控制污染向农村转移的法律问题研究

2017-06-03李景香

学理论·下 2017年5期

李景香

摘要：长期以来，我国将重心都放在城市，对农民的利益和农村环境的顾及相对较弱。农村不仅要受到自身在环境保护、生态破坏方面的限制，而且还有承受来自城市的污染，一直承受着来自自身和城市发展双重性的环境代价。在建设社会主义新农村的今天，我们要将可持续发展理念、生态文明理念，完全融入到农村的环境立法、环境执法和乡村生活中，建立并完善相关法律制度，创立多维的制度工具，严格控制污染向农村转移，全面提高农村生产生活环境。

关键词：农村；污染转移；法律制度

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）05-0106-02

改革以来，经济的发展使得人类对先进技术的掌握也日趋精炼，对自然的无度、无序的开发变得无底线，终而改变了“天人合一”的和谐状态。现阶段，资源短缺、生态环境问题集中爆发，农村的环境污染显得尤为严重。应然层面上，是农村环境立法不足、农民环境意识不强等造成的，而实然层面上，主要是受“城市中心主义”的环保思维影响[1]。近年来，随着城市环境的改善、居民环保意识的提高以及城市工业产业结构不断升级，一些工业污染源加速向农村转移，大批重度污染企业在农村建立基地，大量城市的污染物在农村聚集，农村相对脆弱的环境却承载了来自自身和城市发展的双重环境代价。

一、我国目前污染向农村转移的概况

（一）污染转移的概念

污染转移，顾名思义，指将污染从一个地方转移到另一个地方。学者高得耀指出，环境污染有两个方面的含义。广义的环境污染转移，主要指的是环境污染的自然转移和人为转移。受自然力推动所形成的污染转移，例如风和水流自然而然造成的自然转移，高得耀称其为“污染迁移”[2]。而人为转移主要是指“人主动的、有意识的一种故意的行为，其结果以牺牲和损害他人环境权益为代价换取自身的经济利益和环境利益。”[2]而狭义的环境污染转移，仅包括人为转移那一个方面[3]。

（二）我国污染向农村转移的严峻形势

1.污染产业向农村的转移

在湖南省，2016年6月24日上午，湖南省岳阳市市长刘和生主持召开市政府第56次常务会议，要求进一步修改、调整后，抓紧启动相关工作，按照支持第一批重点排污企业“退二进三”①的相关政策措施，明确责任和时间节点，协调处理好矛盾，积极稳妥推进中心城区第二批排污企业退二进三工作。企业为增加自身经济效益，会相对减少环境治理方面的费用，最直接的方法就是将重污染产业迁移出去[4]。

2.污染物向农村的转移

不仅污染企业向农村转移，很多污染物也源源不断地流向农村。以污染水为例，许多城市的工业废水不加处理地偷偷流向农村或是无人的地区，导致农村环境日益恶化。据报道，我国城市每年有2 800多万吨的生产、生活废水经过农村。甘肃省武威市荣华贸易公司向腾格里沙漠排污，经有关部门调查发现，竟然违法排放污水8万多吨，污染面积266亩[5]。

陕西省高陵县的附近，起初被用来城市排涝的“陵雨干沟”，后来却成为城市的污水排放渠道，最终使沿渠的村庄的饮用水遭到破坏[6]。

二、我国控制污染向农村转移法制的不足

（一）缺乏限制污染向农村转移的专门性的规定

对于农村地区内部的环境污染防治体制，环境保护制度都欠缺具体可操作的规定，国家对污染防治的一些原則性的规定，也并不适用于具有特殊环境的农村。再加上由于环境责任的界定不清晰、不完整，环境法律、法规、政策在执行的过程中往往找不到相应的责任主体，尤其是对于引进转移的来说，其责任主体不明确，从诉讼法的角度来看，由此阻碍了环境公益诉讼的顺利开展，这样就弱化了环境法律效能。

（二）我国农村环境保护监管机构薄弱

农村环境管理的设施和人员主要集中在县一级的环境保护主管部门，到目前为止，我国不少地方的环保是与城市的环保体制合设的，在实际的操作中基本都是以城市为中心的，而且是以经济建设为主，环境保护工作为辅。并且，本来就不健全的环保机构存在经费不足的问题，地方政府根本就没有财力以及物力去设立环境监测站进行长期监测，更无法配备先进的监测设备和专业性的人员，再加上农村地区，交通、通信不便，使得上级环保部门力不从心[7]。

三、控制污染物向农村转移的法律对策

（一）在立法中确立可持续发展的原则

1987年，联合国世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》的《布伦特兰报告》之中，首次提出了可持续发展（sustainable development）的概念。根据这份报告，可持续发展指的是“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害”的一种发展模式。“同年的42届联合国大会接受了该报告，以后许多的环境条约以及国际宣言都相继明示或者默示地承认了可持续发展原则”[8]。

另一方面，要在立法活动中体现生态文明的理念，在新制定的法律中融入生态性的原则，并且使现有的法律制度生态化。推进生态文明建设，还要有配套的法律制度作为其制度基础。将生态文明渗入到精神生活、社会结构、法律体系、制度设计等各个方面，逐渐形成以人与人、人与自然关系和谐为中心的，具有物质成果、精神成果、制度成果的生态文明法律制度体系[9]。在控制污染向农村转移的法律政策中，要充分体现生态文明的理念，用绿色的法律才能使人们的行为绿色化。我们在制定法律时，要真正考虑农村的特殊环境，做到“因地制宜”地制定法律，防止污染由城市转移到农村，又要在环境良好的前提下不断发展农村的经济，使城市和农村在发展和环保方面持续协调发展。

（二）建立并完善控制污染向农村转移的相关制度

1.完善环境影响评价制度

建立战略环境影响评价制度。也就是说要相对扩大环境影响评价的对象和范围，一些高污染企业之所以肆无忌惮地向农村转移，就是因为其厂址的建设几乎没有经过环评。因为，我国目前环评制度的对象只有规划和建设项目，而不包括法律法规。为了避免一些国家性和地方性的法律法规只注重城市的环境利益而忽视农村的环境保护，我国应该在相关立法中将国家和地方性的法律法规纳入环评，确保农村的环境利益首先在政策层面得到最基本的保障。

完善环境影响评价的审批程序。在农村的环境影响评价中，对于迁入的建设项目严格进行环评，实行一票否决，对高污染企业绝不留后路。这样就可以首先在源头上进行控制，使污染源没有办法进入农村，可以说这是控制污染向农村转移的第一步。

完善环境影响评价中的公众参与制度。首先，要扩大公众的参与方式，在农村要建立工作人员每家每户进行征求意见的制度，农民知识水平较低、权利意识淡薄，即使规定了他们有参与环评的权利，他们也不会主动地关心自己的权利，所以要建立询问制度，让农民对每一个建设项目的建立都能发表自己的意见和想法。其次，就是要建立农民参与环境影响评价的鼓励机制，使农村的环评制度得以长期稳定的存在。

2.建立污染物排放和转移登记制度

污染物排放和转移登记制度，“是建立一个对指定污染物各类排放源和转移情况进行报告和登记，并将所获得的数据整理后向社会公开的环境管理制度”[10]。PRTR制度的实施过程中，会有政府、企业、公众等多个主体参与。制定有毒物质清单目录是政府的职责，并且把一部分需要企业上报的化学物质名录进行公布，大多都是以官方的形式予以公布；企业就按照自己行业所属类别，排放和转移了哪些化学物质而进行严格的登记。一方面，公众可以在官方指定的网络平台上免费获得相关信息，及时监督企业是否按照规定如实地上报自己的排污情况，另一方面，通过查阅社区周边化学物质分布情况来实现自己的环境知情权，然后用于各种需要，进而更为有效地保护环境[11]。

3.建立农村环境监测制度

针对农村特殊的环境问题，我国需要建立专门的农村环境监测制度，只有在完善的农村环境制度下，我们才可能及时掌握农村的环境状况，准确及时地监测到污染向农村的转移情况，从而及时迅速地做出应对措施。农村的环境保护的责任主要在基层地方政府和环保机构，所以，各级地方的环保部门，应该设立专门性的农村环境监测部，应对本地区的环境监测工作，对农村的各种污染因子做及时的监测和报告。这样的话，环保部门就能掌握第一手的资料，当污染移入农村时，就会率先知晓，从而保证应对措施的科学性。

参考文献：

[1]蒋琪.意识薄弱资金短缺城市污染转移农村的环保困境[N].人民日报，2012-01-16.

[2]高得耀.我国环境污染转嫁的法律思考[J].山西高等学校社会科学学报，2004（5）.

[3]李杨.污染迁徙中的中国路径[J].中国新闻周刊，2006（1）.

[4]岳阳市中心城区第二批排污企业退二进三工作实施方案[EB/OL].红网岳阳站.[2016-06-26]，http：//hn.rednet.cn/c/-2016/06/25/4017726.htm.

[5]甘肃武威一企业向腾格里沙漠排污[EB/OL].[2016-06-26].http：//politics.people.com.cn/n/2015/0322/c70731-26729735.html.

[6]农村竟成排污场 “污染下乡”何时休？[EB/OL].[2016-06-26].news.163.com/06/1030/08/zvlv5mkT000120Gu.html.

[7]师连枝.当前农村环境污染治理的思路与对策[J].许昌学院学报，2015（1）.

[8]王曦.国际环境法[M].北京：法律出版社，2005.

[9]王灿发.论生态文明建设法律保障体系的构建[J].中国法学，2014（3）.

[10]《污染物排放及转移登记议定书》即将生效 86种污染物必须公示[J].今日农药，2009（10）.

[11]张洁玲.污染物排放和转移登记制度研究[D].重庆：重庆大学，2015.