健全水资源资产管理体制的思考与建议

吴强　陈金木

摘要：按照生态文明体制改革精神，探讨构建符合我国国情水情和当前改革形势要求的水资源资产管理体制。运用政策解读、法理分析、比较分析等方法，剖析了自然资源资产分类管理要求，梳理了水资源资产管理体制现状，分析了水资源资产管理的特殊性和实行专业化管理的必要性，提出了进一步健全水资源资产管理体制的思路和建议。研究提出，水资源资产属于典型的公益性资产，考虑到水资源资产管理和我国国情水情的特殊性以及当前我国所处的特殊发展阶段，有必要充分发挥水行政主管部门的专业管理能力，进一步明确由水行政主管部门作为所有权代表行使水资源资产管理职责；按照一件事由一个部门管理的原则，有必要以水为脉络，对涉及水资源资产管理的相关部门进行整合，实现水资源资产的统一管理和监督，并从国家、流域和区域三个层面进一步健全部门协作机制。

关键词：水资源；资产管理；体制改革；公益性资产

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）和《中共中央国务院生态文明体制改革总体方案》（以下简称《总体方案》）都明确要求健全国家自然资源资产管理体制。水资源是自然资源的重要组成部分，《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）明确规定了水资源管理体制，并将水资源资产管理作为水资源管理的重要内容，实践中水行政主管部门既基于公共管理原则开展水资源行政管理，又基于所有者身份开展水资源资产管理，但总体上看目前水资源资产管理还比较薄弱，水资源资产管理体制尚不健全。本文在分析国家自然资源资产管理体制改革的基础上，对水资源资产管理体制现状及实行专业化管理的必要性进行探讨，并提出进一步健全水资源资产管理体制的相关建议。

1国家自然资源资产管理体制改革分析

水资源是国家自然资源的重要组成部分，探讨水资源资产管理体制改革，需要先对国家自然资源资产管理体制改革进行分析。

1.1自然资源资产管理体制改革总思路

对于自然资源资产管理体制改革，《决定》要求“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”。习近平总书记在《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》（以下简称《说明》）中指出，健全自然资源资产管理体制，针对的问题是“全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实”。我国是社会主义国家，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）明确规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”对于国家所有的自然资源，《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）及《水法》《中华人民共和国土地管理法》等法律均明确规定由国务院代表国家行使所有权。在这种背景下，健全国家自然资源资产管理体制，就是要明確国有自然资源资产由哪一级或者哪些机构具体管理，以解决“所有权人不到位，所有权人权益不落实”问题。对此，《说明》中指出：“总的思路是按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。”《总体方案》进一步要求“按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构，负责全民所有自然资源的出让等”。

1.2认识上的分歧

对于如何按照《决定》和《总体方案》要求具体设计国家自然资源资产管理体制，当前各部门、各地方的认识尚不统一。从目前有关各方的观点来看，大体上可以分为两种不同的方案：一种是综合管理（合并管理）方案，即对目前分散在各部门的自然资源资产管理职能予以合并，实行综合管理，部分专家学者所提出的设立自然资源资产管理委员会、国家生态环境保护协调委员会以及组建环境与生态、资源与生态、环境资源和生态保护等大部门组合方案，采取的就是综合管理方案；另一种是专业化管理方案，即根据自然资源的不同类别，由不同的专业化管理机构进行管理。

1.3自然资源资产分类管理的必要性及相关体制改革思路

笔者认为，在现行有关国务院代表国家行使自然资源所有权的法律规定基础上，要按照归属清晰、权责明确、监管有效的要求，明确国有自然资源资产由哪一级或者哪些机构具体管理，不能简单地说要实行综合管理还是专业化管理，问题的关键在于如何对自然资源资产进行合理分类，看哪些自然资源资产适合综合管理，哪些自然资源资产适合专业化管理，能合则合，宜分则分。

在分类管理的设计思路上，需要根据不同自然资源资产的不同属性进行合理分类。根据国内比较权威的研究成果，自然资源资产可以按照资产属性的不同，大体上分为商业性自然资源资产和公益性自然资源资产两大类，并据此确定不同的管理原则和进行不同的体制设计。其中：建设用地、矿产资源等自然资源资产具有明显的商业性，其基本目的是促进相关产业发展并获取相应的公共收益，包括直接出让资产的收益和相关产业发展带来的税收收入；而水资源、自然保护区、地质公园等自然资源资产，则具有明显的公益性，其基本目的是提供基础性、公共性的服务，保障国家的生态安全和经济安全。在管理原则上，对于商业性自然资源资产，应当按照商业资本经营原则进行管理，主要考核其资产价值增值和净收益增长状况；而对于公益性自然资源资产，则应当按公共管理的原则进行管理，主要考核自然资源资产、生态服务质量的状况及成本控制。

从当前各种自然资源管理体制的实际情况来看，可以考虑先把国有商业性自然资源资产管理分离出来，并统一按国有收益性资产管理的原则进行管理和考核。而对于公益性很强的自然资源资产，是从行政部门分离出来统一按国有公益性资产管理的原则进行管理和考核，还是发挥资源管理部门的专业管理能力，保留在部门内进行管理，各有利弊，需要进行深入研究和评估。问题的关键并不在于是用一个部门管还是用两个部门管，而是要把公益性资产同商业性资产区分开来，按照不同目标和原则管理，对同一性质的资产按同一管理原则进行管理和考核。

2水资源资产管理体制现状和实行专业化管理的必要性

2.1水资源资产管理体制现状

资产产权制度是资产管理的前提和基础，在分析水资源资产管理体制之前，需要先对水资源资产和水资源资产产权制度进行分析。对于水资源资产，目前尚没有权威的定义。笔者认为，资产本质上是一种经济资源，由于稀缺而具有一定的经济价值，因此水资源本身就是一种资产，但与单纯讨论水资源不同的是，水资源资产强调的是作为资产意义上的水资源，即国家、取用水户等各种主体依据法律规定取得和拥有的能以资产反映的水资源。水资源资产产权包括完全产权和有限产权两种。完全产权体现为水资源所有权，根据《宪法》《物权法》《水法》的规定，水流（水资源）属于国家所有，由国务院代表国家行使对水资源的所有权。有限产权体现为取水权等各种水资源使用权，根据《水法》规定，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。

《水法》未对水资源资产管理体制进行专门的规定，但与上述产权制度相适应，《水法》明确规定了我国实行流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制，包括三个层面：一是国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作，国务院其他有关部门按照职责分工负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作；二是流域管理机构在所管辖的范围内行使法律、法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责：三是地方水行政主管部门负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。

从《水法》等法律法规以及水利部“三定”方案的职责规定上看，水行政主管部门同时具有水资源的行政管理职能和资产管理职能，行政管理职能主要体现在水资源的规划、配置、调度、保护等，资产管理职能主要体现在核发取水许可证、统计核算、水资源费征收等。根据《水利国有资产监督管理暂行办法》（国资产发[1996]5号），水资源资产是水利国有资产的重要组成部分，各级水行政主管部门受国务院及各级人民政府委托，作为水利国有资产的监督管理主体，在授权范围内对水利国有资产实施监督和管理。

2.2水资源资产管理的特殊性和实行专业化管理的必要性

考虑到水资源资产管理和我国国情水情的特殊性以及当前我国所处的特殊发展阶段，在健全国家自然资源资产管理体制过程中，有必要充分发挥水行政主管部门的专业管理能力，进一步明确由水行政主管部门作为所有权代表行使水资源资产管理职责。具体理由如下。

（1）从资产属性上看，水资源资产具有很强的公益性和一定的商业性，决定了水资源资产管理要把保障公共利益放在优先位置，并适当兼顾水资源利用效率和效益。水是生命之源、生产之要、生态之基。水资源开发利用不仅是供水安全保障的需要，更是防洪安全、粮食安全、生态安全保障的需要，具有突出的公益性特征。为了保障防洪安全、供水安全、粮食安全和生态安全，必须坚持政府主导办水利，发挥公共财政对水利发展的保障作用。基于水资源资产的典型公益性特征，总体上需要按照公共管理的原则对水资源资产进行管理，注重水資源资产对公共利益的保障功能。同时，对于工业和服务业等取用水户而言，水资源属于重要的生产要素，具有重要的使用价值，因此在一定范围内具有商业属性。为此，在水资源资产管理过程中，需要遵循“两手发力”的思路，既要通过政府调控以保障公平，又要通过市场调节以提高水资源资产的利用效率和效益。

（2）从资产管理特性上看，水资源资产管理具有高度的复杂性、明显的阶段性和特殊的专业性，应当依托现有资源管理部门设计合理的管理体制。受制于水资源及其开发利用所具有的特殊性，包括水资源具有流动性、流域性，水资源量具有随机性，水资源具有水量、水质、水能、水运、水温、水生态等多种功能以及经济、社会、生态等多种价值，水资源开发利用存在明显的外部性等，水资源资产管理与森林、山岭等其他公益性自然资源资产管理相比要复杂得多。我国目前的水资源资产管理主要通过核发取水许可证、征收水资源费等方式体现，受制于水量分配尚未全面推开、取水许可制度落实尚不到位、水权确权登记工作尚待开展、水资源监测和用水计量等水资源监控能力不足等制约，目前的水资源资产管理尚处于较低的阶段。具有明显的阶段性。此外，水资源资产管理与防洪抗旱管理、水利工程管理等密切相关，而且不同流域水情不同，水资源资产管理也各不相同。如黄河流域存在水与沙的协调管理等，因此又具有特殊的专业性。为此，有必要充分发挥水行政主管部门作为资源管理部门的专业管理能力，明确由水行政主管部门作为所有权代表行使水资源资产管理职责。

（3）从国情水情上看，水资源资产管理直接关系到国家水安全保障，基于国家水安全保障的全局性，需要由水行政主管部门负责对水资源资产进行统一管理。我国水问题新老交织，除了传统的水资源短缺、水资源时空分布不均、洪涝灾害频发、水土流失严重等问题之外，还新出现了水生态损害、水环境污染等问题，而且这些问题具有流域性和全局性等特点。为有效保障我国的水安全，需要按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，开展全国水资源调查评价，编制并实施全国水资源综合规划、全国水资源中长期供求规划等全国性规划，对全国水资源进行宏观配置和统一调度，在国家层面上构建“四横三纵、南北调配、东西互济”的河湖水系连通总体格局，开展全国范围的节约用水和水资源保护工作等。由水行政主管部门对水资源资产进行统一管理，可以高效地推进全国层面的水资源管理工作，为国家水安全提供坚强的体制保障。

（4）从发展阶段上看，由水行政主管部门作为水资源资产管理和监督部门，与我国当前所处的特殊发展阶段相契合。综观各国资源环境管理体制的总体架构，近代国家形成以来，随着科学技术的发展和产业分工，政府的专业化行政管理体系逐步形成，并相应地在资源和环境领域形成专业化管理体制。可以说没有专业化行政管理，就没有现代化国家治理体系和治理能力。但是，专业化管理也在一定程度上带来了部门职能重叠、多头管理、行政效率低下的“官僚主义”通病。随着生态学研究和环境保护运动的兴起，各国逐渐认识到资源和生态环境问题的整体性和系统相关性，资源与生态环境领域政府部门重组成为新的趋势。但这种重组是有限度的，模式是多样的，很多国家是把污染防治职能组合起来，但自然资源管理保留了多部门分治的格局。因此，总体而言，资源环境的专业化管理是基础，适用于资源资产管理的起步阶段和不发达阶段；资源环境的适度综合管理，则是资源资产管理发展的趋势。我国当前水资源资产管理尚处于起步阶段，需要按照分类管理的思路由专业管理部门进一步强化水资源资产管理。从国际上看，国外类似我国发展阶段的国家，也大都采取了单设水资源管理部门的方式，如印度的水利部、孟加拉国的水资源部、埃及的水资源和灌溉部、埃塞俄比亚的水资源部等。

3进一步健全水资源资产管理体制的思路

总体上看，目前我国水资源所有权和使用权以及管理体制的界定是比较明确的，符合我国的基本国情和水情。但是，现行水资源资产管理尚存在一定的问题，主要表现为：一是水资源的行政管理和资产管理存在着多头管理和协调不足的问题。例如，除了水行政主管部门之外，国土资源部门对于地下水、住建部门对于城市供水和节水、农业部门对于渔业水域、交通运输部门对于水运、能源部门对于水电（不包括农村水电）等也承担着管理职责：国务院三峡工程建设委员会办公室、国务院南水北调工程建设委员会办公室也与水资源资产管理有关。从法律法规和“三定”上看，各部门的职能界定基本清晰，但在实际操作上存在协调困难、协作不够、效能不高、合力不强等问题。二是无论是流域层面还是区域层面，水资源资产的统一管理都比较薄弱，未能充分反映水资源资产的流域性和水系性特点。

按照建立生态文明制度体系的要求推进水资源资产管理体制改革，建议总的思路是：按照一件事由一个部门管理的原则，以水为脉络，对涉及水资源资产管理的相关部门进行整合，实现水资源资产的统一管理和监督；在此基础上，从国家、流域和区域等层面进一步健全协作机制。

（1）对涉及水资源资产管理的相关部门进行整合，实现水资源资产的统一管理和监督。主要是推进地表水与地下水以及城乡供水节水的统一管理，并推进水利部与国务院三峡工程建设委员会办公室、国务院南水北调工程建设委员会办公室的整合，使国务院水行政主管部门切实承担起水资源资产的统一管理和监督职责。

（2）国家层面上进一步建立健全涉水部门问的协作机制，适时组建高层次的水资源管理协调机构。近年来，水利部一直致力于建立和完善部门协作机制，如会同环保部建立了水资源保护与水污染防治协作机制，先后与农业部、交通运输部等部门签署了合作备忘录，推动水利和农业、水利和交通运输以及长江河道采砂管理等工作的协调，已经取得了积极效果。下一步，根据国务院各有关部门的涉水管理职责，对需要部门协作完成的水管理事项。还需进一步建立健全部门间协作机制，形成水资源资产管理合力。如针对供水，建立健全水利、住建两部之间的协作机制，推进城乡水资源基本公共服务均等化；针对节水，积极推进建立水利、住建、农业等部际联席会议制度；针对水资源保护和水污染防治，进一步完善协调机制，加强水利、环保两部门协作，实现信息共享、工作互动。针对部门协调中存在的问题。还应适时组建高层次的水资源管理协调机构，提高协调效率。

（3）流域层面上要健全流域综合管理体制机制，进一步完善流域管理與行政区域管理相结合的水资源管理体制。为推进以流域为单元的综合管理，结合目前流域管理机构水资源管理职能有所弱化的实际，应当强化流域机构在流域规划管理、防洪和水资源统一调度、“三条红线”控制指标监测评估、流域综合执法等方面的职能，在有条件的流域探索建立利益相关者参加的流域管理委员会。

（4）地方层面上要推进城乡水务一体化管理。按照“将城市涉水事务的具体管理职责交给城市人民政府”的要求，鼓励地方按照精简、统一、效能的原则，整合涉及防洪排涝、水源工程建设与保护、供水排水、节约用水、污水处理、中水回用等方面的行政管理职能，实行水务一体化管理，业务上分别接受上级相关行政主管部门的指导和监管。

4结语

健全自然资源资产管理体制是加快建立生态文明制度体系的客观要求。水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是经济社会发展的重要支撑，是生态与环境的重要控制性要素，水资源资产具有很强的公益性和一定的商业性，水资源资产管理直接关系到国家水安全保障。针对水资源所有权人的承担主体及其职责不够清晰等问题，健全水资源资产管理体制，应当坚持水资源国家所有的基本制度，充分发挥水行政主管部门的专业管理能力，进一步明确由水行政主管部门作为所有权代表行使水资源资产管理职责。在此基础上，结合已有水资源管理制度中的产权管理内容，强化国家对水资源资产的监管，更好地发挥市场在资产配置中的重要作用，保障所有权人权益，实现水资源资产归属清晰、权责明确、监管有效的目标。