王月：基于但超越保护来建设国家公园

2017-06-05刘建珍

中华环境 2017年5期

文刘建珍

王月：基于但超越保护来建设国家公园

文刘建珍

今年政府工作报告提出，深化生态文明体制改革，将开展健全国家自然资源资产管理体制试点，出台国家公园体制总体方案，为生态文明建设提供有力制度保障。什么是国家公园体制？如何进行国家公园体制建设？记者就此专访了常年参与国家公园项目建设的大自然保护协会保护规划总监王月。

基础认识：国家公园建设政府主导

《中华环境》：请您介绍一下，何为国家公园体制，为什么要建立这种体制？

王月：国家公园体制在国家层面被提出来，是在2013年的十八届三中全会上，作为一项生态文明建设的内容被提出。当时通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在第十四部分第52条“划定生态保护红线”的具体内容中提出要“建立国家公园体制”。但地方上，早于2013年，很多地方就开始了国家公园试点工作。比如云南，在2004年就开始这方面的探索，2006年建立了云南省自主挂牌的普达措国家公园。

为什么要建立这种体制？首先，这是我国生态文明建设的需求。其次，我国的保护地以各种形式广泛存在，比如保护地、风景名胜区、森林公园……这些保区全部加起来，大约占国土面积的18%，但在一定程度上却缺少协调性的管理，存在部门管理的交叉，导致一些问题。此外，在相当程度上来讲，我们的生态文明建设，没有一套特别突出可以代表国家形象和保护水平的东西。所以，我们提出来要在全国层面做国家公园体制建设。

国家公园体制的内容非常广泛。其体制建设包括顶层制度设计，包括国家公园本身法律地位的确定、相关法律法规的制定以及国家公园以什么标准如何在全国布局、国家及地方机构如何设置、出台管理执行办法等。

《中华环境》：国家公园建设有哪些参与者，应分别发挥什么作用？

王月：从国际经验和我国的地方试点经验来看，首先可以肯定的是国家公园建设是政府主导的，政府是最主要的管理者。其他的辅助角色也会有，比如说科研机构，要提供相应的科学研究，为科学决策提供支撑；还有非政府组织，这些NGO可以为国家公园的保护，甚至资金的筹措做部分工作；还有社会的参与者、志愿者，我们国家现在做的不是特别多，但在国际上，公众作为志愿者参与国家公园的解说、维护公园的秩序，甚至做一些管理工作，是非常普遍和成熟的。

在我国还有一个比较特殊的参与者，就是社区。我们国家人口比较密集，大部分保护地、风景名胜区，包括未来的国家公园，周边都有社区，甚至保护区里面住着很多人，他们是国家公园决策、建设和保护的重要参与者，我们将来要把社区融入到国家公园管理及相应的受益上去。

运营模式：倡导特许经营

《中华环境》：我国目前共有9个国家公园体制试点，试点效果如何？

梅里雪山国家公园-洁净家园（TNC李纯）

王月：做试点的目的，在于突破创新，从而推动国家公园在全国建立。目前我国最好的自然及文化资源基本已经被划定到保护区、风景名胜区中，他们分别面临着各自的问题，这9个试点的意义，就是让各个试点发挥自己的主观能动性，以最高的保护和管理水平去做国家公园，让地方先行先试，尝试突破体制或部门分割的障碍，看试点是否能够做出好的模式。

目前，这9个试点各有特色，不分伯仲。当前国家支持力度最大的是三江源国家公园，三江源的特点是面积广，人口稀少，在中央政府强力支持下，他们目前逐步做管理协调，成立了三江源国家公园管理局，统一管理，他们是行动快速，往前迈进比较快的。

《中华环境》：您认为国家公园管理应采用政府管理企业运营的模式吗？

王月：目前来看，这是大多数景区的管理模式。现在我国的景区基本是垄断营运。比如说一个企业跟政府签50年的协议，这个地方就归企业管了，企业投资建设，再运营卖票。但事实上，我们认为比较恰当的做法是，采用特许经营方式。

所谓的特许经营就是不做整体的经营委托，特别是对资源有较大影响的基础设施项目，而是多个经营项目分别委托。国外很多国家公园采用这种方式，可能是特许经营一个公司来开一个旅馆，另一个公司来开旅游车，切割成小的部分，分别委托，并且有相当严格的经营要求，精细化管理，而不像我们采取一揽子统一经营的模式。

《中华环境》：目前我国9个试点国家公园采用的什么模式？

王月：各种模式都有。我们大自然保护协会2006年参与了普达措国家公园的总体规划，但运营阶段没有过多参与。他们的运营模式跟景区类似，政府在一定程度上进行监管，由公司负责整体的景区运营。三江源国家公园，因为区域广阔，旅游形式更多是旅游团体带游客去，而没有一个统一的景区经营公司，除了部分景点收门票外，大部分地区是可以开放进入的。

大山包国家公园中的黑颈鹤（TNC李纯）

试点疑问：保护与开发界限

《中华环境》：有人担忧国家公园建设因过度追求旅游经济，削弱了其全民公益性。也有人认为国家公园应该有一定的景观价值，保护与利用兼顾。您认为国家公园体制建设应坚持哪些基本原则？

王月：我们对国家公园的基本定位是保护地的一种类型，保护优先，这是首先要确定的方向。另外，可能现在部分专家和部门已经认识到但没多提，但我们认为非常重要的一点是，将国家公园单独作为一种新的体制去建设，是基于保护，但在建设中要超越保护去考虑，把国家公园作为一种国家形象和骄傲，甚至有些政治高度的体制去看，这样解决各地的土地的问题、权属问题、资金的分配问题，才会有答案。如果国家公园跟其他保护地是平行的地位，可能很多事情，无法厘清。

在这之上，国家公园体制建设，我们认为其他要坚持的原则包括：政企分开，管理者和经营者的角色要完全分开；社区的利益一定要得到保护，不能简单地把周边或里边的社区排斥在外，这样的国家公园也建不好。

《中华环境》：网上有人质疑，如果普达措国家公园一味像普通景点那样开发，会破坏其自然属性。未来，这是不是足以令我们担忧的问题？

王月：我觉得这个说法不一定准确。普达措目前还没有进行一定的成效检测和评估，但未建公园前，是无序的情况，湿地里到处是散户，牵马带游客游玩，踩得一塌糊涂，而统一管理后，这种情况没有了，原来保护地的面积扩大了将近六倍。从这个层面上来讲，是加强了保护的。

但遗憾的是，在运营期间，哪怕是企业做了些保护工作，事实上我们看到的是一些现象，其组织形式还是像景区，企业背后的保护成效是否有提升，是否达到了保护要求，还没有做深入的评估和研究。另一方面，客观地讲，普达措的旅游体验还没有超出现在风景名胜区的旅游策划及体验，给我们的感觉像是去了一个普通景区。未来，国家公园在旅游体验上还有一定的提升空间，比如旅游解说、标识及游线的设计。

普达措公园需要做几件事情：一是旅游体验上要有所提升；二是要真正系统化地去做保护。对国家公园来说，从保护规划制定、实施行动到效果的监测，需要一整套完整的体系，现在这方面他们做得不是特别够。

管理方式：取决于定位高度

《中华环境》：您认为推进国家公园体制建设，还需要破解哪些难题？

王月：事实上，我并不认为在规划、管理、技术上有太多的难题。我觉得现在首先要厘清对国家公园的认识。我们到底把国家公园作为一种保护地类型，跟其他保护地是一种平行关系，还是真正将其提升到一定高度，用我们国家最大的行政力量来实现？公园土地的权属问题、收费标准等，都取决于将国家公园放到怎样的战略高度。如果不放到国家战略层面，举全国之力来做，很多问题说不清楚，比如国家公园放到一个部门去管理，还是要单独成立一个部门？

《中华环境》：单独管理和集中管理，您更倾向于哪一种？

王月：我比较倾向于单独管理，管理部门是单独机构或整合机构。原来的林业、建设、国土、水利等各个部门，各管一块，现在把这些人整合进来，成为一个单独的国家公园管理机构，进行综合授权管理。

《中华环境》：除了管理协调，政府还能做哪些工作？

王月：可以做的工作非常多，比如说国家公园的全国布局，在顶层设计方面，到底以什么样的标准设立我们的国家公园；相关法律法规的制定；如何正确引导公众认识国家公园。

滇金丝猴国家公园——家园（TNC李纯）

他山之石：不建议单独拿出来做标杆

《中华环境》：国外有哪些成熟的国家公园建设经验可以借鉴？比如很多人热衷的美国黄石公园。

王月：美国的国家公园经历了比较长的事情，黄石公园从1872年建立到现在也140多年了，这个过程也并不是一帆风顺的。首先美国做国家公园，保留这种原生态的地区，是非常有远见的。但在后来具体建设过程中也经历了很多反复和错误，所以我并不想把一个公园专门拿出来作为一个标杆，因为每个公园可能都存在它的错误，都有一些做得好做得不好的地方。比如说黄石，建了一个大马路，双向四车道，环绕整个公园，这其实对保护公园的原生态，可能还有一些问题。

从借鉴上来说，不建议拿一个公园做成标杆，但国外经验确实有一定的可取之处。

一是国外的国家公园与国内的公园，旅游体验有很大的不同。他们不是特别人工化，我们很多景区是特别人工化的，修楼梯，创造人为景观等。二是大部分国外的国家公园，游客首先去的是访客中心，这是一个非常好的教育平台，每个游客在此会接纳很多公园的信息，而我们的访客中心、讲解导游、旅游体验方面，还存在一些提升的空间。三是志愿者体系。在国外，很多70岁的老人给游客做讲解或是维护秩序，你能看到很多这样的身影，但在我们国家，这种志愿者体系在目前的景区和保护区没有得到很好地建立和运用，而且如果跟国外的志愿者聊天，你会发现他们有丰富的公园知识，对于动植物、地质景观，能跟你聊很久，层次很高，是一种发自内心的喜爱，为大家提供一种志愿服务。我们国家在这方面，做得不是特别完善。