"中国影响汽车零部件进口措施"案对中国的启示

刘佳敏

（上海对外经贸大学法学院）

摘 要：2008年2月13日，由3名成员组成的WTO争端解决小组，对美国，欧盟和加拿大对中国的汽车零部件投诉案做出了初步裁定，认为中国对进口汽车零配件征收高关税的政策，违背了中国入世界贸易组织时的承诺，判决中方败诉。2008年9月15日，中国决定就这一裁决结果提出上诉，最终WTO上诉机构维持了WTO专家组的裁决结果，认为中国《管理办法》违反了国民待遇。但是否定了专家组认为中国对成套散件和半成套散件按整车征税的做法违反人世承诺的裁决。中国遭遇自2001年加入WTO的第一次败诉。

关键词：汽车零部件，国内关税，GATT，国民待遇

2006年9月15日，美国、欧盟、加拿大正式要求WTO成立专家组，审理中国对进口汽车零部件征收关税的措施。此案也是我国入世以来作为被告进入WTO争端解决程序的第一案。

一、”中国影响汽车零部件进口措施”案的背景

中国2001年底加入WTO后，积极调整国内产业政策，逐一兑现承诺，关税水平逐步下降。从2002年起，经过5次关税调整，中国进口车关税从2001年的70%（发动机排量在3升以下的轿车）和80%（发动机排量在3升以上的轿车）降到25%；零部件进口税率则降至10%。

由于进口零部件的税率一直显著低于进口整车的税率，因此近年来在实际生产中，许多汽车制造商大量进口汽车零部件，在国内组装为成品车，而后进行销售。这样，通过进口零部件组装成汽车比直接进口整车可以变相规避高达15%的关税，制造商得以大幅降低成本，获取更为丰厚的利润。因此，为了防止外国新车化整为零，避开高关税大规模涌入中国市场。我国先后于2004年5月、2005年2月和3月出台了《汽车产业政策》、《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》（以下简称《管理办法》）以及《进口汽车零部件构成整车特征核定规则》三部法令（以下统称为”争议措施”）以更好地规范和加强对汽车零部件的进口管理，促进汽车产业健康发展。

上述规定一出台便激起轩然大波，遭到来自欧美汽车大国的强烈反对，他们认为中国的上述措施违反了包括国民待遇原则在内的多项WTO规则，争端由此爆发。

二、案件经过

2006年3月30日，欧盟、美国分别致函中国常驻WTO代表团，提出在WTO争端解决机制下的磋商请求。它们对《管理办法》提出疑义，要求中国尽快修改汽车零部件关税政策，放开零部件市场。2006年4月13日，加拿大也提出了类似要求。

2006年8月初，中方曾经做出一定让步。8月4日，海关总署、商务部、财政部和国家发展和改革委员会发出公告，宣布《管理力、法》中构成整车特征的三个标准中的第三个标准，推迟两年实施，即推迟到2008年7月1日实施。然而，这一让步并没有让有关国家满意。

2006年9月16日，欧盟、美国和加拿大联合向世界贸易组织提出申诉，要求WTO专门成立专家组，对中国零部件关税政策进行调查，这是美欧加首次联合要求WTO对中国单一政策展开调查。

2008年2月13日，世界贸易组织专家组形成中期报告，初步裁定中国对进口汽车零部件所征收的关税与进口整车关税达到相等额度，违反了世界贸易组织规则。2008年7月18日，世界贸易组织争端解决机构专家组公布了上述相关争端的裁决报告。

2008年9月15日，中国决定就世界贸易组织专家组关于欧盟、美国、加拿大起诉中国汽车零部件进口管理措施一案的裁决结果提出上诉，要求世贸组织上诉机构重新对此案进行审理，并做出公正裁决。

2008年12月15日，世界贸易组织上诉机构公布了最终裁决报告。报告维持了世贸组织专家组的裁决结果，认为中国《管理办法》违反了国民待遇。但是否定了专家组认为中国对成套散件和半成套散件按整车征税的做法违反人世承诺的裁决。

三、专家组的分析和结论

在7月18日正式公布的，长达300多页的报告中，专家组裁决中国对超过整车价值60%以上的进口零部件按整车税率征税的做法对进口汽车零部件构成歧视，违反WTO的相关贸易规则。其中涉及的主要法律问题有：

（一）先决问题——争议措施的性质

本案当事方争论的第一个焦点是中国采取的措施是国内措施还是边境措施，这是判断争议措施是否违反有关WTO法律制度的前提。

GATT1994第3.2条第一句话规定：“任何缔约方领土的产品进口至任何其他缔约方领土时，不得对其直接或间接征收超过对同类国内产品直接或间接征收的任何种类的国内税或其他国内费用。”鉴于GATT 1994第3.2条以及任何其他的WTO涵盖协定均未规定”国内税”的定义。专家组参考了《贸易政策术语辞典》中对于”国内税”的定义，认为”国内”意味着引发费用支付的主要因素发生在关税领土之内。为进一步澄清“国内税”的含义，专家组又援引了GATT时期的比利时家庭冿贴案和WTO时期的阿根廷皮革和皮革制品案专家组报告中的论述，专家组指出：“考虑到与上述GATT和WTO专家组（裁决）的一致性，我们同样认为表明一项收费是否构成GATT1994第3.2条意义上的‘国内税或其他国内费用的一个重要因素是（考察）该项支付义务是否源于一项‘国内因素，而该‘国内因素发生在一成员方产品进口至另一成员方领土之后。”随后，专家组又援引了GATT 1994补充脚注中的相关内容，指出任何适用于进口产品和相同国内产品的国内税和其他国内费用，即使针对进口产品，并在进口的时间或地点征收，仍将被视为第3条意义上的国内税或其他国内费用。因此，国内税征收的时间和地点并不必然是表明其属于GATT1994第3.2条范围内的决定性标准。

专家组采取了类似的分析方法分析了”普通關税”的含义。对于GATT 1994第2.1（b）条中的“普通关税”，WTO涵盖协定亦未给出定义。专家组参考了2006年《国际海关术语目录》、《布莱克法律词典》（第7版）以及2003年《贸易政策术语辞典》中关于”普通关税”的定义，并全方位考察了第2.1（b）条中相关词语的含义，专家组得出结论认为，综合考虑第2.1（b）条中”在其进口”（on their importation）和”到领土”（into the territory）这两个词语的含义，“普通关税”是指在货物进入另一成员方的关税领土时所发生的付费义务，并且一项”普通关税”必须以货物进口时为估价标准。基于上述结论，专家组指出：“考虑到上下文以及GATT1994的宗旨和目的，因此我们认为，GATT1994第2.1（b）条第一句话中‘在进口到一词的正常含义包含了不容忽视的严格而又精确的时间因素。这意味着，支付普通关税的义务与产品进入另一个成员方领土的那一刻（时间）密切相关，正是在那一刻，也仅仅是在那一刻，支付（普通关税）的义务才得以发生，进口国现时或后续实施的执行、评估或再评估、施加或征收普通关税的法案（行为）必须建立在处于这个时刻的货物的基础之上。与普通关税相反，‘国内税的支付义务并不发生于产品进入另一成员方领土的那一刻，而是源于国内因素，而这些国内因素发生在货物已经进入到另一成员方的领土之后，如果一项普通关税的支付义务产生于货物进口之后的状态，而不是其进口时的状态，则将抹杀普通关税与国内税间‘极端重要的区别。”

在援引了一系列WTO和GATT的先前裁决，考察了WTO协定和GATT1994的目标和宗旨，并综合考虑了上述各种因素后，专家组最终得出结论认为申诉方成功地证明了基于争议措施所征收的费用构成GATT1994第3.2条下的国内费用。这也就意味着，争端的解决应当依欧、美、加所主张的，适用GATT1994第3.2条关于国民待遇的规定，而不是中国所主张的第2.1（b）条，正是在这一基础和根本性问题上的失利最终直接导致中国遭遇在WTO的第一场”败诉”。

（二）争议措施是否违反了中国在WTO协议下的义务

首先，申诉方一致认为争议措施违反了GATT1994第3条第2款、第4款和第5款有关国民待遇的规定。对于申诉方的申辩，中国认为争议措施是对进口汽车零部件是否具有整车特征进行划分，然后按照中国关税减让表中整车的稅率进行征税的符合GATT1994第2条规定的边境措施。专家组在经过分析之后得出：“我们因此认为，争议措施中的国内费用与GATT1994第3条第2款第1句的规定不符”的结论。对于第4款，专家组认为：“结合先例，专家组认为中国措施与其在GATT 1994第3条第4款项下的义务不符，因为其给予进口产品的待遇低于相同的国产产品享受的待遇”。至于争议措施是否违反了第5款，专家组出于诉讼经济的考虑没有做出裁决。

其次，中国认为，如果专家组认为中国采取的措施违反了GATT的规定，那么中国的措施就属于GATT1994第20条（d）项规定的一般例外。在经过分析和论证之后，专家组认为：“按照先例，我们认为中国没有能够阐明该措施属于GATT1994第20条（d）项规定的一般例外。因此，专家组就没有必要去分析该措施是否满足第20条前提的要求了”。

再次，中国指出，争议措施是符合GATT1994第2条规定的边境措施。而申诉方一致认为，该措施对进口汽车零部件加征超过中国关税减让表约束税率的关税，不符合GATT1994第2条的规定。专家组认为，争议措施对进口汽车零部件征收整车关税，超过了中国关税表中的约束税率，是不符合GATT1994第2条第1款（a）项和（b）项规定的。

最后，美国认为，争议措施违反了中国入世工作组报告第93段的承诺。中国认为，申诉方没有能够证明中国对CKD和SKD设立了税号，因此，中国没有违反其在工作组报告第93段中的承诺。专家组表示：“我们认为，中国违反了作为WTO协定一部分的其在工作组报告第93段中的承诺，因为中国通过争议措施在其关税表中设立了超过10%的关于CKD和SKD的独立的税号”。

基于以上分析和论述，专家组认为，争议措施，即8号令、125号令和4号公告违反了GATT1994第3条第2款和第4款有关国民待遇的规定；不属于GATT1994第20条（d）项规定的一般例外；违反了GATT1994第2条第1款（a）项和（b）项的规定；违反了中国在中国入世工作组报告第93段的承诺。专家组建议争端解决机构请求中国变更其措施，使其符合中国在GATT1994和WTO协定下的义务。

四、案件评析

本案作为中国在WTO的第一件败诉案件，对于我们更深入地了解和把握WTO争端解决的相关规则意义重大，虽然败诉的结果是我们所不愿意看到的，但是对此也完全可以以一种平和的心态”轻松”对待。

（一）界定具有整车特征的零部件及其与整车的关系

中国在加入WTO的时候，并没有明确CKD和SKD到底是属于整车税目还是零部件税目。中国可以效仿日本，以立法的形式规定完整品和半完成品的关系。日本规定，当进口的半完成品具有完整品相似的功能时，就将对半完成品征收完整品的关税税率。

（二）正确区分国内税和关税

WTO上诉机构判定我国《管理办法》违背了国民待遇原则。这主要是指我国在国内税方面违反国民待遇原则，因为上诉机构认为争端中提及的中国所征收的关税是国内税，而非普通关税。即当组装汽车的全部零部件或者部分零部件（整车总价格的60%以上）来自国产的时候，我国政府并没有对这些零部件征收同等的税赋，从而对国外进口零部件形成歧视。如何区分国内税和关税很重要。其实这是一个存在争议的问题，例如，在Argentina-Hides and Leather案和欧共体对日本零部件规避反倾销税案中就产生过争议。就此次案件来看，WTO可能更多地从征税时间和地点来判断关税和国内税。对构成整车的汽车零部件进口按整车征税，是在进口汽车零部件生产组装成整车后，汽车生产企业向海关作纳税申报，海关按照相关法规进行归类和征税。其实际征税时间是在进口零部件进人我国领土之后，征税地点也不是在关境。这一做法是否合理存在很大的异议，尽早从理论上解决这一问题对国际贸易发展意义重大。

（三）稳健地制定相关政策

在出台有关政策时，相关部门有必要全盘考虑WTO规则及《中国人世议定书》，避免授人以话柄，产生不必要的贸易摩擦。当前，中国贸易摩擦的一个新动向是面临日益增多的国外反补贴调查，各部门和地区一项国内优惠政策的出台，就有可能成为国外反补贴的依据。另外，要不断加强政策的针对性、前瞻性和预见性，提高政策目标和工具间的匹配性与有效性，尽量做到事半功倍。例如，针对3.0以上排量的轿车，中国从208年9月1日起提高了消费税征收标准，进而提高了豪华轿车的生产和销售成本。为了降低成本，国外汽车厂商就会考虑增加在华零部件的投资，从而提高汽车的国产化率。

张宁，”对WTO首次裁定中国违反世贸规则案的理性思考”，《中国经贸》，2008年3月1日，第80页。

WT/DS339/R， WT/DS340/R and WT/DS342/R of July 2008， 第1.1段到第1.14段。

WT/DS339/R， WT/DS340/R and WT/DS342/R of July 2008， 第7.126段到第7.211段。