美国重振制造业及其对《中国制造2025》实施的启示

毛 涛 高浚淇 白 旻



美国重振制造业及其对《中国制造2025》实施的启示

毛 涛 高浚淇 白 旻

目前我国正在实施的《中国制造2025》战略，旨在实现由制造大国向制造强国的转变。美国作为世界制造强国，在产业政策制定、产学研用结合、重点技术领域攻关及人才培养等方面积累了丰富的经验。对美国重振制造业的主要措施及其影响进行全面考察，可以为《中国制造2025》战略的实施提供有益借鉴。

制造业 美国 中国制造2025 技术创新

高浚淇，工业和信息化部国际经济技术合作中心博士；

白 旻，工业和信息化部国际经济技术合作中心所长助理、助理研究员。

2009年美国政府提出，经济要转向可持续的增长模式，重振制造业繁荣，并陆续出台了一系列政策和措施以推动制造业的“回归”，力求向高端制造业发展，进而带动出口，降低失业率。美国作为当今世界上最发达的经济体，其重振制造业战略是具有探索性的，对全球经济发展方向将产生深刻影响。因此，深入研究美国重振制造业战略和举措，具有重要的理论价值和实践意义。

一、美国重振制造业的主要措施

从世界范围看，2008年全球金融危机之后，西方发达国家纷纷掀起高端制造业回归和低端制造业转移的浪潮，制造业再度成为国际竞争的关键领域。奥巴马政府重新定位美国制造业发展思路，将重振制造业、高端制造业回归、发展先进制造业提升至新的战略高度，先后颁布一系列重振制造业政策，并启动“制造业创新网络计划”“先进制造伙伴计划”，为重振制造业营造了有利的政策环境。总体来说，其重振制造业措施如下。

(一)进行政策引导，营造制造业发展环境

为重振制造业，美国政府出台了一系列政策措施，通过财政支持、引导投资、税收减免、提高劳动者素质等方式，支持制造业、尤其是先进制造业发展。2009年4月，美国总统奥巴马在华盛顿特区乔治敦大学演讲时提出重振制造业的战略设想。2009年12月，美国总统执行办公室发布《重振美国制造业框架》，将制造业确定为美国核心产业，并提出七项政策措施：一是加强劳动力素质培训；二是加大对新技术研发和产业化投入；三是发展有利于新技术产业化的资本市场；四是为劳动者提供一个美好的未来；五是加强先进交通基础设施建设；六是扩大出口，创造公平的市场竞争环境；七是营造有利于制造业发展的政策环境。2010年8月，美国国会通过《制造业促进法案》，属于美国重振制造业体系的重要内容，其主要目的是通过关税及国内税收减免，降低制造业成本和保持稳定就业。2011年2月，美国发布的《美国创新战略：促进可持续增长和提供优良工作机会》提出，要优先发展清洁能源、生物技术、纳米技术、先进制造业技术和空间技术。2011年6月，美国政府发布《先进制造业伙伴计划》。2012年2月，美国总统执行办公室国家科技委员会发布《先进制造业国家战略计划》，对美国发展先进制造业进行系统构思，提出先进制造业发展应遵循的三项原则：一是完善先进制造业创新政策；二是加强“产业公地”建设；三是优化政府投资。同时，提出五大发展目标：一是加快中小企业投资；二是提高劳动力技能；三是建立健全伙伴关系；四是调整优化政府投资；五是加大研发投入力度。2012年3月，美国正式启动国家制造业创新网络计划，出资10亿美元，支持创建15个国家制造业创新中心。2013年3月，在对2009年路线图修订的基础上，出台了《机器人技术路线图：从互联网到机器人》，强调机器人在美国制造业及卫生保健领域的重要作用，指明未来5～15年工业机器人所要解决的关键技术。2014年4月，美国实施“学徒计划”，投入6亿美元用于培训制造业学徒，目的是将社区培训高级技术工人的模式及经验推广至全国。2014年10月，美国公布《振兴美国先进制造业2.0版》，主要通过支持创新、加强人才引进和完善商业环境等方式，确保美国在先进制造业领域的全球主导地位。2014年11月，美国众议院修订通过《振兴美国制造业和创新法案》，授权商务部长在美国国家标准与技术研究所(NIST)框架下实施制造业创新网络计划，同时明确制造业创新中心将重点关注纳米技术、先进陶瓷、光子及光学器件、复合材料、生物基材料和先进材料、混动技术、微电子器件工具开发等领域。2015年10月，《美国创新战略》(2015版)围绕投资创新基础要素、激发私营部门创新、营造一个创新者的国家、创造高质量就业岗位和持续经济增长、推动国家优先领域突破、建设创新型政府服务大众等六个关键要素，提出具体的行动计划。

(二)加强“产、学、研”结合，推动先进技术研发及应用

2012年3月，美国总统奥巴马提议打造国家制造业创新网络，在主要领域创建制造业创新中心，推动技术创新和成果转化。《2016美国国家制造创新网络战略计划》中指出，实施该项计划的目的主要有四项：一是提高美国制造业整体竞争力；二是促进创新技术向规模化、经济和高效的本土制造转化，重点聚焦竞争前的共性制造技术(主要是技术成熟度为4级～7级的技术)；三是加速先进制造业技术人才的培养；四是使创新中心形成稳定的商业模式。制造业创新中心对政府、研究机构及企业资源优势进行充分整合，政府主要提供政策及资金支持，研究机构参与先进技术研发，同时由企业将成果进行转化并推广应用。创新中心所关注的技术主要是符合国家利益及产业发展的革命性技术，而且需要具有商业化及推广应用前景。创新中心通常由企业和研究机构联合申报，然后由美国工业部门、研究机构等组成的专家评审确定。为避免竞争，美国在每个重点领域仅选择一家团队组建制造业创新中心。美国政府通常用四种标准评价制造业创新中心的运作效果：一是对美国创新的贡献；二是技术转化水平；三是在培养人才方面取得的成绩；四是资金及收益方面的可持续性。到2016年2月为止，美国一共建成7家制造业创新中心：美国国家增材制造创新中心(2012年8月)、新一代电子电力制造创新中心(2014年1月)、数字化制造和设计创新中心(2014年2月)、轻型现代金属制造创新中心(2014年2月)、先进复合材料创新中心(2015年6月)、集成光子制造创新中心(2015年7月)、柔性混合电子制造创新中心(2015年8月)。

(三)选取关键领域，进行重点突破

在重振制造业方面，美国重点支持了清洁能源、机器人、国家安全、3D打印、新材料、信息技术、生物技术、页岩气等领域相关技术装备的研发及应用。一是进行政策引导。在推动3D打印技术发展方面，美国专门发布的《3D打印技术标准化路线图》，在对增材制造材料、工艺和设备、资质和认证、建模和仿真现状及发展趋势分析的基础上，提出了指导产业发展的路线图。二是加强研发投入。在选定的重点领域，美国都进行了强有力的财政支持。《美国创新战略》(2011年版)提出研发投资要占国内生产总值(GDP)的3%。《制造业促进法案》提出对制造业投资约为170亿美元。2016财年总统预算中，拨付给国家纳米技术计划(NNI)的经费为15亿美元，继续支持其作为优先计划和国家创新战略。自2001年实施起，NNI计划累计获得220亿美元投入。

(四)注重提高劳动者素质，为重振制造业提供人才保障

人才是制造业发展最为重要的驱动因素。美国制造业的繁荣离不开其强大的人才队伍支撑。一是注重劳动者素质培训。美国出台的《先进制造业国家战略计划》《重振美国制造业框架》等政策，以及实施的“学徒计划”等措施，都从不同角度提出了提高劳动者素质的具体方案，并给予了相应支持，如《重振美国制造业框架》提出将在5年内投资25亿美元支持大学的入学率和毕业率。二是引进海外优秀人才。《美国制造业复兴——促进增长的4大目标》提出进一步简化临时签证和非移民签证审批程序，同时提高高级技工成为永久居民而取得绿卡的效率。

二、美国重振制造业现状

一直以来，美国都较为重视制造业发展，在国家强有力的政策支持下，大量的资金和人才源源不断地涌入制造业，造就了美国制造业的繁荣景象。早在20世纪初期，美国制造业已牢牢占据了国民经济中的主体地位，特别是汽车、飞机、计算机、电力等传统行业均处于世界领先水平。然而，随着亚洲国家制造业在1960年之后的崛起，美国制造业受到巨大冲击，制造业资本利润逐步下降，每年制造业增加值占GDP比重也出现逐步下降的态势(见图1)。

图1 1950—2015年美国制造业增加值占GDP比重数据来源：作者根据美国经济分析局数据整理而得。

自2008 年金融危机爆发后，美国开始逐步认识到制造业的关键作用，并随之制定了“再工业化”发展战略，以求重振本国制造业。2009 年11 月，美国政府正式提出，建立以出口推动型增长和制造业增长为主的发展模式，促进本国制造业的现代化、高级化和清洁化，着重发展新兴产业，加强科技创新，加大对中小企业的支持，以重塑本国制造业的国际领先地位。近些年，随着美国“再工业化”发展战略不断加深，美国制造业出现复苏回升的势头。

(一)美国制造业产值和产能利用率呈现回升趋势

美国“再工业化”战略的实施促进了本国制造业的持续提振，自2008 年金融危机爆发后，美国制造业总产值出现大幅度下降，为4.47万亿美元(见图2)。随着美国“再工业化”战略的逐年推进，制造业总产值开始高速增长，到2015年，美国制造业总产值达到5.94万亿，比2009年上升了32.9%。与此同时，美国制造业增加值也开始稳步增长，从2009年的1.73万亿美元增长至2015年的2.17万亿美元，增长了25.4%，如图2所示。此外，美国“再工业化”战略的实施也明显提升了制造业产能(见表1)。受2008年金融危机影响，2009年美国全行业及制造业的产能利用率均大幅度下降，该年的全行业产能利用率最低到66.7%，而该年的制造业产能利用率下降到最低为63.8%。随着“再工业化”战略的逐步推进，美国制造业产能利用率也稳步上升，2016年12月全行业产能利用率增加至75.5%，制造业产能利用率增加至74.8%。与2015年同期相比，2016年12月全行业的产能上升了0.4%，制造业产能上升了0.8%。整体来看，美国“再工业化”战略实施推动了美国制造业复苏。

图2 2005—2015年美国制造业总产值和增加值数据来源：作者根据美国经济分析局数据整理而得。

(二)美国货物出口总额提升

总体上，美国出口总额随着美国“再工业化”战略的实施而出现显著上升。美国商务部2016年5月4日公布的数据表明，2015年美国货物和服务出口达到2.2万亿美元，其中商品出口约1.5万亿美元，包括资本品、消费品、汽油商品、食品、饲料和饮料、汽车与配件等；服务出口达到约0.7万亿美元，包括旅游、运输、知识产权使用费和金融服务等。与金融危机爆发后的2009年相比，2015年美国出口总额增长约40.5%，其中货物出口显著上升，增长约41.4%，服务出口增长约38.5%(见图3)。

表1 美国全行业及制造业产能利用情况 单位：%

图3 2005—2015年美国对外贸易出口总额数据来源：作者根据美国经济分析局数据整理而得。

此外，美国对外贸易出口地区继续保持多元化。2015年1月—2016年3月，美国前5大出口国整体保持稳定，分别为加拿大、墨西哥、中国、日本和英国。但美国出口额对其他国家和地区也上升明显，总体表现出多元化上升趋势。通过对美国国际贸易委员会统计数据分析，在商品贸易出口额上，2015年美国对加拿大、墨西哥、中国、日本和英国分别为2810亿美元、2365亿美元、1168亿美元、636亿美元和568亿美元，相对2009年，该值分别上升了36.8%、83.0%、65.4%、20.3%和21.1%。美国2015年商品贸易出口相对于2009年,在国家层面来说，涨幅最大的国家是墨西哥，上升了83.0%；其次是沙特阿拉伯，上升了76.8%。在出口地区层面来说，2015年美国商品贸易出口涨幅最快的地区是中东，2011—2015年美国商品贸易出口到中东的平均年增长率为3.9%。

(三)制造业企业部分回归

自《2010制造业促进法案》实施以来，美国对本国制造业所需的原材料进口降低关税，对投资美国本土的制造业企业给予税收优惠，再加上美国一直以来的爱国主义宣传的作用，部分美国制造业开始回归美国本土。美国波士顿咨询集团公司(BCG)2015年对在中国设厂生产制造的美国公司进行调查，53%的美国企业期望从中国回归美国本土，而2012年有37%的美国企业期望回归，上涨了16个百分点。同时，2015年有17%的在中国生产制造的美国企业，将在中国的生产部分迁回美国本土，2013年采取行动的美国企业为13%，而2012年采取行动的美国企业仅为7%，表明在中国的美国制造业企业“回归”美国的意愿增强(见图4)。随着美国“再工业化”战略实施不断加深，各大国际知名跨国美资企业开始高调回归美国本土。例如，谷歌公司将谷歌眼镜迁回美国硅谷组装；美国苹果公司将其手机的部分芯片转给美国德克萨斯州的工厂进行生产；星巴克将陶瓷杯重回美国生产；美国福特汽车公司预计将1万多个工作岗位迁回美国；英特尔公司也会在美国重新产生部分生产岗位。

图4 2012—2015年在中国的美资制造企业回归调查数据来源：BCG Manufacturing Survey(www.bcg.com)。

(四)制造业就业人数增长显著

美国“再工业化”战略缓解了美国本土的就业压力，特别是制造业就业人数呈现出稳步上升态势。根据美国劳工部数据，2016 年美国制造业带动了1540.8 万人的就业，而在2010 年，美国制造业就业人数为1408.1万人，2016年美国制造业就业人数相对于2010年上涨了9.4%。在美国制造业失业人数和失业率方面，自从2008年金融危机爆发，美国制造业失业人数突然大幅度攀升，由2008年的94.5万人上升到2009年的189万人，上升幅度达到100%。而自从2009年美国“再工业化”战略实施，制造业失业人数下降到2016年的66.7万人，相对于2009年下降了64.7%，失业率从2009年的12.1%下降到2016年的4.3%(见表2)。从数据分析可知，美国制造业的恢复对美国本土制造业失业率的下降有显著促进作用。

表2 2008—2016年美国制造业就业人数、失业人数和失业率情况

(五)美国制造业利用外商直接投资规模持续上升

自从美国实施“再工业化”战略后，一方面本国制造业企业逐渐有序回归，另一方面也促进了外国企业对美国本土的投资。根据美国商务部的数据表明，2000—2005年美国制造业利用外商直接投资(FDI)平均增长率不到3%，上升缓慢。2008年美国金融危机之后，美国的“再工业化”战略吸引制造业FDI 规模上升。2009年制造业FDI资金为6982.40亿美元，与2008年相比上升了7.4%；随后到2014年达到10455.22亿美元，与2008年相比上升了60.8%(见图5)。因此，美国“再工业化”战略显著促进美国制造业FDI 的扩大。

图5 2008—2014年美国制造业利用FDI数据来源：作者根据美国经济分析局数据整理而得。

(六)美国先进制造业产业发展迅速

1.新材料产业

随着“再工业化”战略的提出，新材料产业开始被美国视为经济发展的重点领域，并定位为影响经济繁荣和国家安全的六大类关键技术领域之首。同时，美国开始将生物材料、信息材料、纳米材料、极端环境材料及材料计算科学作为主要研究方向，并一直致力于在这些材料方向上保持其世界领先地位。

美国新材料产业主要分布在五大湖区和太平洋沿岸地区，拥有埃克森美孚、陶氏公司、杜邦、3M、美铝、波音等全球领先的材料公司，西北大学、麻省理工大学、加州大学伯克利分校、斯坦福、康奈尔、佐治亚理工学院分校等材料工程专业研究实力和成果斐然。同时，美国在新材料研究领域共有210所科研机构，其中主要有橡树岭国家实验室、阿贡国家实验室、埃姆斯实验室等多个科研实力全球领先的国家实验室。

2.美国智能制造产业

智能制造业是美国重要的创新驱动产业，得到了美国政府、企业各层面的高度重视，一直在美国的国民经济发展中占有重要战略地位。当今的智能制造主要包括先进传感器、工业机器人、先进制造测试设备等。

在智能制造理论层面，美国一直保持世界领先地位。例如，美国是最先开始研究人工智能、控制论、物联网等基础理论的国家，同时美国学者屡获计算机届最高奖项——“图灵奖”。在智能制造的产品研发层面，美国高校的实验室和企业的研发中心研究出大量世界领先的产品，包括数控机床、集成电路、可编程逻辑控制器(PLC)、智能手机、无人驾驶汽车等等。这些创新产品的成功研发与美国制造业研发大量投入息息相关，例如，美国因特尔(Intel)公司的研发经费在2013年为106亿美元，占全球半导体研发经费的19%。而这些创新产品也推动了美国智能制造产业的形成，根据美国机器人工业协会估计，美国工厂中大约有23万台机器人在代替人类生产。而伴随着美国智能制造产业的不断发展，大数据、物联网等新一代信息技术的智能系统平台不断完善，生产效率不断提高，生产流程开始向智能化转变，例如，在美国特斯拉(Tesla)公司的机器人全自动化超级工厂，生产一辆世界技术领先的电动车仅需五天时间。

3.美国工业互联网

美国在软件和互联网领域长期处于全球前列，随着互联网在全球的不断普及，用互联网激活传统工业的工业互联网理念的种子，已经开始在美国的能源、运输、健康、基础设施、智慧城市、生态农业等各个领域播种。与更加关注于本国市场和本国企业的德国工业互联网政策不同，美国更善于走国际路线，将工业互联网的发展定位于服务全球市场和跨国企业。早在2013 年1 月，美国政府就发布了《国家制造业创新网络初步设计》，投资10 亿美元组建美国制造业创新网络(NNMI)，以推动无线网络技术、云计算和智能制造的全面发展。同时，美国各个大型企业也相应建立工业互联网联盟，例如通用电气、国际商用机器(IBM)、英特尔等企业一直都是工业互联网化的倡导者和坚定践行者，它们希望通过工业互联网联盟，形成一个“通用蓝图”，以实现各个厂商设备之间的数据共享。这个“通用蓝图”的目的是为了通过制定通用标准，打破企业之间的技术壁垒，利用互联网激活传统工业过程，整合不同企业资源，以推动美国工业再升级。

同时，工业互联网化不仅能更好地满足新时代客户的个性化需求，也对于美国节能减排有明显促进作用。根据美国通用电气公司计算，在15年内，工业互联网如果减少美国航空业1%的燃料，将节约超过300亿美元；如果提高美国医疗行业1%的效率，将节约超过630亿美元；如果提高美国电力行业1%的效率，将节约超过660亿美元；如果减少石油天然气资本支出的1%，将节约超过900亿美元。

三、美国重振制造业的影响

(一)美国制造业对国民经济的贡献加大

制造业为美国经济增长做出了巨大贡献。自从美国“再工业化”战略的实施，美国制造业总产值的增加值稳步增长，如图2所示：从2009年的1.73万亿美元增加至2015年的2.17万亿美元，增长了25.4%。2015年，美国制造业带来了巨大的就业机会，大约有1500万人在美国本土的制造业相关领域工作，为美国的国民经济带来巨大产值。

(二)美国先进制造业回归速度加快

近些年，伴随着美国制造业企业不断回迁本土，美国本土的就业人数开始逐步上升，利用外国直接投资规模稳步上升，相较于传统制造业的就业岗位，美国更注重对新能源、新材料、自动化、人工智能、信息技术、网络技术等先进制造业领域的创新，以推动制造业产业结构的转型升级。在美国企业回迁本土的发展中，并没有出现劳动密集型企业大量回迁，回归企业大多数在信息、自动化、软件、传感和网络等先进制造业领域。

(三)美国实体和虚拟经济平衡状况改善

美国“再工业化”战略的实施目标之一是平衡美国实体经济与虚拟经济的发展。从2009—2014年，美国制造业增加值占GDP 比重上升0.1%，同时美国金融业、保险业和租赁业增加值占GDP 比重则维持在19.9%左右，变化不明显。

(四)涌现出一批优秀的创新型中小企业

美国政府一直以来就非常重视美国的中小企业，为了给中小企业提供全方位服务，美国政府成立了小企业管理局等专门机构。目前，美国的中小企业数量大概有2500万，占到美国全部企业总数的98%，其中制造业领域的小企业约30万家，包括在超高频射频识别(RFID)行业处于世界前列的Alien公司、加速器传感器行业全球领先的Dytran公司等中小企业。这些创新性强的小企业可以增强美国的整体创新实力，促进和完善整个产业链条，为美国的工业再升级起到了促进作用。

四、对《中国制造2025》实施的启示

2015年，中国颁布实施了《中国制造2025》，其目的是推动中国由制造大国向制造强国的转变。《中国制造2025》的实施效果直接决定着中国实现制造强国梦的步伐。在考察美国制造业发展的基础上，立足中国制造业发展实际，对《中国制造2025》战略的实施提出以下建议。

(一)完善制造业转型升级政策法律体系

从美国重振制造业的经验来看，在确立制造业发展目标后，迅速围绕人才培养、技术创新、资金支持等支撑制造业发展的关键问题，密集出台相关法律政策，为制造业发展营造了有利的制度环境。而且美国出台的政策既有着眼于长远的战略构思，更有针对具体问题的解决方案，形成了系统的制度体系。《中国制造2025》作为中国制造业发展的中长期战略，提出了中国制造业由大变强的发展思路。《中国制造2025》出台后，其实施也相当关键，在很大程度上决定着中国能否如期实现由制造大国向制造强国的转变。建议借鉴美国经验，充分发挥政策导向作用，完善与制造强国战略相配套的政策、法律、规划及标准，使财政、税收、人才培养、贸易、投资等政策更适于中国制造业创新和发展。

(二)加强科技创新和成果转化

美国制造业创新中心整合了研究机构、企业和政府资源，实现了研发及应用的无缝结合，推动了创新成果的产业化应用。目前中国的科研成果转化率明显偏低，仅为10%左右，低于发达国家40%的平均水平，更低于美国80%的水平。这在一定程度上也反映出中国产学研的脱节。在推进产学研结合方面，《中国制造2025》也做了有益尝试，将围绕重点行业转型升级和新一代信息技术等领域创新发展的重大共性需求，形成一批制造业创新中心，重点开展行业基础和共性关键技术研发、成果产业化、人才培训等工作；到2020年，重点形成15家左右制造业创新中心，力争到2025年形成40家左右制造业创新中心。在建立制造业创新中心的同时，更需要像美国一样完善相关制度，确立科学的遴选和评价机制，并通过强有力的财政支持，使创新中心发挥引领产业技术创新和发展的作用。

(三)加强对关键领域的支持力度

美国选取机器人、3D打印、新材料、信息技术、生物技术等具有引领世界制造业发展的关键领域进行重点支持，确保持续的技术创新，进而引领世界制造业发展潮流。与美国一样，《中国制造2025》结合中国具体国情，同样确定了重点发展的十大领域，分别是：新一代信息技术、高档数控机床和机器人、航天航空装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、电力装备、新材料、生物医药及高性能医疗器械、农业机械装备。领域选取仅是第一步，如何实现这些关键领域持续性的技术创新和产业化应用才是关键。在推动关键领域技术突破方面，建议学习美国经验，同时立足中国实际，制定引导产业发展的政策措施，集中力量解决关键问题，指导制造业向着价值链高端及原创方向发展，避免出现无序竞争和低端重复建设问题。此外，对于关键领域，需要加强财政支持，同时保持支持的延续性，推动持续创新。

(四)用好国内外优秀人才

在重振制造业方面，美国大量政策措施都涉及人才培养问题，打造出了符合实际需求的人才培养及使用机制，制造业领域吸引到大量的国内外优秀人才。中国制造业发展也需要“择天下英才而用之”。一是用好国内人才。完善科技创新考评机制，确立正确的利益导向，加强产学研用结合，突出企业技术创新的主体地位，同时发挥科研院所的作用，引导企业与科研机构联合研究，推动科技创新与成果应用。此外，充分发挥市场机制作用，通过金融、税收、财政、贷款等措施，调动科研工作者创新的内生动力。另一方面，用好海外人才。依据美国经验，并结合中国实际，可以借鉴华为、中兴等公司的经验，在国外设立研发中心及工厂，吸引更多的外籍优秀人才投入到中国制造业研发领域。

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责任编辑：艾 冰

毛 涛，工业和信息化部国际经济技术合作中心副所长，副研究员；