城市垃圾管理法律问题研究

[摘要]目前我国有不少关于城市垃圾管理的法律规定，但是由于忽视人本观念、立法针对性不足、执法管理规范性不足等，导致城市垃圾管理存在很多问题。对此，应当坚持公平正义与生态平衡的伦理观念，创新管理运行机制，运用经济杠杆作用以及充分发挥公益诉讼的作用对城市垃圾进行管理。

[关键词]城市垃圾管理；循环经济；环境公益诉讼

[DOI]1013939/jcnkizgsc201714229

城市垃圾的有效管理是城市有序运行的基本保障。城市垃圾管理法治化意义重大。我国目前已经初步形成了以环境保护法和污染防治单行法以及相关地方或部门法规与规章等为主体内容的城市垃圾管理相关法律体系。关于污染防治的单行法有《固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国清洁生产促进法》和《中华人民共和国循环经济促进法》等。建设部出台的《城市生活垃圾管理办法》、青岛市的《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》等部门或地方相关法规与规章等，城市垃圾的依法管理提供了重要法律支撑。但是，这些离法治化的要求距离还比较大，城市垃圾管理还存在比较多的法律问题亟待破解或完善。

1城市垃圾管理存在的主要法律问题

11“人本”观念贯彻不到位

城市垃圾管理的终极目的是为了人们更好地在城市生产与生活。城市垃圾管理必须充分重视城市居民的权利与需要。城市垃圾管理现行法律体系中“以人为本”理念体现不充分，对城市居民的环境权与生命健康权等保障不够，救济途径缺乏。

12立法针对性不足

我国目前的城市垃圾管理的制度支撑大多集中于地方政府颁发的“红头文件”，直接的法律支撑不足。《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等法律条文中对城市垃圾管理直接观照不足。规范城市垃圾管理需要有专门法律作为支撑，要适度提高法律位阶。

13执法管理规范性不足

一是城市垃圾处理市场化程度不足，运行效率有待进一步提高。应该鼓励更多企业可以参与到城市垃圾处理，在竞争中提高效率。二是垃圾分类制度不够具体，城乡垃圾处理对接不到位。垃圾分类回收缺乏明确具体的规定，在实际管理中难以有效落实，同时城乡垃圾处理对接不到位，也最终导致了垃圾向农村转移，加剧了农村的环境污染。[1]三是城市垃圾管理法制监督不到位。法制监督规定的比较模糊，执法部门具有较大的自由裁量权，一定程度上为寻租和腐败等埋下了隐患。

2完善城市垃圾管理的法律对策

21更新城市垃圾管理的立法观念

城市垃圾管理的法制化建设首先要更新与优化立法观念，要将公平正义与生态平衡的观念引入立法中。

211将公平正义观注入到城市垃圾管理的立法中

公平正义的伦理观念要求在城市垃圾的处理过程中引入“代际公平”、“城乡公平”、“国内公平”以及“国际公平”等理念。城市垃圾管理要致力于寻求各利益主体之间的均衡点。

212将生态平衡观注入到城市垃圾管理的立法中

城市垃圾管理立法需要引入尊重生态平衡的伦理观念。垃圾倾倒量超过生态环境的自净能力，必然会造成生态失衡，大量的垃圾没有得到有效的降解则造成土壤、水源等的环境污染。城市垃圾管理中应当加强预防意识，将尊重生态平衡的理念融入到《城市生活垃圾管理办法》等其他法律法规的具体制定中，对破坏生态平衡的企业及个人加大惩罚力度，明确各方权责。

22完善城市垃圾管理运行机制

将循环经济理念引入城市垃圾管理运行中。循环经济理念是城市垃圾管理可持续运行的保障，它遵循三大原则：即 3R 原则：减量化原则（Reducing）、再使用原则（Reusing）、再循环原则（Recycling）。[2]要重点做好如下工作。

第一，健全与完善具体的垃圾分类回收制度。一是制定垃圾回收的最低标准。借鉴国外经验，我国的垃圾分类程序可以进行更加严格的规定，对垃圾类别进行细分。可将垃圾分为可燃垃圾、不可燃垃圾、大件垃圾、危险垃圾、可回收与不可回收垃圾五大类，设立严谨的分类程序。同时，规定各个地区可以依据本地情形进行变通。建立配套设施，设置分类标志。二是将垃圾处理场的垃圾倾倒许可量与交易排放许可制度相结合。保证垃圾倾倒权在各垃圾集中处理企业之间进行合理交换，让市场自发配置产权达到最优配置。三是加强宣传教育，提高环保意识。将城市居民纳入到城市生活垃圾的管理工作中来，借鉴国外向居民发放城市垃圾分类招贴表等方式，加强垃圾分类回收的力度，提高了居民参与度。政府还可以在全国范围内印发统一的垃圾分类宣传手册，使用通俗易懂的语言，再加上专门的指导员对自己所辖区域的居民及企业进行讲解，保证了回收垃圾的效率，提高居民的环保意识。

第二，完善垃圾收运体系。以生活垃圾的收运为例，生活垃圾的收运一直是城市垃圾管理过程中的一大难题，这主要是由生活垃圾覆盖范围广、种类多、数量多的特点所决定的。在中国，生活垃圾一般是居民或企业将垃圾收集起来以后将其放在小区附近的垃圾桶内，然后由专门的市政环卫系统的垃圾运输车或排放废物的单位统一运输到垃圾集中处理场进行集中处理。这种生活垃圾的收运系统过于单一，我们可以考虑增加生活垃圾回收的渠道，鼓励拾荒者多捡拾一些可以循环利用的生活垃圾将其卖给废品回收站。我国可以以立法的形式鼓励拾荒者去一些偏远地区进行拾荒，增设生活垃圾废品回收站和垃圾桶，以提高生活垃圾回收率。

23健全城市垃圾管理支持制度

城市垃圾管理的有效运行还需要众多配套制度特别是经济制度的支持。我国城市垃圾管理支持制度的建设，需要重点健全与完善以下几项制度：

231垃圾税制度

垃圾税是指以实现城市垃圾的无害化、减量化以及资源化为目的，由城镇范围内以户为单位投放应税废弃物的居民，国家机关、事业单位、社会团体及法人等这些城市垃圾的制造者向国家缴纳的一种税。由于环境卫生部门比税务部门对垃圾这方面更加有经验，所以垃圾投放量的核定由县级环境卫生部门承担。城镇日常垃圾投放量较大，垃圾税纳税人复杂多样，县级环境卫生部门可以对不同的纳税对象，委托不同的组织进行核定，最后再由县级环境卫生部门进行审查，提高办事效率。对于城镇居民我们可以委托城市居民委员会或者街道办事处来核定其应税废弃物的数量，对于国家机关、事业单位等组织可以由县级环境卫生部门亲自进行核定其应纳税金额。由税务机关对于垃圾税的缴納程序及核定过程等进行全程监督。

232税收优惠制度

税收优惠制度是指市政府通过规定各种比价、差价和对不同性质的产品采取不同的税收水平来调节环境经济活动的政策手段。税收优惠政策可以与垃圾税结合使用。在垃圾税立法中，如果仅仅是将全部垃圾统一定量定额征税，就起不到激励城镇居民自发分类回收垃圾的效果，会造成后续垃圾处理成本无法降低，实行效果大打折扣。因此，可以制定垃圾税的优惠措施来提高居民的分类回收参与度，促进垃圾减量化、资源化目标的实现，保障垃圾税制度的顺利实施。按照规定对垃圾进行分类投放的纳税人可以享受减免税收的优惠，对于按期及时缴纳垃圾税并且对垃圾進行分类投放的纳税人则可以采取所得税减免的优惠政策，这样既可以起到激励纳税人积极纳税和对垃圾分类投放的作用，同时也可以达到城市垃圾减量化、无害化、资源化的目的。

233押金抵押返还制度

押金抵押返还制度是指收一个附加或者押金，当这些产品或产品残留物返还到收集系统中从而使污染得以避免时，该附加费将被退还，[3]以此来刺激此类产品的使用者不随意将脱离使用的污染产品或残留物流放到环境中去，达到保护环境的目的。押金抵押返还制度在我国实行的已经较为成熟，最典型的就是对啤酒瓶、饮料瓶进行的抵押返还。基于此，我们可以扩大抵押返还的产品的范围，比如垃圾袋等包装袋、废旧家电等进行抵押返还。

24发挥环境公益诉讼的作用

2012 年新《民事诉讼法》的出台，将环境公益诉讼写入法条：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。[4]这一规定虽解决了环境公益诉讼主体缺位的问题，但仍需对环境公益诉讼进一步完善。

241将公民纳入环境公益诉讼主体

在我国，公民享有环境管理参与权，基于此，便能够在环境事务的处理上赋予公民一种主体角色，一种可以有所作为的角色，这就明确了公民作为环境公益诉讼主体的理论基础。同时，公民作为环境公益诉讼的主体，不仅能够保障公民追求舒适、健康、环境优美怡人的安居环境，真正体现了人民是国家和社会的主人，国家的一切权力属于人民，也提高了公民的环保意识，使得公民易于接受关于城市垃圾处理的新规定，利于城市垃圾管理工作的顺利开展。

242具体规定提起公益诉讼的组织

《民事诉讼法》中将环境公益诉讼的主体定为法律规定的机关和有关组织，并没有规定具体的机关和组织，这就会使得环境公益诉讼的主体范围不清，界限模糊，不利于环境公益诉讼的提起，造成相关机关与组织之间相互扯皮推诿，降低办事效率，不利于真正保障公民的相关权利，也会使得环境公益诉讼只停留在法律之中，并未得到贯彻实施。目前我国的环境公益诉讼并不是很成熟，还需要进一步的探讨与研究。

尽管城市垃圾管理仍存在诸多问题，但随着人们环境意识的逐步提高、相关法律法规的健全与完善，有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的要求在城市垃圾管理也会逐步得以真正落实，城市垃圾处理无害化、资源化和减量化的目标会越来越近，城市生活会趋于更加美好。

参考文献：

[1]李金诚，高玮昕，孟莉我国城市垃圾污染防治法律问题研究[J].知识经济，2012（12）

[2]杨子胜，马凯，魏霖阳，等基于3R原则的建筑垃圾处理策略研究[J].价值工程，2017（6）

[3]王丰娟基于绿色化理念的押金返还制度[J].绿色科技，2015（12）

[4]钱颖萍我国群体性纠纷的形成逻辑及其多元化救济机制[J].重庆工商大学学报：社会科学版，2017（1）

[基金项目]青岛市社科规划项目（项目编号：QDSKL150708）；中央高校基本科研业务经费专项（项目编号：15CX04084B）；部属高校国家级大学生创新创业训练计划项目（项目编号：201610425052）。

[作者简介]石梦琪（1994—），女，山东东营人，本科生，从事行政管理理论与实践研究，中国石油大学（华东）经济管理学院。