，为广西不断挖掘特色农业资源、做大做强广西优势农业产业提供新机遇。但与此同时，参与国际竞争也对农业提出了更高的要求，农业标准化的程度要求更高，农业的品牌形象要求更好，这就要求广西农业产业要尽快实现转型升级。一方面要通过品种改良、品质改进、品牌创建等措施提高广西农产品的竞争力；另一方面要通过培育新型职业农民和现代农业经营主体，推动农业产业化。2017年3月，广西梧州市借助“一带一路”的战略机遇，启动了“茶船古道·新丝路”梧州六堡茶行销全球活动，活动的首站是马来西亚国际茶与咖啡博览会，仅在这一站，参加活动的5家六堡茶企业就签署了折合人民币超过9700万元的购销合约。目前，梧州市六堡茶生产企业达50家，从业人员4500多人，年产量超1.2万吨，年产值达12.8亿元以上［16］。因此，“十三五”时期，广西各地只要主动顺应市场规律，充分发掘自己的名优特色农产品资源，不断提升广西农业品牌的国际形象，借助“一带一路”建设这一难得的机遇，实现农业农村的新发展。

五、结论

挑战与机遇并存，这是“十三五”时期广西城乡协调发展的现实境遇。广西既要敢于直面挑战，又要充分抓住历史机遇，用好用足政策，不断优化产业结构、发展特色产业，在“一带一路”建设中充分利用广西独特的区位优势，在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱领域中增强发展后劲，不断健全城乡发展一体化体制机制，健全农村基础设施投入长效机制，推动城镇公共服务向农村延伸，提高社会主义新农村建设水平，在“十三五”结束时实现“城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化”这一城乡协调发展的目标。

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［6］曾国安，胡晶晶.城乡居民收入差距的国际比较［J］.山东社会科学，2008（10）：47-53.

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［8］《广西壮族自治区新型城镇化规划（2014-2020年）》［EB/OL］.（2014-08-11）［2017-03-22］.http：//www. gxdrc.gov.cn/sites_34015/fzgh/ztgh/201408/t20140812_561 348.html.

［9］［10］《西部大开发“十三五”规划》［EB/OL］.（2017-01-16）［2017-03-02］.http：//www.sdpc.gov.cn/gzdt/ 201701/t20170116_835204.html.

［11］推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动［N］.人民日报，2015-03-29（04）.

［12］彭清华.广西将扩大对东盟开放构建面向东盟国际通道［EB/OL］.（2016-01-23）［2016-06-22］.http：// www.chinanews.com/gn/2016/01-23/7729683.shtml.

［13］汪洋.推进产业扶贫加快脱贫步伐［N］.农民日报，2016-05-24（01）.