地方精英参与民族地区社会治理实证分析

牛一鸣

【摘 要】文章主要以青海省泽库县为例，对地方精英参与民族地区社会治理现状做一个全面、真实的调研，在此基础上运用实证研究方法、案例分析等研究方法对当前地方精英参与民族地区社会治理出现的问题做具体的分析，并提出相应的对策和建议，以期促进民族地区的稳定和发展。

【关键词】地方精英；民族地区社会治理；法治化

【中图分类号】F127 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2017）12-0108-03

地方精英作为民族地区社会治理主体中的重要组成部分，他们充分了解当地的内在资源和文化底蕴，并且拥有着先天的“领导者”优势地位，被当地人民所尊重，因此研究地方精英参与民族地区社会治理已经成为社会关注的热点，并且地方精英队伍的建设事关全面建成小康社会大局，有助于民族地区的和谐稳定，有助于基层治理研究范式的完善。然而在调研过程中，我们发现地方精英在民族地区社会治理的参与过程中出现了一些与现代民主法治不相适应的问题，比如法治意识淡薄、自治的公平性与规范性的缺失等，这些因素阻碍了自治民主制度建设和导致了社会冲突，我们为此做了专门调研，以期解决好这些问题，促进民族地区的和谐稳定。

1 地方精英在民族地区的构成与现状

1.1 部落文化背景下的地方精英

部落文化背景下的地方精英与宗族、族群有着极大的关联性。所谓部落文化，其是以祖先崇拜和血缘关系为核心的全部的思想意识、行为规范、社会组织和组织形式，具有突出的历史传承功能、整合功能及规范功能[1]。在澤库县，部落文化背景下的地方精英主要指当地的部落首领及部落首领的后裔，大部分分布在农村地区。在实地走访的2位部落首领后裔及其家族成员中我们发现，家族成员对成年的部落首领后裔视为“当家的”，对其有着极高的认同感。本身中国的“圈子文化”，就使得人们总是在找自己的圈子，并且努力地融入自己的圈子，而部落历史的存在，天然形成固有的圈子，具有天然的亲和力。部落家族内部成员对于部落首领及其后裔都广泛认可，并愿意接受，家族成员内部出现纠纷，也能够及时调解。调研中我们还发现，在大部分家族内部，还有其独有的家规，这种家规能够很好地规范家族成员的行为，从而有利于部落内部的稳定。

1.2 民间权威构造下的地方精英

民间权威构造下的地方精英包含的范围是最广的一个层面，可以从个人的能力、在某个特定领域的影响力及权威性等多个方面对“民间权威”进行界定，因此从这个角度来讲，这里的民间权威属于广义上的权威。在调研过程中我们发现，人们最认可的民间权威大致可以分为2类，主要包括经济能人、社会能人。

具体而言，经济能人在当地基本都是一些带头致富的企业家或者种养殖技术好、经营能力强的实干家。他们有着比一般民众更敏锐的商机和市场洞察力，并且通过实践致富。当然最重要的是作为当地人，这些人不会忘记家乡和父老，能够很好地带动当地的民众共同致富。社会能人，主要是指能够在当地某个区域范围内充当“法官”角色的精英人物，其又可以包含上述中的活佛及部落首领（后裔），当然这里还包括当地的一些有威望的老人及退休的老干部群体，这些人在老百姓的日常生活，尤其在纠纷的解决方面有着不可替代的作用。民间权威来自基层社会，因此对当地的情况有较为全面和细致的把握，对具体事务的处理更能代表当事者的利益，可以弥补基层群众因信息资源、话语权、社会背景等方面的匮乏而产生的无力感，促进群众在基层治理中主体地位的实质回归。同时，其本身作为基层民众中的一员，对普通群众在社会生活中遇到的问题和困难有切身的感受，能向政府表达百姓的心声，进而为政策制定和实施提供切实有益的参考。

1.3 地方自治推动下的地方精英

泽库县隶属青海省黄南藏族自治州，其自治属性不言而喻。地方自治推动下的地方精英在广义上应该包含一切能够在当地社会治理中发挥作用的精英主体，由于前文已经介绍了一些“体制外”精英，因此这里主要介绍“体制内”精英，即基层干部及一些社会组织中的精英群体。这些群体的构成在很大程度上也包含着在当地的威望、经济程度等因素，因此前述精英群体中的一部分，尤其是民间权威的大部分会通过选举进入这个群体，成为体制内精英。与前述精英主体不同的是，其被法律赋予了自治权，因此其权力属性一部分来自国家的赋予。这部分精英群体政治意识会比较强烈，在一定程度上弥补了体制外精英的政治参与不足的缺陷。

2 问题与困境

2.1 精英主体之间的利益冲突日益扩大

这一点主要体现在不同类型精英之间，尤其是体制内精英与体制外精英之间，以及相同类型中处于不同地位、不同利益诉求的精英主体之间。首先，就体制内与体制外精英主体之间而言，由于体制内的精英不可避免地存在一些固化思维，比如领导、命令型行政管理模式思想依然根深蒂固。调研发现，地方政府的一些领导干部在很大程度上有意识地强化政府在社会治理中的唯一主体地位，有形或无形中弱化甚至挤压了其他精英主体及社会自治组织等多元化的参与空间。这样的做法不仅在很大程度上挫伤其他精英主体参与社会治理工作的积极性，甚至可能造成某种程度上与政府之间的对立。其次，就相同类型中处于不同地位、不同利益诉求的精英主体之间而言，利益分化导致各主体之间在地位、权力、财富方面的分化日益明显，使处在不同社会阶层、集团、行业的人员对阶层、集团、本行业的利益问题十分敏感，成为诱发社会不稳定的潜在因素。

2.2 法治意识、规则意识的缺失

法治意识的缺失主要表现在2个方面，一是精英群体本身法治意识的缺失；二是地方性法规在规范精英群体参与社会治理过程中的缺位。在青海民族地区，由于区域封闭，受传统文化的影响，很多人观念依然保守，民族教育发展滞后，法治观念更是难以深入。地方精英在参与社会治理过程中往往还是按照传统的治理模式进行，比如一件简单的民间纠纷，如果是精英主体或者公权力单一的指引可能不会出现大的冲突，而一旦两者同时介入，公权力的法治属性明显高于精英群体，而老百姓在很大程度上又单纯地相信精英治理的话语权，这就使得两者出现冲突，法治在民族地区的治理过程中的构建渠道遭到阻碍。除此之外，地方性法规也没能够很好地发挥地方精英在参与地区社会治理过程中的规范作用的价值，主要体现在地方性法规仍然只集中于个别领域；地方精英对于法规的法律规范价值认识不到位，管理体制滞后，主体职责不明确，没有充分发挥精英治理的积极性；责任条款尚待完善；落实法规的执行力不足，等等[2]。

规则意识的缺失在调研过程中主要体现在精英群体参与基层选举过程中存在捐资竞选与选举的公平性、规范性问题。首先，不同精英主体对于加入“体制内”、争夺治理的主导权在一定程度上日趋激烈，这在我国基层民主治理制度仍然不规范的背景下，很容易导致争夺过程派性、宗族和地方黑恶势力的介入，从而脱离民主治理的规范轨道。其次，在选举过程中，前文所述的经济能人在一定程度上存在贿选现象及捐资竞选现象。但值得注意的是，根据调研结果显示，尽管大部分选民认为这会造成事实上的不公，客观上会影响选举结果，但多数选民对于这种行为依然比较认同。访谈中我们了解到，之所以认同，是因为这些先富能人确实能够给当地百姓带来实质性利益，但长此以往的选举，势必会产生诸多不利影响，影响基层民主的规范性和公平性。

2.3 精英队伍治理的规范性及治理能力问题

调研发现，虽然精英治理在很大程度上发挥着不可替代的作用，但其在治理过程中的失范行为及治理法治化的欠缺不可忽视，正所谓千里之堤毁于蚁穴，所以必须认清问题所在。第一，精英治理行为的失范很容易导致地区社会冲突。虽然大部分的精英在治理过程中具备认同感这一天然优势，但是作为其治理主体本身当然具有人的属性，即利益趋向性，加之不同派系之间的偏袒，很容易导致争议的产生。并且前文所述的精英人物规则意识和法治意识的淡薄使得其在调解纠纷或处理其他事务时一旦与现代法治发生冲突，并且這种冲突实质性地影响到当事人切身利益或者与政府的协调出现矛盾时，就存在着潜在的危机。第二，精英治理能力遭受现实复杂问题的挑战。首先，当前我国经济社会发展空前迅速，市场经济背景下的社会治理不可避免地会存在诸多转型时期的风险和挑战，地方精英作为当地社会发展的“领头羊”，能否顺应时代的发展，在风险和挑战并存的当下做出正确的决策，这一点，无论在理论还是在实践中都存在较大争议。其次，当前社会贫富差距仍然存在，在调研地——泽库县更是突出，地方精英能否在这种利益冲突的环境中很好地协调各方利益、有效化解社会矛盾也是调研过程中广大老百姓所担忧的，比如作为典型的经济能人，其在经济利益的驱使下能否保证一心为公，为广大老百姓谋福利，我们不敢下定论，一旦由于利益协调不畅通，所引发的冲突和矛盾势必不利于民族地区的团结和稳定。

3 对策与建议

3.1 协调利益杠杆，构建公平合理的社会治理参与机制

利益冲突在当今社会不可避免，但冲突之前的利益协调问题是可控的，一套有序合理并且公平公正的体制机制不可或缺。在此，建议政府相关部门应该克服精英治理可能喧宾夺主的想象，给予地方精英更多的信任和运作空间，而不是一种停留在表面和形式上的尊重。总之，当前的基层治理应该遵循协商合作的原则，强化各个治理主体之间协调治理的理念，优势互补，加快建立多元良性互动的治理网络和长效机制，更好地发挥稳定社会的作用。当然，这套体制机制必须辅助于良好的监督与制约机制，并且这种监督与制约应该在各类主体之间具有互动性，只有形成这种良性制约监督机制，才能保障机制良好地运行。

3.2 提高地方精英的法治意识，引导“人治”向“法治”的转变

伴随依法治国理念的不断深入，以及前述法治意识和规则意识缺失带来的诸多弊端，传统的精英治理已经越来越不适应当今民主法治的发展。因此，结合调研结果，我们建议：一方面，要求精英群体应该具备基本的法律素养和规则意识，在基层治理工作中更加重视对现行国家法律法规的贯彻和执行，逐步将治理模式纳入法治化的范畴。鉴于此，可以通过对精英群体进行现代法律培训和教育，普及和提高法律知识和纠纷调解技能，在基层治理实践中实现和现代司法的衔接。调研结果也显示，很多精英群体愿意并且渴望进行再学习，以增强自身的法律素养。这样一来，精英群体法律素养和规则意识的提高也会在很大程度上影响当地老百姓，从而促进整体法律素养和规则意识的提高。另一方面，要完善地方性法规，保障精英参与社会治理的合法地位，这样可以提高精英主体治理的积极性并且能够推动形成良性的监督机制。在法规的运作过程中，要注意执行的落实，切忌纸上谈兵，空谈治理。

3.3 加强地方精英队伍建设，规范精英治理行为

一是要着力形成一套精英队伍建设的评价标准和指标体系，对精英群体的定性有一个合理的参考依据[3]。评价标准可以从品德、知识、能力、业绩等几个方面进行评价，指标体系从数量和质量上加以控制。数量上，要符合当地治理的需要，质量上要严把标准，不要将精英主体盲目扩大化。二是要完善精英队伍建设的政策支持体系。要加强资本的投入，实施人才投资优先保证的财政金融政策。一方面可以引进精英人才助力当地发展，另一方面可以通过有效的资金支持加强精英的再教育。三是要实施现代人才支撑计划，结合当前转型时期的时代背景，制定一套合理的人才培养和人才引进战略计划，促进精英人才向现代化转型，顺应社会治理现代化和法治化的要求，提升精英群体的整体素养。

4 结语

转型时期的民族地区社会治理需要发挥地方精英的作用和价值，但不是简单地重复之前的治理模式和机制，而是要借助精英群体在广泛的文化意义上的整合力，实现和国家公权力体系的有机配合。在民族地区社会治理中传承和发挥地方精英的价值是一个动态过程，只有充分发挥其智慧，才能构建一个乡土性与现代性相统一、传统治理理念与现代治理规律相融合的新型治理模式。

参 考 文 献

[1]徐小龙.宗族文化对新农村建设的消极影响及其对策[J].陕西教育学院学报，2008（11）.

[2]王刚.民族地区社会治理问题论纲[J].青海民族研究，2016（1）.

[3]顾金喜.超越精英治理：农村能人队伍建设问题研究[M].北京：中国社会科学出版社，2015：176.

[责任编辑：陈泽琦]