新中国就业促进法制的变迁及其启示

黄河

摘 要：新中国成立之后，我国就业促进立法进入了一个全新的历史发展阶段。在国民经济恢复时期，主要针对新中国建立初期所面对的社会遗留问题，制定了相应的就业促进政策与法律法规，为经济发展扫清障碍并提供相应的制度保障；在社会主义改造和开始全面建设社会主义时期，以宪法为依据制定并颁布了一些就业促进法规和相关政策，但由于政治运动频繁，特别是“文化大革命”十年动乱，就业促进立法遭到了相当程度的破坏；在改革开放时期，随着经济体制改革的深化，我国围绕经济建设这一中心，展开了全面而系统的就业促进立法活动，建构了我国就业促进法律制度体系的基本框架。在回顾新中国成立后就業促进法制进程基础上，本文梳理总结了其对新时期中国就业促进法制建设的若干启示。

关键词：就业促进法制 法制变迁 中国当代法制 未来启示

2017年，正值《中华人民共和国就业促进法》颁布10周年。10年间，我国就业局势总体保持了持续稳定，统一的人力资源市场逐步形成，公共就业服务体系日益健全，就业环境不断改善。毋庸置疑，《中华人民共和国就业促进法》是中国就业促进事业发展特别是中国就业促进法制建设的一大开创性成就。在此，笔者对新中国成立以来就业促进法制变迁的历程作一简要回顾，以期为新时期进一步完善就业促进法制提供若干有益线索。

一、国民经济恢复时期

1949年9月，中国人民政治协商会议通过了《中华人民共和国政治协商会议共同纲领》，对劳动就业法律规范作出了原则性规定：我国人民有集会、结社、示威游行的自由权，有遵守法律、遵守劳动纪律、爱护公共财产的义务；在国营企业中，实行工人参加生产管理的制度；私人的企业应由工会代表工人职员与资方订立集体合同，公私企业一般实行8到10小时的工作制，特殊情况得酌情办理；人民政府应按照各地各业情况规定最低工资；逐步实行劳动保险制度；保护青工女工的特殊利益；实行工矿检查制度，以改进工矿的安全和卫生设备等。上述规定构成了这一时期我国劳动就业立法所遵循的指导性原则。

1.制订并实施了一系列失业救济法规政策

新中国成立初期，面临着旧中国遗留下来的诸多社会问题，大批工人失业便是其中之一。为了解决劳动就业问题，国家制定并颁布了一系列规范性法律文件，主要包括：《失业技术员工登记介绍办法》（1950年5月20日劳动部颁布）、《关于救济失业工人的指示与救济失业工人暂行办法》（1950年6月17日政务院发布）、《关于救济失业教师与处理学生失学问题的指示》（1950年7月25日政务院发布）、《关于处理失业知识分子的补充指示》（1951年1月12日政务院发布）、《关于劳动就业问题的决定》（1952年政务院发布）。上述规范性法律文件的颁发，对于解决当时的劳动就业问题发挥了重要的作用。

2.制订并颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》

1951年2月，政务院公布了《中华人民共和国劳动保险条例》，适用于有100名以上职工的国营、公私合营及合作社会经营的工厂、矿场和其附属单位与各管理机关，以及铁路、航运、邮电等企业单位及附属单位。该条例将劳动保险待遇区分为：因工负伤、残废、死亡待遇，关于疾病、非因工负伤、死亡待遇，养老待遇，生育待遇，等等。

3.制订并颁布了一批劳动就业权益保护政策法规

1949年12月，政务院公布了《全国年节及纪念日放假办法》，规定了法定节假日和部分公民的节日。1950年5月，劳动部公布了《工厂卫生暂行条例（草案）》，通令各地试行。1951年12月，政务院颁布了《工业交通及运输企业职工伤亡事故报告办法》。1952年政务院颁布的《关于劳动就业问题的决定》中规定，为保证职工健康，提高劳动生产率并扩大就业面，应有计划、有步骤地坚决贯彻8～10小时工作制；一切较大的公私合营工矿、交通、运输企业均应尽可能实行8小时工作制；有害健康的工作，每日工作时间应低于8小时；一切企业加班加点，均应受到严格限制。1952年12月，劳动部颁布了《关于防止沥青中毒的办法》。

二、社会主义改造和开始全面建设社会主义时期

1953年初起到1956年底，是我国社会主义改造时期；1957年初到1966年5月，是我国开始全面建设社会主义时期。在此十多年间，我国实行了发展国民经济的第一个和第二个五年计划。随着经济建设的发展，就业促进立法及其实施方面也取得了一定的进展。20世纪50年代后期以来，由于受“左”的思想冲击和“大跃进”“人民公社化”运动的影响，一直到“文革”结束前，我国就业促进法制停滞不前。

1.第一部宪法对就业促进法制影响深远

1954年，新中国制定并颁布了第一部宪法。在这部宪法中，一方面，对就业促进法制调整的对象作出了明确规定：由于我国的生产资料所有制包括国家所有制（即全民所有制）、合作社所有制（即劳动群众集体所有制）、个体劳动所有制、资本家所有制，因此，我国就业促进法制所调整的对象也即涉及全民所有制、劳动群众集体所有制、个体劳动者和私营企业的各种关系。另一方面，还规定了就业促进法制的基本原则，例如：公民有就业的权利；劳动者有享受劳动保护和休息的权利；在就业中贯彻男女平等、民族平等的原则。

2.逐步建立了统一的劳动就业工资制度

1956年6月，国务院作出了《国务院关于工资制度改革的决定》，其中规定：工、商、基本建设企业职工主要采用工资等级制度，具体内容包括工资标准、工资等级表、技术等级标准；国家机关和教育、科研、文化、卫生等事业单位工作人员实行职务工资制，并分别制定了工资标准。上述工资制度的建立与实施调动了广大职工的劳动就业积极性，推动了各项事业的发展，促进了社会主义经济建设。

3.进一步完善了劳动就业权益保护政策法规

鉴于1951年颁布的《劳动保险条例》中有关保险标准的规定不再适应社会经济发展需要，政务院于1953年1月2日作出了《劳动保险条例若干修正的决定》，并于1月26日制定了《劳动保险条例实施细则（修正草案）》，进一步将《劳动保险条例》的适用范围扩展至工矿、交通事业的基本建设单位和国营建筑公司，并提高了劳动保险待遇。为了改善劳动就业条件，保护劳动者在生产中的安全与健康，1956年5月，国务院通过了《工厂安全卫生规程》《建筑安装工程安全技术规程》和《伤亡事故报告规程》，要求各企业单位及其主管部门切实执行上述三个规程。

4.“文革”期间制订了零星就业法规

在“文化大革命”期间，我国就业促进法制建设遭到了极大的破坏，但仍然制定了少量就业法规。例如，1971年11月，国务院发布了《关于改革临时工、轮换工制度的通知》，其中明确规定，常年性的生产、工作岗位，应当使用固定工，不得再招用临时工；已使用的临时工，凡是企业、事业单位生产、工作确实需要，本人条件适合，可以改为固定工；临时性、季节性的生产、工作岗位仍须使用临时工。季节性的生产、工作岗位仍须使用临时工。同时，国务院还颁布了《关于调整部分工人和工作人员工资的通知》，决定对部分工人和工作人员的工资进行适当的调整。在此期间，国务院还发出了《关于加强防寒防冻工作的通知》。1970-1973年间，国家计委先后发出了《关于做好职工伤亡事故统计工作的通知》《关于将职工伤亡事故季报表改为月报表的通知》以及关于《加强防止矽尘和有毒物质危害工作的通知》。1974年7月，国务院、中央军委发出了《关于加强爆炸物品管理的通知》。上述劳动就业法规与政策的制定和颁布，在当时的社会经济条件下，发挥了应有的作用并取得了一定的成效。

三、改革开放以来的全新起航

改革开放以来，我国逐步建立健全了与社会主义市场经济体制相适应的就业促进法制体系。

1.形成了以“三结合”为主要内容的就业促进工作方针

20世纪70年代后期，我国出现了第一次劳动就业的压力。导致这种情况的主要原因在于，一方面是“文化大革命”期间“上山下乡”的1000多万知识青年陆续返城，要求政府安排就业；另一方面，在城市中新生长起来的一大批具有劳动能力的公民要求就业。1980年8月，中共中央召开劳动就业会议，提出解放思想，放宽政策，广开就业渠道，实行“在政府统筹规划和指导下劳动部门介绍就业、自愿组织就业和自谋职业相结合”的方针。1981年，中共中央、国务院发出关于广开门路、搞活经济、解决城镇就业问题的若干决定，进一步贯彻上述就业指导方针，并提出了诸多解决方案与具体措施，例如调整产业结构、改革教育制度、建立劳动服务公司等。至1981年10月，全国安置2000多万人就业。在安排就业过程中，集体、个体劳动关系得到发展，初步形成了以社会主义公有制劳动关系为主体、多种劳动关系并存的局面，上述就业指导方针、方案及措施的实施取得了显著效果。

2.逐步推进并确立了劳动合同制

长期以来，我国劳动人事制度始终存在着因“铁饭碗”“大锅饭”“终身制”而导致的诸多弊端，无法充分发挥企业、事业、机关等单位和劳动者的劳动积极性，不利于干部队伍的年轻化、知识化和专业化。因此，劳动人事制度改革成为时代与社会的需要。

基于上述问题，自20世纪八九十年代起，我国制定并颁布了一系列涉及劳动合同内容的法规、规章等规范性法律文件，对劳动合同及相关制度作出了规定。1980年发布的《中外合资经营企业劳动管理规定》明确规定：“合营企业的雇佣、解雇和辞退，生产和工作任务，工资和奖励，工作时间和假期，劳动保险和生活福利，劳动保护，劳动纪律等事项，通过劳动合同加以规定。”1982年2月，劳动人事部发出《积极试行劳动合同制的通知》，提出了实行劳动合同制的目的、要求和步骤。8月，城乡环境保护部发布的《国营企业实行合同工制度的试行办法》规定，国营建筑企业要实行固定工与合同工相结合的用工制度，逐步增加合同工的比重，并且对合同工的条件、合同的订立、合同的主要条款、合同的期限、试用期、劳动报酬、劳保福利等均作出了规定。1986年7月，国务院发出《关于改革劳动制度四项规定的通知》，“四个规定”分别是《国营企业实行劳动合同制暂行规定》《国营企业招用工人暂行规定》《国营企业辞退违纪职工暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》。之后，国务院又于1989年10月和1991年7月先后发布了《全民所有制企业临时工管理暂行规定》和《全民所有制企业招用农民合同工人的规定》。此外，《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国中外合作经营企业法》《私营企业暂行条例》等均对劳动合同作出了相应规定。

1994年以来，我国规范劳动合同关系的主要法律是《劳动法》，由于社会生活的深刻变化以及法律制定本身的问题，劳动法在调整劳动合同关系方面发挥的作用受到了较大限制，部门规章、地方性法规反而成为调整劳动合同关系的主要依据，这些规章与地方性法规的适用造成了我国劳动法律体系中不同法规之间相互冲突甚至相互抵触的混乱局面。其中的问题，主要集中在诸如试用期制度、保证金制度、就业规则制度以及劳动争议时效制度等几个方面。鉴于存在上述情况，2007年6月29日十届全国人大常委会第二十八次会议通过了《中华人民共和国劳动合同法》，于2008年1月1日起施行，从适用范围、劳动者违约责任等多个方面对劳动合同制度作出了较大修改。

3.逐步建立了公共就業服务制度

1990年1月，劳动部颁发了《职业介绍暂行规定》，在当时的历史背景下，确定了职业介绍的性质，并且详细规定了职业介绍的宗旨、地方政府部门的相关工作内容与要求，以及职业介绍的程序和职业介绍机构等相关问题。1990年4月，国务院发出《关于做好劳动就业工作》的通知，强调广开就业门路，积极拓宽就业渠道；继续办好劳动服务公司，扩大就业安置；实行扶持政策，扩大就业训练规模，提高待业人员素质；加强待业人员管理；合理控制农村劳动力的转移，减轻城镇就业压力；挖掘企业潜力，妥善安置富余人员；加强领导，动员社会各方面力量共同做好劳动就业工作。劳动就业是民生之根本，也是治国之要务。自20世纪90年代后期以来，中共中央、国务院始终高度重视劳动就业工作，先后制定了一系列有关促进就业的政策，并在实践中发挥了重要作用。

4.逐步形成了劳动就业基准法律法规体系

为了实现对企业职工基本工资的合理保障，1993年11月劳动部发布了《企业最低工资规定》。为了合理安排职工的工作时间和休息时间，维护职工的劳动权利与休息权利，1994年2月国务院发布了《关于职工工作时间的规定》，规定我国境内的国家机关、社会团体、企事业单位及其他组织的职工，实行每日工作8小时、平均每周工作44小时的工作制度。此后，1995年3月，国务院发布《关于修改<国务院关于职工工作时间的规定>的决定》，规定职工每日工作8小时，每周工作40小时；国家机关、事业单位实行统一的工作时间，星期六和星期日为周休息日。此后，我国一直主要以此作为规范职工工作时间与休息时间的基本依据。

2003年5月30日，劳动和社会保障部颁布实施了《关于非全日制用工若干问题的意见》，将劳动用工形式分为全日制和非全日制两种，并且规定：非全日制用工以小时计酬，日工作5小时为限；劳动者提出订立书面劳动合同的，应当订立，资方应当在录用小时工后到当地劳动保障行政部门备案；资方支付工资不得低于当地政府颁布的小时最低工资标准等。

2004年1月20日，劳动和社会保障部公布了《最低工资规定》，并于2004年3月1日施行。在该规定中，明确规定了如下几个涉及劳动基准方面的基本问题：一是适用范围。包括我国境内的企业、民办非企业单位、有雇工的个体工商户和与之形成劳动关系的劳动者；此外，国家机关、事业单位、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，也可以依照本规定执行。二是劳动基准的概念。例如，“最低工资标准”是指“劳动者在法定工作时间或依法签订的劳动合同约定的工作时间内提供了正常劳动的前提下，用人单位依法应支付的最低劳动报酬”。三是基准形式及确定因素。最低工资标准采取两种方式：月最低工资标准和小时最低工资标准。其中，月最低工资标准适用于全日制就业劳动者，小时最低工资标准适用于非全日制就业劳动者。四是用人单位的责任。即如果用人单位违反该规定相关规定的，则视其行为性质及情节轻重，由劳动保障行政部门责任令其限期改正，或限期补发所欠劳动者工资，并可责令其按所欠工资的1～5倍支付劳动者赔偿金。

5.颁布了《就业促进法》

2007年8月，《就业促进法》正式颁布，这标志着“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的就业促进工作方针以立法的形式得到了固定，我国促进就业的长效机制在法制层面得到了强有力保障。《就业促进法》确立了促进就业的政府责任体系、促进就业的政策支持体系、统一规范的人力资源市场体系、困难群体就业援助制度等一系列促进就业的基本制度，其对新中国就业促进法制建设的影响无疑是重大而深远的。

四、对新时期中国就业促进法制建设的几点启示

回顾60多年来的新中国就业促进法制建设历程，可以看到诸多耐人寻味的经验和教训，细细咀嚼将对新时期中国就业促进法制建设助益良多。

1.就业促进法制的发展必须紧扣时代脉搏

新中国成立之初，就业促进法制的主题无不围绕社会主义革命和社会主义改造；改革开放以来，在“解放思想、实事求是”思想路线的指引下，在社会主义市场经济体制全面改革的统领下，中国就业促进法制破除了过去的诸多枷锁，真正形成了由就业管理、就业创业服务、就业援助、职业教育和培训等组成的当代就业促进法制框架体系。为此，新时期中国就业促进法制建设必须积极顺应新经济、新技术、新业态等一系列新時期所发生的新变化。

2.就业促进法制的发展必须借鉴其他法律部门的发展成果

在新中国成立后特别是改革开放来，中国就业促进法制建设的成就前所未有。究其原因，主要是具有中国特色的社会主义法律体系探索和创新为就业促进法制建设奠定了根本的理论和实践基础。为此，新时期中国就业促进法制建设必须大力吸收民商事、刑事、诉讼等其他主要法律部门的最新给养。

3.就业促进法制的发展必须突破某些固有惯性思维

新时期就业促进法制建设要大胆破除既有的各种不合理束缚，坚持扩大就业和稳定就业并重，坚持创业带动就业和培训促进就业并举，坚持完善长效机制和项目化重点推进并行，聚焦青年劳动者等重点群体，强化政府责任，积极调动社会力量，为促进各类群体就业创业提供强有力保障，确保就业局势的持续稳定。

（作者单位：华东政法大学）