从社会福利制度流变看中国社会福利结构体系发展

2017-06-01田云章

陕西理工大学学报(社会科学版) 2017年2期

关键词：福利制度社会福利福利

田云章，任行

(1.西北大学公共管理学院，陕西西安 710127； 2.陕西理工大学管理学院，陕西汉中 723000)

从社会福利制度流变看中国社会福利结构体系发展

田云章1,2，任行1

(1.西北大学公共管理学院，陕西西安 710127； 2.陕西理工大学管理学院，陕西汉中 723000)

社会福利是为了增加多数社会成员“适存度”和针对特殊人群提供物质与精神帮助的制度安排。现代社会福利制度的形成与发展受到伦理道德、政治因素和社会变迁等多种因素影响。通过梳理发达国家的社会福利体系思想流变，分析认为中国当前的社会福利结构在国家福利、地方福利和人群福利层层叠加的状态下，社会福利的“地方性”会导致新的“福利不公”并放大贫富差距，而“多龙治水”和“制度分割”的社会福利体制也在削弱社会福利的综合效益。随着中国工业化进程的加速，未来的社会福利体系需从前期的伞状保护型福利体系向组合式普惠型社会福利体系转型，具体改革路径在顶层设计上，要重视福利体系的整合性；在福利结构上，需增加国家基本福利，减少地方叠加福利；在推进措施上，要提高保障项目的精准性。

福利起源；福利制度；福利结构；福利体系

2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出全面建成小康社会新的目标要求和发展理念。从“坚持共享发展，增进人民福祉”方面，提出要增加公共服务供给、实施脱贫攻坚工程、提高教育质量、促进就业创业、缩小收入差距等宏伟目标。“十二五”时期，国家在社会救济、社会保险和社会福利领域再度加大投入并采取多种推进措施，人民群众在就业、教育、文化、社保、医疗、住房等方面得到更多实惠，生活水平和生活质量稳步提高。但是，囿于某些因素社会福利在调节收入分配、缩小收入差距和改善民生状况方面的作用依然十分有限，甚至可能在局部产生了某些扭曲效果。面对贫富差距不断扩大、人口老龄化程度不断加深和劳动力市场的不确定性等带来的新挑战，我们更需要依赖于公平、可持续的福利体系[1]。西方发达国家在工业化进程中建立的社会福利体系为我国完善社会福利制度提供了很好的借鉴。因此，本文在梳理近代社会福利体系源流的基础上，通过剖析我国社会的福利结构及其潜在问题，提出改善我国社会福利体系的可能路径，旨在为工业化进程加速中的中国社会福利制度建设提供参考。

一、西方社会中的福利起源及思想流变

福利是一个具有多种学科意义的概念。从词源上讲，福利本意是“幸福”和“利益”的结合。在经济学意义上，社会福利是为了增加社会成员“适存度”提供物质和精神帮助的制度安排。在社会保障学意义上，福利是针对特殊人群提供帮助的制度安排。理解福利需要先从福利制度的产生和发展开始，才能认识到“为什么需要福利”及“福利是如何产生的”。因为典型的人类社会福利制度主要起源于西方国家，所以探索西方社会福利制度的诞生及其变迁过程有着重要的认识意义。传统福利制度的产生同伦理道德、政治因素和社会变迁三个因素密切相关[2]。最初，福利发展主要依靠道德说教。先是慈善提供者在做出“善行”的同时，大力倡导乐善好施、救贫济弱、照拂他人的伦理道德。早期的宗教组织则不断进行福利道德说教，号召人们自愿捐助解救他人或者对不幸者承担责任，在神的名义下通过互助和善行来满足个人对于健康、食物及平安的基本需求。随后，福利效率在政治权力介入下大大提高。中世纪中期以后，欧洲大陆出现了政治实体取代教会势力、行政方法取代道德说教的趋势，法国和英国出现了政治权力强势介入社会福利的情形。为了解决大面积的贫困化问题，法国的世俗政权在16世纪30年代接管了宗教团体掌握的福利设施，由非神职人员组织行政机构，实行了劳动培训、儿童教育、集中财源和统一管理等一系列福利改革措施。英国于1601年出台了《伊丽莎白济贫法》，通过为有劳动能力者提供就业场所、为无劳动能力者提供资助、组织穷人和儿童学艺、从富裕地区征税补贴贫困地区等措施，应对失业、流浪和贫困现象激增问题，满足人们的基本生活需求。中世纪末期，西方国家的社会变迁对福利机制产生了巨大影响。一是随着政治权力从封建主和教会向政府集中，中央政府的财税权力不断增强。二是教权为世俗政权取代后，教会用于慈善和赈济的基金减少，被封建主赶出庄园的需求者变成流浪者。三是地方政府和中央政府被迫开始承担起扶助穷人、病人和老人的责任。除此之外，歉收、饥荒和流行病等，使得传统的保护机制束手无策，新的社会保护模式应运而生。第一次世界大战之前，俾斯麦主政的德国最早开始推行社会保险制度。

1942年英国经济学家贝弗里奇的《社会保险和相关服务》报告成为现代福利制度的源头，贝弗里奇也获得“福利国家之父”的殊荣。该报告提出了著名的社会福利“3U”原则，具体包括：普享性原则(Universality)，即所有公民不论其职业为何，都应被社会福利覆盖以预防社会风险；统一性原则(Unity)，即政府建立大一统的福利行政管理机构；均一性原则(Uniformity)，即每一个受益人应该根据需要而不是收入状况获得资助[3]。战争废墟上建立起的新型福利制度，后来被泛称为“福利国家”，并在在20世纪下半叶成为西欧社会的时代精神和基本制度。英国于1948年率先建成福利国家，之后西欧各国纷纷效仿，再之后西欧国家的福利制度又受到欧洲其他资本主义国家的推崇[4]。最终，形成了约斯塔(Gosta E.A.)所谓的西方福利制度的“三个世界”[5]：奉行自由主义原则和有限政府理念的英语国家，以社会福利项目和雇主福利为主的世界；强调机会均等和民主社会的北欧国家，实行大量统一的社会福利计划的世界；按照合作主义原则和强调社会秩序和平的欧洲大陆国家，基于统一社会福利和福利水平同收入关联的世界。20世纪70年代以来，吉登斯提出了新的“社会投资国家”构想。主张从根本上摆脱贝弗里奇式的消极福利体制，倡导全社会树立“积极福利”观念，尽量避免社会福利导致的“道德公害”，致力于通过教育和培训的途径投资于人力资本，而不是一味的去营造社会安全网[6]。其结果是，欧洲福利国家在后工业化进程中，或多或少转向社会投资政策[7,8]。社会福利体系的主要作用在于对于贫困和弱势群体的社会救济，应对市场风险和生老病死的社会保险和对人力资本和人生际遇的社会投资[9]。由此可见，社会福利思想的发展与社会福利体系建设的实践是互动共存的过程。社会福利是人们改善生活水平、提高生活质量的永恒追求,只有供给水平高、主观评价好的福利才是合理的社会福利制度与理想的社会福利状态[10]。西方发达国家的社会福利思想及其成功经验，无疑为中国社会福利体系的建构与完善提供了有益的借鉴。

二、中国当前社会福利结构的社会效应及其局限

随着社会的巨大转型，市场交换成为经济资源配置的主要方式。社会福利的本质功能已经发生了很大变化。社会福利体系除了为个人和家庭的生存提供最基本的保护功能之外，在提高社会成员生存质量方面的改善功能越来越突出。各种福利内容在很大程度上成为一种正常生活之上的“叠加部分”，也是市场分配方式之外转移给个人和家庭的重要财富。从结构上看，我国当前的社会福利项目基本上可以归纳为国家基本福利、地方叠加福利和人群叠加福利三种类型，其中国家基本福利具有普惠性，覆盖范围广及全国各地，大多数由中央财政和地方财政共同承担支出责任。地方叠加福利理论上分为两种情形，一种是中央政府面向特定地区实施的社会福利项目，另一种是地方政府自己设立的社会福利项目，前者主要由中央财政负责而后者主要由地方财政负责。人群叠加福利主要是指面向特定人群提供的社会福利项目，公共财政支出责任既有中央负责的也有地方负责的，还有中央和地方共同负责的。国家基本福利、地方叠加福利和人群叠加福利呈现出一种金字塔式的叠加结构(图1)。由于我国的地区发展差异巨大，不同地区、省、市在经济发展、财政实力、人均GDP和城市化水平等方面存在较大差异，社会福利政策的“地方性”显著，直接产生和加剧了新的“福利不公”。

图1 社会福利叠加结构

首先，基于地方政府财力的地方叠加福利形成替代性收入，放大了区域之间的贫富差异。如果用地方财政一般预算收入、地方财政社会保障和就业支出和城镇居民人均转移性收入分别作为衡量地方政府财力、地方叠加福利水平和居民福利性收入的替代指标，可以比较直观的揭示出地方政府财力、地方社会福利水平与当地居民收入增加之间的正向相关性。以北京、陕西为例(表1)，从2010年到2014年北京市的地方财政一般预算收入从2353.93亿元连年递增到4027.16亿元，地方财政社会保障和就业支出也从275.90亿元逐年连续增长到509.01亿元，城镇居民人均转移性收入也实现了“三级跳”，分别从2010年的8434.80元跃升到2011年的10075.20元和2012年的10993.50元。同期，陕西的地方财政一般预算收入从958.21亿元递增到1890.40亿元时，地方财政社会保障和就业支出也从315.61亿元递增到541.40亿元，城镇居民人均转移性收入从4225.80元递增到5907.10元。显然，地方财力越强大，地方提供的社会保障力度越大，城镇居民获得的转移性收入也随之加大。地方叠加福利无形当中成为居民贫富差异的“放大器”。中央政府试图缩小贫富差距的社会福利政策，也往往在地方各级政府“因地制宜”或“入乡随俗”的过程中出现各式各样的“政策变形”或“政策走样”，从而产生了扭曲性效果。根据笔者亲身体验，同样的儿童免疫接种疫苗，在陕西某些富裕的中心城市属于免费项目，而在郊区的贫困县却要收取接种费用。这种“富裕地方免费，贫穷地区收费”的地方叠加福利，显然同缩小贫富差距的政策目标背道而驰。

表1 2010-2014年地方政府财力、社保支出和就业支出、城镇居民人均转移性收入比较

数据来源：根据中华人民共和国统计局官网发布的数据整理。“-”表示暂无该项统计数据。

其次，“多龙治水”和“制度分割”的社会福利体制，削弱了社会福利在扶贫中的综合效益。在现行社会福利管理体制中，民政部门负责宏观层面的福利管理，涉及城乡最低生活保障、城乡医疗救助、临时救助、优抚安置、残疾人福利、老年人福利、儿童福利和灾民救济等。人力资源和社会保障部门管理职业福利，负责城镇职工基本医疗保险、基本养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险，城镇居民基本医疗保险和新型农村社会养老保险等。卫生部门主管新型农村合作医疗和基本公共卫生服务。住房和建设部门主管保障性住房和住房公积金制度。教育部门负责教育福利，主管教育福利和教育救助。妇联、工会、残联等社会团体又各自负责某一特定群体的福利。部门之间相互封闭且衔接性较差，体系内部时常存在着掣肘、内耗甚至选择性执行，严重削弱了社会福利的对口性、对应性和专业性。“制度分割”集中表现在三个方面：一是满足同一福利需求的福利制度被分割在不同的主管部门，如新农合和城镇职工医保分属卫生和人社部门管理。二是同一内容的福利制度内设身份区隔的子制度，如养老保障中的“干(部)保”“工(人)保”“农(民)保”的待遇水平差别很大。三是同一身份群体被纳入不同的社会保障体系，如农民社会保障的身份“分割化”。从政策执行的社会效果看，一些处于政策边缘地带的弱势群体，往往由于制度分割导致利益受损。因此，在全面深化改革的过程中，非常有必要改变现行社会福利体系的结构，进而优化社会福利制度的功能。

三、中国工业化进程中的社会福利体系改革路径

从世界范围内看，现代意义上的社会福利体系是与工业化的发展紧密联系的。按照政府在创建社会福利体系方面承担的责任，存在着工业主义范式和公民权利范式之别。前者认为政府社会福利责任的建立是对家庭和社区功能的补充，后者主张公民接受社会福利权利和政府社会福利提供责任呈对应关系[11]。我国在改革之前和之后的一段时间实施的政府高度干预社会、小政府责任的补缺型社会福利，是一种典型的工业主义范式。随着中国的工业化进程加速，工业主义范式的社会福利体系在一定时期内必将逐步转向公民权利范式，形成一种组合式普惠型社会福利制度。最终，“建设一个由政府领域、商业企业以及劳动力市场中的负责任的风险承担者”组成的社会，以确保在出现问题时人们可以受到保护[6]。具体而言，可以分为两个阶段实施：

图2 工业化前期的伞状社会保护体系

第一阶段，工业化前期按照现行的“小福利”模式，形成政府、职业机构和家庭共同支撑，职业福利、社会福利及个人和家庭储蓄相结合的福利结构(图2)。作为个人的“社会保护伞”[2]，政府主要对穷人和有特殊需求者承担社会保障和社会救助责任，帮助其维持最低限度生活需求。职业机构提供年金等福利，使得雇员能够“劳有所得”并为更高的生活目标而努力工作。个人和家庭在经济条件许可的前提下为退休之后的舒适生活再做努力。同时，在社会福利中兼容其他社会互助行为，在全社会形成同工业社会发展水平相适应的伞状社会保护体系。

第二阶段，在工业化中后期借鉴经合组织(OECD)国家在福利体系建设方面的经验，兼顾养老制度的广覆盖性和可持续性、福利的成本效益，将社会保障视作一种投资[1]。按照“富人群体靠自己，中间群体靠社会，弱势群体靠政府”的权责机制，建立起公平、可持续的组合式普惠型社会福利体系(图3)。这种组合式普惠型社会福利体系，总体上以经济社会发展水平为基础，以增进公共福利(社会福利的同义语)和私人福利为行动目标，在内部结构上形成社会福利、职业福利和个人福利共同叠加的格局。鼓励个人和企事业单位积极参与社会福利事业并为增进私人福利采取行动，同政府共同促进医疗卫生、教育培训、生产活动、住房保障、退休养老及其他领域的福利形成。公共福利为私人福利提供基础平台，公共福利扩展带动私人福利空间的不断增大。

图3 工业化中后期的组合式普惠型社会福利体系

根据前述设想，在社会福利制度转型和社会福利体系升级过程中，重点要解决如下问题：

第一，在顶层设计上，重视福利体系的整合性。努力实现“十个整合”，即社会福利管理整合、社会福利制度整合、社会福利政策整合、社会福利类型整合、社会福利主体整合、社会福利机制整合、社会福利经办机构整合、社会保障信息系统整合、社会福利体系城乡整合以及社会福利监控机制整合等[11]。

第二，在福利结构上，发挥个人福利、职业福利和社会福利的叠加效应，尽可能增加国家基本福利，减少地方叠加福利，慎用人群叠加福利。针对不同阶层的特点,采取不同的制度安排，形成富人在制度安排下自己解决，穷人在制度安排下由政府解决，一般人在制度安排下由政府和其他社会力量解决的机制。确定中央财政对国家基本福利的支出责任，减少由于地方贫富差距和投入不足带来的发展水平差异。引导和帮助穷人进行资产积累和“资产建设”①资产建设是美国华盛顿大学谢若登2005年在《资产与穷人》一书中首次提出的一个概念，是指政府或非政府组织有组织地引导和帮助穷人进行资产积累，而非简单地直接增加其收入与消费，穷人依靠自身积累的资产进行特定目的的投资，从而实现自身发展，脱离贫困。，实现自身发展走出贫困境地。

第三，在推进措施上，提高保障项目的精准性。考虑因地制宜、因时制宜确定具体社会福利项目的实施顺序，“摒弃简单的类比和直接的模仿，注意观察社会福利项目背后的人口的、地理的、自然环境的、文化的、历史的、经济的、政治的、社会的等多种制约因素。”[2]例如，在人口流动量大的地区，优先考虑为就业者提供居住便利，优先发展公共住房保障，改善生活条件。在老、少、边、穷地区，优先安排社会投资项目，优先发展教育和培训，增加居民人力资本投资。

综上所述，社会福利制度的形成和发展会受到伦理道德、政治因素和社会变迁等多种因素的影响。中国作为后发型工业化国家，可以借鉴西方发达国家建立社会福利体系的成功经验，但是绝不能照搬照抄。现存的社会福利结构既是历史的产物又是经济与社会、政府与市场关系不断调整的结果，尽管并不完美但是却为进一步完善社会福利体系奠定了基础。特定历史阶段的福利结构承载着特定的福利功能，反之特定的福利功能诉求必然要求对既定的福利结构予以调整。建立起公平、可持续的组合式普惠型社会福利体系，既是社会福利制度转型和社会福利体系升级的目标，也是整合社会福利、职业福利和个人福利，凝聚政府、社会、个人和家庭力量的要求。

(感谢西北大学公共管理学院席恒教授及2015级博士生田宋、王肖婧同学关于本文的讨论)

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