城市治理的生产、消费和生活空间：产区、商区和社区的联动治理*

宋道雷

城市治理的生产、消费和生活空间：产区、商区和社区的联动治理*

宋道雷

宋道雷

复旦大学马克思主义学院 讲师

复旦大学当代中国研究中心 研究员，博士

城市治理是人、空间和制度的互动。城市空间可以按照城市功能的不同分为生产空间、消费空间和生活空间3类；3类空间与城市人的互动产生了3种带有互动性的功能区域，即以生产为目的产区，它的主要组成要素是工厂；以消费为目的商区，它的主要组成要素是市场；以生活为目的社区，它的主要组成要素是城市居民及其生活方式。城市治理就是应对人与制度在3种类型城市空间中的互动所产生的一系列综合效应的举措。

在大部分城市中，由于城市规划与城市发展的一体化，3种类型空间的功能分界比较清晰，由此产生的城市治理也就比较有条理。然而，在中国城市化迅猛发展的今天，许多中等城市或小城镇的发展以超越城市规划的速度行进，由此造成城市规划和城市发展分离的现象，城市发展完全按照自然机理行进，导致城市的生产、消费和生活空间犬牙交错，城市的产区、商区和社区治理交互重叠，且3类区域之间缺乏联动治理机制，各自为政，造成城市治理的巨大压力。政府、市场、社会和居民组成的多元治理主体在无法即刻产出有效的生产空间、消费空间和生活空间规划的前提下，为应对城市治理压力，在良性互动基础上，不断加强产区、商区和社区的独立治理，同时也在不断探索三者之间的联动治理机制，以期推动城市治理的有序发展。L街道便是这方面的典型案例。

1 城市治理的生产、市场和生活空间：产区、商区和社区

城市治理的生产、市场和生活空间在L街道中高度重叠，形成产区、商区和社区治理的犬牙交错的现状。这是L街道不同于全国其他区域城市治理的独有特色和治理难题。

第一，城市产业发达，形成大规模产区，构成生产空间。L街道在辖区内拥有规模以上工业企业近3 300家，其中规模以上工业企业254家，整个辖区就像一个大工厂，在大厂中存在“三小”场所（小档口、小作坊、小娱乐场所）2万多家，厂区数量多达268个，包括富士康等数家境内外上市企业，生产领域涉及计算机、医疗器材、通信设备、机械制造等相对高端的产业。围绕这些企业，L街道结合富士康集团的“中心效应”，积极推进富士康集团“一个基地五个中心”建设，引导以富士康为核心的电子信息产业链条下的近200家工业企业转变发展模式，形成以电子信息产业为优势的产业集群。这些产业集群奠定了L街道产区的重要基础，构成城市治理过程中的生产空间。

第二，城市商业发达，形成大规模商区，构成消费空间。L街道商贸业繁荣，形成了“一核心多商圈”的商业布局体系，3 000 m2以上的大型商业设施20家，各类店铺、小型企业2.5万余家。这为L街道成为极重要的区域核心商圈打下了坚实的基础，是其商区得以繁荣发展的消费空间。

第三，外来年轻人集聚，生活空间被年轻世代主导。L街道辖区内具有超大数量的以劳动密集型低端加工为主的工厂，由此，辖区是厂区的同时也是社区，是生产空间的同时也是生活空间，两者交错分布，相互影响[1]。据统计，该地区人口倒挂现象非常严重，外来人口大多属于年轻世代[2]，其中18—35岁青年劳动者占到80%。他们平时主要以租房居住为主，仅有极少量人口居住在厂区提供的宿舍内；加之，厂区所能提供的公共居住空间极为有限，所以多达32万的外来年轻人居住在8 112栋城中村的房屋中，仅有不到1 000人居住在约16栋商品房内①作者根据实际调研数据分析整理。。这种以年轻世代为主体的城市居住生活空间及其所受到的身份认同的排异，对城市治理的压力极大[3]。

第四，产区、商区和社区犬牙交错，社区建设相对滞后。L街道是在城市化发展过程中逐渐从乡村转化为街道的，它是S市城市化进程的一个典型缩影。在城市化过程中，随着工业企业的聚集、L街道外来人口几何式的增长，该地区的每个社区中都存在若干产区或商区，这些社区绝大多数属于“城中村”或农民自建房，而非成熟的商品房社区，它们尚未成熟到足够支撑产区商区所产生的外溢效应。虽然三区犬牙交错，生活在其中的都是同一批年轻世代，但是他们的身份却是分立的：社区建设相对滞后，导致居民身份无法融合产业工人身份和消费者身份。因此，在L街道的城市治理中，一个大问题得以凸显：生活空间无法消化生产空间和消费空间产生的治理外溢效应。

2 城市治理面临的困境：产区、商区和社区缺乏联动治理

从一定程度上讲，L街道城市治理的理念还停留在政府单一主体占据绝对优势的层面。从城市人口构成方面来看，L街道属于年轻世代人口导入型的快速城市化社会，具有高流动性、年轻化、教育水平较低的特点。它是一个年轻化、复杂化的三区交错重叠的复杂城市空间，这种城市空间的治理需要多元主体的协同；但是从城市治理现状来看，政府完全在第一线，政府的公权力治理网络覆盖了整个生产、消费和生活空间，市场自组织、社会的自组织、居委会、党支部以及工会、青年组织、妇联等群众组织的治理作用被弱化。由此，政府一元的治理网络与多元的城市空间、城市功能区域、城市人口等直接面对面，这给政府造成巨大的城市压力，城市治理的进展也遇到巨大困境[4]。

城市治理面临的困境主要表现在产区、商区和社区治理之间的联动机制不足。联动机制存在的不足主要体现在两个方面：一方面是两区联动治理机制不足，另一方面是城市治理体制机制不足。就前者来讲，社区与产区、社区与商区的联动治理机制的构建，需要涉及3个区域的条线协调、规模、资源调配、权责安排、工作机制配置等方面，这使联动治理机制的构建极为困难。对后者来讲，现在运行的社区治理中的党组织、居委会、社区工作站等体制，限制了居委会自治功能的发挥，导致治理功能弱化。

同时，城市治理人手与经费短缺，城市治理中的维稳压力较大。L街道能够用于城市治理的工作人员比较少，城市治理涉及各个方面的工作，工作人员的数量、素质和治理能力等方面都有待提高。基层城市治理部门缺乏经费，有限的经费虽然都已投入社区工作站建设中，但是这却无法汇集到居民区的社区建设中来，形成真正的支撑城市治理的社区治理。L街道在城市治理中的维稳方面，涉及72万人口（登记在案的有80万人）。这些人口以外来年轻人占绝大多数，一线工人最多，文化水平不高，80后、90后增长快速，90后增加的幅度更大。导入型、高流动性、年轻化、低学历的高密度人口，加之治安方面警力有限（2个派出所，1个公交派出所，警力130人）②作者根据实际调研数据分析整理。，人口要素的复杂性、城市治理人力资源的短缺、素质和治理能力的亟待提升，以及城市治理经费的短缺，为L街道城市治理设置了重重困难。

针对其城市治理困境，具体而言，L街道亟需从以下3个方面予以提升。第一，L街道亟需更新城市治理的理念。城市治理应该改变由政府织网的思维，转变为城市织网、社会织网。这要求L街道必须从理念上构建多元结构与服务空间，解决人们在发展过程中面临的压力与空间，树立“一元的生产，多元的消费和生活”的理念，因为多元是正面而非负面的。第二，进一步建立健全联动机制。L街道需要进一步建立社区与产区、社区与商区的联动机制，并解决居委会、社区工作站的自治性和行政性安排问题，这样才能促进城市治理的有序开展，优化城市治理结构，形成有序的城市治理格局。第三，L街道仍然需要解决一些具体的人事、财政问题。面临城市治理的多重压力，L街道需要进一步合理配置公务人员与财政分配，只有人力资源与财政资源得到合理配置，才能够较好地吸引具有较高治理能力的人力资源，从而促进资源向城市基层社区治理下沉，应对人口导入型城市空间的巨大治理压力。

图1 产区治理资料来源：作者自制。

3 城市治理的战略：三区治理、两区联动

基于上述分析，L街道城市治理应当树立的核心理念是协商治理，即在以人为本的基础上，实现三区治理、两区联动，追求人的发展与社区发育、城市空间布局、社会发展的有机统一。第一，治理结构。L街道的治理结构包含“三区治理”——“社区治理、产区治理与商区治理”——在内的所有治理层面，是围绕着人的发展、城市空间合理布局、社区治理为核心的有机统一和有序展开。第二，发展核心。人的发展与城市空间合理布局、社区建设的核心是：以人的发展推进社区治理，以社区治理服务人的发展，以城市空间布局优化促进人的发展和社区治理的有机统一，这是追求人的发展与城市治理的有机统一的根本性措施[5]。第三，具体路径。具体路径是，通过居民参与达成社区自治，通过公共服务创造有效治理，通过城市治理达到空间优化[6]。第四，网格结构。L街道区域的“参与、自治、服务以及治理”，需要通过群团组织和社会组织的“条治理”与三区自治的“块治理”的协商合作，形成有机的网格结构，从而达成协商治理的共治格局。

城市治理的主要战略体现为三区治理、两区联动。从富士康的问题来看，L街道城市治理中的富士康关怀困境，本质上是由企业与政府基于生产领域的链条形成的内部分工导致的：政府作为企业管理的延伸部分而提供城市服务与社会关怀，这虽然是企业管理链条的一部分，但是政府作为城市治理的重要主体却要为企业分担风险。所以，这种服务与关怀模式并不能解决以“富士康问题”为代表的产区所带来的城市治理问题。基于此，L街道必须以产区与社区两区联动的模式来解决这个系统性城市治理问题。同时，商区也是其重要的城市空间形式，所以要解决3种城市空间交错重叠造成的城市治理困境，必须坚持社区、产区、商区的三区自治和三区治理，社区与产区，以及商区与社区的两区联动的模式。这是L街道城市治理的战略规划，其本质就是以人为核心安排生活、生产与消费空间，达成3种空间的和谐并存[7]。

城市治理需要通过“条”的治理与“块”的治理形成的有机统一网格结构达成。“条”的治理，不是通过传统的政府职能管理部门的“条”达成，而是通过党团组织、工会、妇联，以及社会组织等的“条”，深入产区内各种人群的“块”结构中从而达成产区治理；“块”的治理形成的不是行政管理的“块”，而是通过社区自治的“块治理”，带动三区治理的联动效应。“条块治理”结构的职能主要体现在4个方面：多居民主体的参与、党组织的核心领导功能、政府体制的效用引导和社会组织的力量支撑。L街道城市治理的“条”“块”治理，必须坚持以人为本，发挥党组织、政府治理结构、社会的作用，以居民为代表的“人的作用”、以党团组织为代表的“党的作用”，以管理体制为代表的“结构的作用”，以及社会组织等为代表的“社会的作用”。这四大主体与作用都应该在L街道城市治理的实践过程中得到充分发挥，只有在这4种主体作用的有机互动的过程中，才能创造L街道城市治理三区治理、两区联动、空间优化的整体治理效应。在这4种主体作用中，人的作用是最首要的，党的作用是最关键的，社会服务的作用是最核心的，自治的作用是最根本的，自治是“人、政党、社会”得以发挥作用的载体和平台。

4 城市治理的体系：产区治理、商区治理和社区治理的有机整合

L街道城市治理的“三区治理、两区联动”的枢纽依托是现有的社区工作站，以此为中心展开互动的治理枢纽：“块治理”的居委会与“条治理”的党团组织、工会、妇联组织。以此设置，党在社区工作站中扮演着领导角色，同时，社会组织、居委会以及政府也在工作站中良性运行。由此，社区工作站必须提高自身的专业化与职业管理水平，从而形成开放的枢纽式结构[8]。

4.1 产区治理

产区治理是通过外在的社会组织的“条”深入产区工人群体中来实现，也就是说通过党组织、工会、青年团以及妇联形成的人群治理网络，与企业厂区的管理制度形成呼应，以此实现产区治理。

它的落脚点有3个方面：权利维护、管理执法和人的发展。这3个方面的落脚点是从产业治理的角度出发，帮助企业实现高质量的治理，从而实现企业的可持续发展。但因为以“富士康”为代表的大产区治理的重点落脚在大量的企业年轻职工，所以这种治理网络必须发挥共青团在工人群体中的组织工作，从而在一个大型人口聚集的产区内部，形成一个产区结构内的党团组织、工会以及妇联组织，从而将产区治理结构与政府治理结构达成产区内部的匹配，而不是直接将政府治理结构硬性植入产区内部，替代产区治理。这些内部的产区组织与外部的政府管理部门相对应，功能相吻合，从而通过政府对应组织的转动，来带动产区内部组织的转动（图1）。

因此，这种对应治理的关键点就是：政府外部对应组织带动产区内部对应组织的转动，不是人为地从企业内部建构组织，也不是将政府条线治理硬性植入产区治理，因为这样政府就会替代企业成为产区治理的主体，产区治理的成功并非企业的成功而是政府的成功，产区治理的失败并非企业的失败而是政府的失败，产区治理的外溢效应全部由政府托底，否则不仅影响产区治理的良性运行，而且会损害政府的公信力[9]；基于此，政府是通过外部的设计使社会性的组织深入产区人群中，从而实现产区治理、政府治理和城市治理的结合。政府作为外部治理组织从关怀企业职工的身心、技能、事业发展的角度切入进去，将产区内部的关心工人的组织与政府外围的工青妇组织匹配起来，而不是将政府行政职能部门植入产区，从而实现产区治理质量的改善与提高。这种内部匹配的重点在于，产区原有的治理结构不动，而是围绕着工人的发展，将产区的内部组织与外部的政府外围群团组织进行匹配，在社会治理的层面上实现政府与企业的双赢。

4.2 社区治理

L街道社区治理需要从外来产业工人居住的楼宇空间开始，形成社区治理的基础。社区治理要成立以居住人群为主体的“楼宇委员会”，它的基本构成主体是“业主”与“租客”。楼宇委员会要形成支撑整个社区治理体系的力量，其功能就需要相当于成熟社区的“居民小组”、“楼组自治小组”，发挥“自我管理、自我服务和自我监督”的作用。在此基础上，根据地域范围与人口分布，合理划分并配置区域内的居委会分布和数量，从而将产区无法容纳的大量年轻世代人口，以社区治理的形式予以合理容纳。这样既可以达到城市治理的维稳目标，又可以促进企业的良性发展，既可以使工人在产区高效工作，又可以促进工人在社区作为居民享受温暖的社区生活，从而形成社区与产区的良性联动和有效治理（图2）。

因此，社区治理的总体理念是“服务拓展，治理下移”。服务主要是指：行政服务，即社区工作站提供的服务；社会服务，即社会力量与社团提供的服务；专门服务，即根据不同地区的特点提供个性化的专门服务；网格服务，即居委会提供的网格化服务。这些服务可以通过社区工作站的行政资源、社会组织的社会资源、社区服务中心的社工资源以及居委会的网格化服务资源的下移与整合来实现。基于此，社区工作站的职能类似于街道的职能管理部门，其功能主要在于管理而不是服务，与社区服务中心相对应，与股份公司完全脱离。居委会主要做居民自治与关怀的工作，两者良性分工，相互配合。这样在社区中居住的居民，在社区治理中就达成了两种身份——居民和工人——的融合，这种融合是建立在社区与产区联动治理的基础上的。

图2 社区治理资料来源：作者自制。

4.3 商区治理

L街道的商区治理主要通过建立“商业协会”的形式，形成自治的组织业态而达成。这种自治形态的达成，需要考虑机制的重新调配，即要求所有的社区工作站、居委会都必须与股份公司脱钩，实现各自的独立运作。在独立运作的前提下，商区按照片区划分，参照社区工作站的布局结构，根据社区工作站布局划分商业区。在此基础上成立商业协会，将社区工作站转变为开展管理活动并为自身提供服务的中心。这样就可以实现社区与商区的良性联动（图3）。

同时，居委会、社团组织、工青妇等组织都可以在社区工作站中互动与活动。以社区工作站为中心而形成的商业协会布局，以及其中的居委会、社团组织、工青妇等组织，通过各自活动、相互互动与协同治理[10]，实现商业区的治理下移、服务拓展和功能提升。也就是商区和产区提供的物质、人力资源，可以弥补社区治理的资源不足，“从公众利益出发，调动市场力量，引导利益集团参与宜居城市的建设”。社区治理可以为商区和产区治理提供安居的托底保障，“在新的大都会背景下营造共同的意象，重塑公共空间[11]”。同时，使具备工人和消费者身份的外来务工人员真正融入社区，从而具备居民身份，真正融合到S市中，成为S市人，从而达成城市治理中的三区一体和三位一体。

5 对策建议

图3 商区治理资料来源：作者自制。

从一定意义上来讲，L街道城市治理的行动路径是以党团为核心，在社区与产区之间建立治理结构、工作轴和对接机制，通过街道党工委有战略性、目的性的党建引领，带动产区内部治理与城市治理的联动，实现三区治理的良性互动。

第一，通过管理带自治、管理带治理的举措建立治理结构、工作轴和对接机制。L街道城市治理结构、工作轴和对接机制的建立，都是在原本存在的政治体系中建构起来的，而并非另起炉灶。这样可以保证现有结构体系的有效延续，以实现结构功能的提升为最终目的。具体来讲，L街道城市治理结构、工作轴和对接机制分为3大类。第一类是通过街道的管理大结构带动社区的自治大结构，以这两种结构为基础，带动产区的治理结构形成，实现产区与社区的有效联动。第二类是通过街道的管理大结构带动产区的治理小结构，通过党团组织和社会组织，带动产业内的产业工人群体实现在厂区企业化管理之上的社会发展的多元需求，实现多种力量联合的大社区联动，把产业的管理与社区治理进行有效结合。第三类是通过产区与商区的资源治理结构反馈社区的生活治理结构，以产区和商区的优势物质资源和年轻人力资源，弥补社区治理资源匮乏的现状，实现产区、商区治理促社区治理，社区治理为产区、商区治理提供生活空间保障的良性循环。

第二，通过合理布局、理顺运作、发挥职能的举措做实居委会。居委会是宪法规定的居民自治的法定组织，具有法定性与自治性的特点。因此，居委会建设是L街道城市治理工作体系的关键，是三区治理的基础与主体。居委会建设的途径包含3个部分：首先，合理布局居委会。居委会是L城市治理过程中，从“村居”过渡到“社区”的产物，因此其布局必须根据人口的分布来实现，形成一个工作站容纳多个居委会的“一站多居”的格局和状态。其次，理顺居委会的运作。居委会以居民区党支部为核心，居委会成员必须打破户籍界限，由本地原住民与外来务工人员共同构成，这样才能通过居民区聚集所有的本地与外来党员、居民领袖和义工[12]，形成跨界别、户籍、职业、年龄的综合体，形成党支部为核心的运转格局。党支部书记可以兼任居委会主任，党支部书记实现职业化任职，其选举需要打破户籍界限。同时，党支部书记也可以通过上级党委外派来实现人员的职业化任职。具体路径是先成立居民区党支部，党支部书记先任职，然后再去竞选居民区居委会主任。这样居民区的党支部书记、主任可以实现通过街道来协调配置的结构。最后，发挥居委会的职能。居委会职能与自治的基础建立在楼委会和楼组自治小组上面。居委会的职能分为4个方面：协调社区的基本关系、创造社区的社会联接、恢复社区的治理功能，以及创造居民的自治平台。这4个方面职能的发挥，通过3种路径实现。一是通过创造网格化的治理与服务，解决产区治理与社区治理在社区工作站中的联动问题。这是网格化治理最根本的所在。二是通过安全体系的网格化，创造平安社区。这涉及社区治安系统、治理系统、租客管理系统与信息管理系统的统筹协调。三是通过服务网格化，构建行政服务与社区服务的网格化体系，根据特殊的社会需求形成服务体系，最终促成产区工人与社区居民在社区生活空间的身份融合。

第三，通过建枢纽、借力量、构平台的措施，完善社区工作站。社区工作站是L街道城市治理的枢纽与服务主体。以社区工作站为枢纽与服务主体，形成“治理下移、服务拓展、功能提升”的城市整体治理体系。其一，L街道的城市治理通过社区工作站形成“三区治理”与“两区联动”的枢纽，其治理与联动是通过服务而非管理来完成。社区工作站与服务中心相结合，成为产区工人与社区居民的生活空间、活动空间、学习空间和民主协商空间。社区工作站将社区服务中心的功能，从仅仅开展活动的空间转变为培育社会服务和社区关怀的载体。其二，社区工作站可以借助政府的力量、社会组织的专业运营以及居民的力量，将“政府的意图、社会的需求、市场的可能、居民的诉求”整合起来，成为“创造社区社会服务”的中心，而不仅仅是“提供服务”的中心。其三，社区工作站是最重要的城市治理主体与平台，而不是简单地采用取消或者加强的做法将其做大做强。它除了创造多元的“一门式服务”之外，不再简单地发挥政府的管理职能，而是发挥工青妇组织和居民自组织的功能，成为社会组织发展的平台、工青妇组织对接的平台和居民自治的平台。“三区治理”的寄托空间便以社区工作站为最重要的平台，也就是说，社区工作站成为大网格治理的主要体现空间，成为党建引领的政治平台、枢纽式社会组织的培育平台、社区居民自治的承载平台和产区工人社区融入的制度平台，它从一个传统的管控主体变为一个以创造服务为核心的治理主体。

基于产区、商区和社区为主体的三区治理的整体治理架构，S市L街道于2016年在既有治理结构的基础上，通过转型社区服务中心而建构的社区党委领导下的社区党群服务中心，是融合生产空间、消费空间和生活空间为一体的整体性城市治理战略架构，是创新城市治理、加强基层建设的重要举措。

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The Urban Governance of Producing, Consuming and Living Space:the Linkage Governance of Producing Area, Business District and Community Governance

城市治理是人、空间和制度的互动。在L街道的城市化进程中，外来年轻世代的大规模涌入，导致以制造业为主的生产空间与市场运行的消费空间和工人居住的生活空间产生了重叠交错。生产空间的外溢效应严重影响消费空间和生活空间的正常运行，造成城市治理的巨大困境。3种类型的空间所对应的产区、商区和社区治理之间的联动机制的缺乏，加剧了城市治理压力。为提升城市治理的效率和质量，L街道加强产区、商区和社区治理，并以社区治理为工作轴，建立社区与产区、社区与商区的两区联动机制，使具备生产空间的工人身份和消费空间的消费者身份的外来年轻世代，真正融入社区，具备居民身份，改变了身份隔离的现状，达成了城市治理的三区治理一体、空间一体和身份一体。

Urban governance is the interaction of people, space and institution.Young generations immigrate to L Street in the urbanization process, which leads to the overlap of production space, consumption space and living space.The spillover effect of producing space affects the normal operation of consumption space and living space seriously, and results the great dilemma of urban governance. The lack of linkage mechanisms of producing areas, business districts and community governance has exacerbated the pressures of urban governance.L Street strengthens the producing areas, business districts and community governance, and constructs linkage mechanism among the three around community governance.This unifies the identities of workers, consumers, and residents identity from young generation and leads to the integration of governance, space and identity.

城市治理 | 城市空间 | 产区治理 | 商区治理| 社区治理

Urban governance | Urban space | Producing area governance | Business district governance | Community governance

1673-8985（2017）02-0034-05

TU981

A

*本文是上海市哲学社会科学规划青年课题“上海近郊城镇化进程中的‘镇管社区’与社区治理体系研究”（2015EZZ002）和2016年度高校示范马院项目“思想政治理论课教学借鉴其他学科研究成果研究”（16JDSZK006）的阶段成果。