1921年北洋政府国内公债整理述论

胡志国

（信阳学院 社会科学学院，河南 信阳 464000）

1921年北洋政府国内公债整理述论

胡志国

（信阳学院 社会科学学院，河南 信阳 464000）

1921年在银行界的推动下，北洋政府开展了我国近代第一次大规模的国内公债整理活动。虽然这在一定程度上维持了政府公债信用，稳定了金融市场，但是公债整理仍然成为北洋政府公债发行的分水岭，国内公债发行逐渐萎缩，导致政府无法摆脱财政危机，财政状况进一步恶化，促进了北洋政府垮台。

北洋政府；公债；信用；银行；整理

由于北洋政府滥发国内公债，在1918年之后逐渐出现了公债偿还困难的状况，造成大多数国内公债价格日趋低落。在银行界的强烈要求下，政府为挽回公债的信誉，避免引起金融恐慌，1921年北洋政府正式拉开了国内公债整理的序幕。

1 北洋政府整理政府公债的背景

在北洋政府统治时期，政府始终没有解决财政困难的问题。虽然在袁世凯统治时期，北洋政府财政状况略有好转，但是在1916年袁世凯死后，一方面，各地军阀不再向中央政府解送征收的税款；另一方面，政府基本失去了外债来源。在这种情况下，大量发行国内公债成为北洋政府唯一的选择，以此维持财政支出和避免财政破产。“民国以来，无政可记，惟有借债一事东挖西补，妙想大开，为他国之所不及。计新旧各债，截至去年年底（1920年），外债共三十余万万，内债已三万万有奇。债台百级，危如累卵，真令人思之胆碎也。”[1]截至1920年年底，北洋政府共发国内公债12笔（其中包括清政府发行的爱国公债、南京临时政府发行的八年军需公债），实发总额高达407 726 060元[2]，未偿还金额高达315 233 805元，具体情况如表1所示。

表1 1920年底北洋政府国内公债未偿还数额情况表[2]33-62

面对大量的公债，1921年北洋政府财政总长周自齐显得忧心忡忡，“……如遵照公债条例，按期偿付本息，即需三千九百七十万元之多，按之目前财政状况，必无力办此。……一旦措手不及，必至停付本息，直接丧失国家之信用，间接牵动社会之金融。……假令各项内债本息一朝停滞，全国金融必受恐慌”[3]。

政府无力偿还如此庞大的公债，后果的确很严重。在1920年我国北方又发生了当时被称为“四十年未有之奇荒”[4]的特大旱灾，政府筹措赈灾款迫在眉睫。财政总长周自齐承认“本年财政之危险，殆趋极点”[5]。北洋政府为了增强公众投资政府公债的信心，维护政府的信誉，以保证政府能够继续顺利发行公债，不得不把整理国内公债列入重要的议事日程。

2 北洋政府迫于国内外金融界的压力整理政府公债

由于政府无力偿还债务，国内外金融界为了维护自身的利益，对政府施加了压力。北洋政府为了顺利发行国内公债，从一开始起就“只得采用高息、大折扣的发行吸引银行承销”[6]。银行界积极承销公债的前提是政府提供了可靠的担保。由于大多数公债的担保不真实，政府无力及时偿还，导致公债价格大幅下跌，如民国八年公债市价跌至票面价的十分之二三[7]1427。更有甚者，一些公债自发行之日起到1921年从未偿还本金。鉴于这种情况，银行界首先向政府施加压力。1920年全国银行公会联合会召开会议，向财政部提出《全国银行公会之建议案》，提醒政府“若不迅速整理”，则会出现“信用愈堕”的严重局面，并决定拒绝继续购买政府公债，除非政府调整偿付旧公债的财力[8]。银行界认为，由于政府公债丧失信用，公债价格低落已成为不争的事实。如果这种状况持续下去，大多数公债停付本息，必然对银行业造成灾难性的打击。

首先，银行将遭受巨额损失。在1921年整理公债之前，购置和经营公债是银行的主要业务之一，当时有学者根据1921年21家银行的营业报告统计其经营情况，统计表明这些银行持有政府公债的规模十分庞大。公债价格大幅度下跌，必然导致银行业损失惨重。

其次，如果政府继续放任公债价格持续下跌，必然影响银行业的生存与发展。虽然当时公债票面年息普遍为六厘左右，但是公债市价远远低于票面价。所以投资公债的收益率远远高于六厘，“如七年长期元年六厘之两种，其实得利息，通扯总在三分”。而当时银行的存款利率远远低于公债收益率，这对银行业造成严重的影响。银行为了开拓业务，势必要提高利率。社会闲置资金大量涌入公债市场，将进一步纵容政府发行不用于生产的公债，以缓解财政紧张的压力。如果任由社会闲置资金大量流入公债市场，银行将失去正常的融资渠道，影响银行经营业务。

最后，北洋政府还面临国外金融界的压力。当时由国外四家银行组成的银团派代表来华考察北洋政府的财政状况，评估北洋政府偿还债务的能力。代表团发现北洋政府财政非常困难，预言政府财政将于1925年破产。这对银行界来说难以接受。如果北洋政府仍然裹足不前，停付公债本息，无异于宣告财政破产，导致国外银团接管北洋政府财政。

北洋政府迫于国内外银行业的压力，最终接受了时任中国银行副总裁张嘉璈代表银行界提出的五项整理方案[9]。

3 北洋政府整理国内公债的情况

1921年北洋政府整理国内公债备受社会各界关注。2月19日，北洋财政总长周自齐把张嘉璈起草的《整理国内公债办法》方案提交国务会议，并于当日讨论通过。3月3日，财政部制定的《整理国内公债确定本息基金呈大总统文》获准通过。3月13日，周自齐将《财政部整理内国公债详细办法呈大总统文》呈交大总统徐世昌。3月30日，财政部制定了抵押债票续筹整理办法和偿还方案，并于当日呈送大总统徐世昌[2]65-73。

北洋政府为了避免 “直接丧失国家之信用，间接牵动社会之金融”，制定各项公债“速筹整理办法”是为了“维持国家之信用、社会之金融者也”[2]66。从财政总长周自齐呈送大总统徐世昌的《整理内国公债详细办法》中发现，整理范围包括民国八厘军需公债、爱国公债、民国元年公债、民国五年公债、民国七年长期公债、民国八年七厘 公债、整理金融公债。具体的公债整理方案如表2所示。

表2 1921年北洋政府国内公债整理具体方案[2]69-72[7]

在北洋政府财政部制定的《整理内国公债详细办法》中规定了偿还公债本息的资金来源。一是关余。除偿付三年期、四年期、七年期公债的本息外，各海关收入和关税的所有余款尽数作抵。二是盐余。每年从盐余中拨付银元1 400万元用于偿还公债。三是烟酒税费。每年从烟酒税费中拨付银元1 000万元用于偿还公债。另外政府还制定了内债整理资金保管办法，“仿照三、四年、七年期公债办法，由各机关商定拨款手续，拟交总税务司”，并“应如数存入中国之银行，以资应付”；而各银行也应“随时协济，以助进行”[2]71。 北洋政府还陆续出台了整理六厘债票、公债七厘债票、元年公债、八年公债债票的四个行政法规。

4.1 北洋政府整理国内公债的影响

虽然整理国内公债是北洋政府迫于国内外压力而采取的无奈之举，但是也产生了一些积极的影响。

首先，通过整理公债，使1921年以前发行的公债具有还本付息的能力，维持了公债信用。在以旧换新的过程中，虽然部分公债的折价较低，但还是高于市价，且有基金担保。“公债基础始臻巩固。截至民国十七年底，除了十一年和十六年，由于国家关税锐减，基金不足，延迟了两年还本付息外，其余各年都如期照付焉。”[10]1921年上半年开始整理公债，下半年就取得整理成效。当时一些银行的营业报告中指出：“本年上期各地银根宽裕，各种公债市价见涨，气象甚佳。”[11]

其次，有利于增强投资者的信心，避免金融市场再次动荡。“各项公债，自经此次整理，市价顿形起色，全国金融，均为之活动。”[10]在政府整理公债后，票面100元发行价为60元的六厘债票，以及票面100元发行价为70元的七厘债票，后来都曾涨至90元以上。这对恢复投资者信心，以及活跃金融市场十分有利。

虽然北洋政府通过整理公债，提高了公债信用。但是由于在公债整理之前，公债信用已经遭受重创，对公债发行产生了巨大的影响。从1921年起，之后的几年政府都无法成功发行巨额公债，只能发行小宗库券来缓解财政压力。在北洋政府发行政府公债的初期，银行界为获取高额利润，不仅承销公债，而且还为北洋政府发行公债摇旗呐喊。在政府公债信用出现问题之后，中国的银行业经营方向发生了根本性转折。在《银行公会之建议案》中就指出：“以后无论何项借款，凡用于非生产事业者，在团体之内各银行，概不投资”。在北洋政府整理国内公债后，银行脱离政府的趋势日益明显[12]。这抑制了北洋政府进一步大规模发行政府公债，政府财政危机加剧，加快了北洋政府垮台。

[1]惊心动魄之内外债[N].申报，1921-03-04.

[2]千家驹.旧中国公债史资料[M].北京：财政经济出版社，1955.

[3]千家驹.论旧中国的公债发行及其经济影响[J].文史哲，1983(6).

[4]李文海.中国近代十大灾荒[M].上海：上.海人民出版社，1994：136.

[5]倚伏中之本年财政[N].申报，1921-02-16.

[6]张春廷.中国证券市场发展简史（民国时期）[J].证券市场导报,2001(5)：45-52.

[7]汪敬虞.中国近代经济史（1895—1927）（中册）[M].北京：人民出版社,2000.

[8]费正清.剑桥中华民国史[M].北京：中国社会科学出版社，1998：301.

[9]中国银行行史编辑委员会.中国银行行史（1912—1949）[M].北京：中国金融出版社，1995：43.

[10]王云五.民国梁燕孙先生士诒年谱[M].台北：商务印书馆，1978：641.

[11]中国银行总行，中国第二历史档案馆.中国银行行史资料汇编（上编三）[G].北京：档案出版社，1991: 1885.

[12]汪敬虞.中国近代经济史（下册）[M].北京：人民出版社，2000:2267.

责任编辑仇大勇

Rearrangement of National Debts of the Northern Warlords Government in 1921

HU Zhiguo
(School of Social Sciences,Xinyang University,Xinyang Henan 464000,China)

In 1921,driven by banks,the Northern Warlords Government carried out the first large-scale national debts rearrangement.It maintained the government’s debt and stabilized the financial markets to some extent,but it also became the Northern Warlords Government’s fundraising watershed.Since then,the issue of the domestic public debt has been shrinking,the government cannot get rid of the financial crisis, and the financial situation became worsened,promoting the its collapse.

Northern Warlords Government；national debts;credit;banks;rearrangement

K258

A

1674－5787（2017）01－0013－04

10.13887/j.cnki.jccee.2017（1）.4

2016-12-05

胡志国（1978—），男，河南固始人，硕士，信阳学院社会科学学院讲师，研究方向：中国近现代史、经济史。