中国环境监测陆海统筹机制的分析与建议

李俊龙，刘 方，高锋亮

中国环境监测总站，国家环境保护环境监测质量控制重点实验室，北京 100012

中国环境监测陆海统筹机制的分析与建议

李俊龙，刘 方，高锋亮

中国环境监测总站，国家环境保护环境监测质量控制重点实验室，北京 100012

建立环境监测陆海统筹机制是新形势下管理模式向环境质量控制转变的必然需求。通过对涉海环境监测网络建设、运行管理模式、标准规范和信息发布体系的调研，分析了环境监测陆海统筹机制面临的缺乏统一规划、管理职责不清、标准化滞后和信息发布混乱等问题，并剖析了其深层次原因。借鉴欧盟、美国和日本在环境监测陆海统筹实践中的经验，总结其对中国的启示：陆海统筹既是自然环境客观规律的内在要求，也是中国自下而上的环境管理需求；管理部门建立沟通协调机制是陆海统筹的基础，监测网络加强技术体系整合是陆海统筹的关键。遵照公正可信、分步推进的原则，提出中国环境监测陆海统筹机制的实施路线。

环境监测；陆海统筹；实施路线

1996年《中国海洋21世纪议程》首次提出“要根据海陆一体化的战略，统筹沿海陆地区域和海洋区域的国土开发规划”，奠定了陆海统筹的基本理念[1]。2010年以来，中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议和第十一届全国人民代表大会第四次会议，陆续对“十二五”规划中实施“陆海统筹”战略提出了明确规定。习近平总书记在主持中共中央政治局第八次集体学习时，进一步强调要“陆海统筹”协调发展。建立和完善陆海统筹环境监测的工作机制，是新形势下做好海洋环境保护工作的必然要求[2-5]。

1 目标与任务

环境监测是贯彻国家“海洋强国”战略的重要组成部分，也是“生态文明建设”的重要推动力。要发挥环境监测在陆海统筹战略的定位和作用，需明确以下目标和任务：①从职能上履行环境综合管理支撑作用，系统分析做到“三个说清”；②从源头上理顺环境监测的职责和定位，加强监测网络的管理；③从运行上提高监测效率，充分发挥网络资源优势；④从结果上确保环境监测的真实性和公信力，完善质量控制体系；⑤从服务上提升环境监测的效能，丰富信息发布的实效性。

2 国内现状、问题和原因

2.1 环境监测现状

2.1.1 主体机构

2000年，国家施行《海洋环境保护法》，中国涉海环境监测逐步完善了制度化建设。目前，涉海环境监测机构隶属不同的部门，主要包括环境保护部、国家海洋局、农业部渔业局和海军等，为各部门开展涉海环境保护环境管理提供技术支持。

至“十二五”末期，中国建成300余个涉海环境监测机构，沿海11个省(区、市)，5个计划单列市及44个地级市均建立了涉海环境监测机构，部分地区还建设了县级环境监测机构。目前据不完全统计，各部门每年开展例行性环境监测的海洋点位约800余个，监测要素包括水体、沉积物、海洋生物等。另外，还对约30个海洋石油勘探开发区，40个海洋工程建设项目，200条入海河流断面，400余个陆源入海排污口开展了污染物监测[6-7]。

2.1.2 运行和管理

涉海环境监测的管理和运行实行部门负责制。监测机构部门内部有技术指导、数据上报和技术管理等业务关系；部门间监测机构不存在技术指导、数据上报和技术管理的关系，但部分部门间的监测机构有技术交流的关系[8]。

监测运作主要是部门与地方政府负责相结合的方式。国家部门所属监测机构经费来源于国家财政，监测机构领导由上级负责部门任命；地方或与地方共建环境监测机构经费由地方财政和国家补助相结合。业务和指导等管理由部门内部监测机构自上至下实施，监测数据传输由部门内部监测机构自下至上实施。

随着监测结果成为环保考核的重要依据，各部门监测机构承担的压力逐渐增大，人员不足和专业化人才匮乏等问题更加突出。虽然通过环境监测市场化和社会化的发展，一定程度上有利于缓解上述矛盾，但同时对质控管理提出了更高要求[9-10]。

2.1.3 监测内容

各涉海部门的监测内容主要分为5大类23项，包括环境质量监测、入海河流水质和通量监测、污染源监督性监测、海洋功能区和近岸海域环境功能区监测、环境应急监测。

监测点位主要按照行业管理需求设置，主要分为趋势性、监督性、功能区和重要渔业资源区点位等。海域点位的监测频次基本为每年2～3次，个别区域按照季度开展。陆域点位的监测频次为每年4～12次，污染源排污口的监测频次以每年2～4次为主，部分重点源采用自动在线实时监测。

2.1.4 技术手段

中国已初步形成了岸基站、船舶、飞机、卫星、浮标和雷达等组成的立体化环境监测体系，在部分重点海域实现了多手段监测技术的综合运用。监测技术方面，以手工采样实验室分析为主，部分海域开展自动浮标监测，应急时对部分项目采用遥感监测手段。

2.1.5 标准和规范

环境保护部已发布100多项水质监测标准方法，主要适用于地表水、地下水和海水，但未将涉海环境监测标准和规范单独分为一类。国家海洋局已发布36部海洋环境监测国家标准，25部行业标准。以上标准内容涵盖了水质、沉积物、生物质量等不同项目，并对质量控制、数据处理等技术环节进行了规范[11-12]。

2.1.6 信息公开和发布

目前环保部、海洋局和农业部渔业局等发布的信息包括公报、报告、月报、周报、专业类执法和统计报告等各种类型。各部门环境监测信息的管理，均为监测实施单位向上级监测机构或监测信息管理机构报送监测结果。

此外，各部门的监测机构还通过发布海水浴场、滨海旅游度假区、海水增养殖区、赤潮通报等信息产品，及时向管理部门和社会公布海洋环境形势。

2.1.7 资质管理和建设

为提高环境监测人员的业务素质和工作质量，1991年原国家环境保护总局发布《环境监测人员合格证制度(暂行)》，并于2006年修订为《环境监测人员合格证制度》。同样，1992年国家海洋局发布了《海洋环境监测人员合格证制度》，建立了正常的海洋环境监测工作程序。

2007年，原国家环境保护总局印发《全国环境监测站建设标准》，对省、市、县环境监测机构的人员编制、用房面积、分析设备等进行了规定。2012年，国家海洋局发布《全国海洋环境监测与评价业务体系“十二五”发展规划纲要》，确定了省、市、县各级监测机构专业技术队伍的建设目标。

2.2 存在的问题

2.2.1 监测缺乏统筹规划

目前，各部门的监测计划和方案中，虽然都开展了以陆域和海域为对象的监测，但系统性和整体性不强。两者监测指标、频次和点位上既存在交叉和重叠，又不能做到时空尺度的统筹，无法满足环境质量管理的需求。

对于陆海统筹环境监测如何规划、设计和实施，不仅存在管理层面协调的问题，还存在很多技术层面衔接的问题。这导致行政和财政资源的重复投入，一定程度上影响监测工作的发展。如相比于发达国家，中国对滨海湿地退化和海洋生态健康的监测能力还比较薄弱，至今业务尚未例行化。

2.2.2 监测管理职责不清

涉海环境监测是一项技术性、时效性、综合性很强的系统工程，必须严格执行规章制度，才能确保监测网络管理的效率。尽管《环境保护法》《海洋环境保护法》和国务院“三定方案”都对各部门环境监测与监督职能进行了规定，但在具体实践中，部分监测工作的职责和分工缺乏细则。

迄今为止，中国环境监测管理的法规体系还不健全，环境监测陆海统筹缺乏统一的规定。由于各方解读存在差异，且缺少部门间统筹、协调的机制，导致部门间配合和交流减少，不利于网络资源的优化和技术的发展。

2.2.3 监测规范标准化滞后

中国各部门的环境监测机构，均按照标准和规范开展工作。但部分项目的监测方法并不一致，导致出现针对1个对象，2套结果的现象。同时监测规范和标准的不统一，也给全过程的质量保证和质量控制造成很大障碍。

另外，从陆海统筹环境监测技术体系的发展考虑，现有的标准和规范制修订尚不完善。中国在陆海统筹环境监测方面，还没有形成一套研究、开发与推广应用的有效机制，缺乏系统的研究计划和固定的经费来源。

2.2.4 数据共享匮乏、信息发布混乱

在监测方法相同的情况下，各部门对同一项目的监测结果应当是一致的。但由于各部门监测机构运行和管理方式不同，对问题的审视角度不同，导致信息相互沟通不畅。

目前，中国各部门自行发布监测信息，经常造成评价结果互相矛盾，信息发布混乱。这不仅扰乱了公众对环境质量的直观感觉，也增加了各级政府制定管理决策的行政成本。

2.3 深层次原因

2.3.1 现有法律法规的执行不到位

中国从最初的陆域、海域分治，陆续提出“以海定陆”或“以陆定海”等概念，总体方针和思路一直不明确。其中“以海定陆”虽然强调了对海洋的保护，但在对海洋环境恢复能力、海洋经济发展对污染贡献不清的情况下，过多强调陆域污染影响，造成陆海对立无法实现。“以陆定海”则过多强调海洋的容量，容易导致地方政府开发冲动，海洋成为陆上污染物的“垃圾桶”[13]。

目前明确了“陆海统筹”的战略思想，但部分条文规定还比较粗放，操作性有待加强。尤其对陆域和海域监测范围的边界没有明确，职责部门和监测机构出于本行业管理的需求开展工作，不可避免发生交叉和重叠。

从管理主体上，国家层面对如何实施环境监测陆海统筹，尚未出台明确的指导方法。在现阶段各沿海省市的分散管理体制下，容易出现各地区、各部门对管理单元和统筹对象的确定不统一，工作内容经常出现重复的现象。

2.3.2 对陆海统筹的规律性认识不足

目前中国对陆海过渡水体的环境监测，是运行机制矛盾的集中区域，这与对陆海统筹规律性的认识不足有一定关系。过渡水体的生态环境具有独特性和完整性，人类活动的物理、化学和生物均能对其造成扰动，而其生态功能的退化也能反馈作用于陆域和海域的环境质量。

中国的环境监测技术体系来源于地表水或海水，但实际并不完全适用于过渡水体。这一方面弱化了环境监管的科学性和针对性，并在一定程度上造成监测的盲区；另一方面河口等过渡水体的环境标准和监测技术体系比较薄弱，对健全环境监测陆海统筹机制造成技术障碍。

2.3.3 工作和运行机制缺乏协调统一

当前以部门、行业为主的海洋环境管理体制，曾经在事业发展初期发挥过积极作用，但海洋具有开放性，生态系统各要素、各功能之间联系紧密，在外界条件影响下不断地发生变化。随着海洋开发不断深入，一些新的环境问题不断出现，导致传统的管理模式与综合管理之间的矛盾不断凸显。

在国家、省和市层面，环境监测陆海统筹的协调机构均较少见。不同自然资源或生态要素被分而治之，结果造成陆海环境保护与区域发展的综合决策缺乏实质性融合。流域与海域环境分而治之、分段管理，两者不能有效地协调统一，相关规划和信息等无法紧密衔接。

另外，行政部门之间也缺乏有效的协调机制，涉海环境监测机构几乎没有横向联系，在日常监测工作中也缺少配合和约束措施。决策部门缺少统筹各类资源的平台，不能全面了解和掌握陆海环境状况。同时，也不利于实现多规合一，完善事业发展的顶层设计。

3 国外探索、实践和经验

3.1 国外实践和经验

3.1.1 欧盟

早在1974年，欧洲波罗的海沿岸国家就在赫尔辛基签署了《保护波罗的海区域海洋环境的公约》(HELCOM)。HELCOM是一部典型的特别法，它在国际公约基础上结合各国情况修订，以适用于波罗的海环境保护的目的[14]。其经验也带动了日本《濑户内海环境保护特别措施法》、地中海《巴塞罗那公约》、美国《海洋与海岸带法》和《切萨皮克湾协议》等区域环境管理特别法的颁布与实施。

1992年，欧盟签订奥斯陆-巴黎协议(OSPAR)，对大西洋沿岸污染源、流域和近海的环境监测提出了统一、规范的技术要求。通过建立OSPAR委员会，规定各国实施联合监测，核查结果并评估环境质量现状，同时对有关政策措施的有效性进行比较和筛选[15]。

2002年，欧盟制定《水框架指令实施战略》(WFD)，要求成员国按照统一的方法指南，对所辖水体开展监测和评价。WFD充分考虑了地表水、过渡水体和海水的差异，根据各生态系统的特点，综合生物、水文、物理和化学等要素进行评价。其结果既是管理方案制定的依据，也是管理成果的有效反映[16]。

3.1.2 美国

在美国联邦层面，除环保署外，联邦政府的地质调查局、鱼类及野生动物服务局、国家海洋及大气管理局、国防部等均担负水环境监测任务。在地方层面，各州及部落领地环保局、卫生局共同担负地区的水环境监测任务。此外，科研院所、水资源协会、NGO、企业等也开展有关水质监测。与联邦项目有关的监测数据由环保署收集管理，用于评价环境质量、确定污染防治的重点和控制效果。地方数据由各州及部落领地环保局收集上报，最终由环保署汇总编写国家报告提交国会[17-18]。

1991年，美国组织对近岸水域环境监测进行绩效审计，结论是效率低下，能用于决策管理的信息产品匮乏。此后，美国对近岸水域环境监测进行了改革创新，完善了部门间的协调机制。2001年，环保署、海洋与大气局、渔业资源局和海岸警卫队等部门联合编写并发布国家近岸环境公报，对全国近岸水域实施综合评价，取得了良好的效果。

3.1.3 日本

按照《水污染控制法案》的要求，日本目前已建立起连接河流、湖泊、地下水、海域等的实时监测体系，主要覆盖了源头、排污口、混合区等9 000多个监测站点。

日本环境省除汇总分析海洋环境状况外，还开展化学物质调查、公共用水域调查、综合水质调查等工作。同时，国土交通省、气象厅等开展海洋污染调查并公布专项报告，同时各部门将监测数据和专项报告报送环境省[19]。

3.2 启示和借鉴

3.2.1 陆海统筹是环境保护客观规律的内在要求

中国几十年来对沿海地区的过度开发已造成水质下降，滨海湿地和生物资源急剧减少。陆海交界区域具有强烈的环境敏感性和脆弱性，必须陆海统筹监管、科学论证和规划，才能提高环境管理效率，避免沿海区域的发展不可持续。

3.2.2 陆海统筹已成为中国环保管理自下而上的需求

近些年，国内外对“陆海统筹”模式进行了探索，但这种模式尚不完善，只是一种“松散”“概念化”的内部统筹。要真正发挥陆海统筹机制对环境监测的积极作用，还需加强顶层指导、协调和统一，在规划衔接、规范标准、数据共享和信息发布等方面深入研究，细化措施。

3.2.3 管理部门建立沟通协调机制是陆海统筹的基础

海洋可持续发展需要实施综合管理，单一部门无法解决环境的综合性和复合性问题。短期内，中国多部门共同承担海洋管理事务的体制将长期存在。要开展环境监测陆海统筹，需建立和加强部门间的协调机制，形成政策合力来保障政策和法律的有效执行。

3.2.4 监测网络加强技术体系整合是陆海统筹的关键

环境监测陆海统筹是做出合理决策、有效解决生态环境问题的基础，也是管理模式由总量控制向质量控制转变的必然需求。首先，需要在监测对象和范围等方面做到分工明确、优势互补；其次，在监测要素、监测指标、规范与标准、质控要求、评价依据和信息发布等方面，要做到统一规划、严格执行。

4 环境监测陆海统筹机制的设计

4.1 基本原则

4.1.1 坚持可操作性，保障推进有力

充分发挥现有监测能力的基础性作用，有效利用现有的环境监测机构、人才、资金等关键资源。通过职能强化、权责优化调整等手段形成“陆海统筹”新机制，解决重复建设等问题。

4.1.2 尊重自然规律，强化区域协调

充分认识生态系统跨区域、跨介质的整体性本质，落实陆海统筹机制的协调能力。提升对区域环境管理的支撑性作用，解决对生态系统整体的人为割裂、监测数据形成信息孤岛等问题。

4.1.3 理顺职责定位，确保公正可信

理顺环境监测“国家网”“部门网”和“地方网”的事权关系、权责关系，建立与陆海统筹相适应的协调机制，做到事权清晰，职责明确。理顺部门职责与环境监测的关系，以管理需求为导向，各部门环境监测机构应有所为有所不为，做到优势互补，支撑有力。理顺环境监测技术体系，通过交流促进规范化和标准化，做到监测结果系统可比，公正可信。

4.1.4 谋划管理统一，实施循序渐进

在具体的推进方式方面，应当坚持超前谋划、系统布局，分类研究、试点先行，从易到难、循序渐进，重点突破、全面深化的步骤，逐步实现科学、高效的环境监测陆海统筹机制目标。

4.2 环境监测陆海统筹机制的路线设计

4.2.1 成立环境监测陆海统筹委员会

环境监测陆海统筹委员会(以下简称委员会)负责陆域、海域环境监测的协调和决策，由涉海环境监测的主管部门组成。其中，委员会设主任1名，由环保部领导担任；副主任多名，由海洋局、农业部、交通部和水利部等相关领导担任；顾问、委员若干人，由各部门相关司局负责人员组成。

委员会下设秘书处和技术专家组，其中秘书处为委员会办事机构，负责处理日常工作，设在环保部监测司；技术专家组负责为委员会提供技术支撑和决策咨询建议，由各部门环境监测领域内具有较强专业水平，有一定影响力和知名度，并得到业内广泛认可的专家组成(图1)。

图1 国家环境监测陆海统筹机制的实施路线Fig.1 The implementation route of national environmental monitoring land-sea coordination mechanism

4.2.2 整合和衔接环境监测技术体系

按照“优势互补、避免重复”的方针，整合各部门监测网络的现有资源，优化完善监测点(站)位设置：由环保部门负责陆域及受陆域影响的沿岸水体环境监测；海洋部门负责近海和远海水体环境监测；其他部门按照管理需求开展行业性环境监测。

按照“系统衔接、综合评价”的思路，统一规划和制修订标准和规范，衔接污水、地表水、地下水和海水的监测指标、频次、分析方法，解决技术体系间分割化的问题，实现对陆海环境质量的综合评价。

按照“信息共享、统一发布”的原则，完善各部门监测数据和信息共享模式，搭建效率及时、内容丰富的共享平台，统一监测数据格式和要求，为实现监测信息的统一发布打好技术基础。

4.2.3 推动环境监测陆海统筹示范工程

1)完善环境监测标准和规范

首先，以陆海统筹为准则，开展环境监测规范和标准体系的论证工作，建立科学、完整的体系框架，并确定制修订计划。其次，对现行规范和标准进行清查，按照规定的程序，补充、修改或部分废除，并由环境保护部统一发布，各部门监测机构贯彻执行。第三，适时弥补空缺的标准和规范，“十三五”期间形成陆海统筹的环境监测标准体系。

2)加强环境监测能力建设

监测能力是监测机构与网络设置、监测队伍和人员构成、监测仪器设备和其他技术装备、监测经费和后勤保证以及运行管理水平的综合体现。为满足陆海统筹的需要，必须不断提高环境监测的人员素质，加大仪器设备投入，引进先进的技术手段。同时，要增强基层监测力量，健全监测制度，优化站点布局，提高监测质控水平。

3)重点流域、区域和海域实施环境监测陆海统筹示范工程

鉴于创新改革的紧迫性，建议国家环境监测陆海统筹委员会成立初期，首先解决各监测网络工作分割，指标和对象不衔接，信息发布不统一的问题，在环渤海、长江口和珠江口等典型区域推动实施示范工程。重点行动任务如下：

行动Ⅰ：在委员会的协调和指导下，各监测网络协力做好流域-河口-海域一体化监测技术体系的衔接，统一监测方法、标准和要求，建立信息发布平台。

行动Ⅱ：针对富营养化这一主要问题，各部门监测机构协作，增加营养盐(总氮和总磷)作为流域、海域环境监测和控制指标。为调控入海河流的水量水质，保障河口生态用水，推动各部门共享流量、水量和污染物排放等监测数据和信息。

行动Ⅲ：开展流域-海域典型生态系统健康、滨海湿地退化评估等专项调查，深化对海洋生态系统机理和服务的认知。重点关注生态敏感区，逐步实现对生态系统健康、滨海湿地退化监测与评估的业务化。

行动Ⅳ：针对沿海重化工污染风险的问题，以生态系统预防预警为目标，完善沿海环境风险的评价技术，并建立陆域、海域污染事件通报与信息共享平台。

5 展望

建立环境监测陆海统筹机制，是新形势下管理模式向环境质量控制转变的必然需求。中国环境监测陆海统筹机制面临缺乏统一规划、管理职责不清、标准化滞后和信息发布混乱等问题。欧美等国的实践经验表明：陆海统筹既是自然环境客观规律的内在要求，也是环境管理自下而上的现实需求；管理部门建立沟通协调机制是基础，监测网络加强技术体系整合是关键。应按照公正可信、分步推进的原则，通过成立环境监测陆海统筹委员会，以及推动环境监测陆海统筹示范工程，建立并完善中国的环境监测陆海统筹机制。

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Analysis and Recommendations on Land-marine Coordination Mechanism of Environmental Monitoring in China

LI Junlong,LIU Fang,GAO Fengliang

State Environmental Protection Key Laboratory of Quality Control in Environmental Monitoring，China National Environmental Monitoring Centre，Beijing 100012，China

To meet the requirement of new environmental quality management model, it’s necessary to develop a land-marine coordination mechanism for environmental monitoring (LMCMEM). Through investigating on the construction of environmental monitoring network, operation and management mode, standard specification and information publishing, some problems LMCMEM faced and their deep level reasons were analyzed, such as the lack of unified planning, unclear management responsibility, standardization work lagged behind, chaotic flow of information, et al. According to the experience in European Union, the United States and Japan, its enlightenment to our country was summarized: LMCMEM is not only the inherent requirement of natural environment objective laws, but also the demand of environmental management “from bottom to up” in China. The establishment of communication and coordination mechanism among management departments is the basis, and the integration of monitoring network’s technology system is the key. In accordance with the principle of fair and credible, step by step, the implementing route for LMCMEM was proposed in China.

environmental monitoring;land-marine coordination;implementing route

2016-05-29;

2016-10-27

国家环境保护公益性行业科研专项(201309008)

李俊龙(1982-)，男，山东平度人，博士，高级工程师。

高锋亮

X834

A

1002-6002(2017)02- 0027- 07

10.19316/j.issn.1002-6002.2017.02.05