浅议PPP融资管理模式

张小蕾

摘 要：从广义的角度来理解，PPP是一种公私合作模式的统称，而BOT、TOT、BT可以被视为PPP模式的特殊形式。PPP不仅仅是一种融资方法，更是一种项目管理模式。PPP以其独特优势，可以利用公、私部门的长处，根据协议安排在基础设施和公用事业的整个周期内，为民众提供更多更优质的公共物品和服务。PPP模式广泛应用需要具备一定的内外条件，既有长处也存在风险。

关键词：PPP 融资 公私合作

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）07（a）-027-02

PPP模式尚未形成权威的定义和分类，毕竟该模式在不同领域的应用千差万别，在不同国家也有不同解释，甚至不同学科背景的研究者之间也有不同见解。邓明然对各种融资管理模式进行比较，结合公路建设的实际情况，选出适合公路建设且差异性较大的四种融资模式，分别为BOT、TOT、BT、PPP，其中BOT开发自由程度最大[1]。当然，邓明然是在相对狭义上理解PPP，将其视为与BOT、TOT等并列的融资管理模式。本文从广义上来理解PPP，将其视为公私合作模式的统称，而将BOT、TOT、BT视为PPP的特殊形式。

对于PPP融资模式，国外研究的起步较早，研究历时较长，实践案例较多，在理论体系、研究方法、案例类型等方面，具有很多可取之处。但与此同时，国外学者对PPP融资模式的探索，多数是把研究学者本国的典型案例为考察对象，很少触及有关发展中国家应该怎样在尊重本国具体国情的情况下，有效借鉴PPP模式，促使其发挥更大作用，成功实现本土化的课题，更鲜少有学者将PPP融资模式引入中国公共文化设施的建设领域，并对其应用可行性进行具体、客观地探讨。

相对于国外对PPP融资管理模式的已有研究而言，中国国内学者对PPP相关问题的研究，与发达国家相比仍存在很大差距，国内对PPP融资模式的研究整体尚处于起步阶段，尤其是针对公共文化设施的PPP利用问题，还没有较为系统研究。

正是由于实践过程缺乏理论指导，将PPP融资模式应用到公共文化设施的建设，很有可能导致投资超支、工期延误等后果。只有具备了先进的理论研究，才能成功地指导实践，避免项目运作过程中可能出现的诸多现实问题。PPP模式是一系列融资管理模式的统称，在公共文化设施建设中必须选择合理有效的类型。就现有成果来看，这一方面的研究尚有待完善。

1 PPP模式概述

PPP不仅仅是一种融资方法，更是一种项目管理模式。或者说，它不是针对项目局部，而是针对项目自身整体。在此前提下，各方主体都无法实现自身利益最大化，但却依托利益协调机制实现了“共赢”，实现了总收益最大化的“帕累托最优”。PPP模式不单是基础设施和公用事业的一种融资方式，还自然地延伸到设计、经营、维护、管理等各个环节。PPP模式以其独特优势，可以利用公、私部门的长处，根据协议安排在基础设施和公用事业的整个周期内为民众提供更多更优质的公共物品和服务。

PPP模式意味着公共部门的行为完全或者部分私有化，即将政府的服务以公私合营形式转移给私人部门，后者凭借合同进行私人融资并与包括公共部门在内的多元主体共担风险。PPP模式的参与主体非常多元，除政府机构以外，还可以包括营利企业、非营利组织、个人等。

PPP模式运用于公共事业需要良好的政府环境和市场环境、必要的特许经营权、专业人才队伍、完善的法律制度等条件。其中特许经营权（Concession Term）的长短，直接影响着项目回报。私人部门期盼特许经营权的期限无限延长，这样其赢利的可能性和数额就会越大。政府部门希望越短越好，这样就可以尽早收回经营权，尽快获得效益。

PPP模式广泛应用需要具备一定的内外条件，如清晰的权责划分、健全的法律法规、健全的信用体系、专业化的机构和人才支持、政府支持和有效監管等。PPP项目需要具备经济、财务、交融、法律等知识的复合型人才，鉴于这种模式在中国尚处于起步阶段，所以很多时候需要专业化的中介机构来提供相关服务。毕竟中国的BOT人力资源储备相当匮乏，不仅没有一支专业队伍，甚至缺乏熟知BOT基本规则的实用人才。

尽管中国对于PPP的立法取得了一定成绩，但是远未达到完善的地步，尤其随着中国基础建设蓬勃发展，法律规范日益显示出不足。法律体系不完善将提升项目风险。一种可能的情况是，政府部门对某些法规政策进行调整，如重新解释法律条款，将不可避免地动摇合同基础，损害参与方利益。还有一种情况是，由法律体系不完善带来的法律执行不力，将增加参与方的诉讼成本，增加项目的不确定性。应当积极为民间资本进入文化设施建设出台更加明细的法律法规，形成政策保障。

2 PPP模式的应用及优劣分析

在20世纪90年代，PPP模式虽然已经进入中国，但是政府和学术界并没有明确其基本概念，而且当时的民间资本尚未积累到一定程度，所以该模式并没有得到较多利用。20世纪90年代后期，尤其是进入21世纪以后，政府和学术界对PPP模式的兴趣越来越大。随着中国经济的持续发展，民间资本的迅速积累，PPP模式在基础设施和公共事业中的应用基础也日渐形成。2008年金融危机之后，政府试图依靠基建投资来带动国内需求，客观促使PPP模式在多个行业备受青睐。包括北京地铁4号线在内，若干PPP项目在实践中获得成功。PPP模式的顺利运行需要建立在怎样的前提基础上呢？

政府机构和民营企业各有优劣点，例如，政府机构可以制定政策对项目施加影响，但却往往资金不足，运营和管理效率低，创新积极性欠缺；而民营企业虽然资金充足，运营和管理经验丰富，创新积极性高，但独立承担风险的能力却较低。是否能够探索这样一条道路，将政府机构和民营企业的优点结合起来，规避各自劣势？PPP模式之所以在发达国家得到广泛应用，成为基础设施投融资的主要方式，是因为基础设施的资金需求量大，建设周期较长，而政府单独提供公共物品又容易带来行政效率低下和高耗能等问题。

PPP模式的成功运作的条件，是私人部门有持续的资金支持做保障，而且自愿将资金用于基础设施和公用事业。私人部门尤其是营利企业，都是以追求经济效益为先，要想让它们投身其中，往往需要为其提供宽松的投资环境和一定的政策倾斜，使其从中获得经济效益。

PPP模式既有长处也存在潜在风险。优点主要包括更合理的风险管理、节省生命周期成本、创新的公共服务、创新和高效的管理等，部分风险由政府机构转移给民营企业，政府机构吸收民营企业的技能、经验、技术等。PPP模式能够对项目在技术和经济上的可行性给予强力支持，私人部门的经营方式相对多变，可以收缩项目建设周期，有效减低建设资金。PPP模式不但可以使用民营企业的自有资源，克服民间资源的投资收益困难，并且银行给民营企业贷款，也提升了银行贷款的利用效率。

PPP模式中的风险，是指在公共文化设施融资管理过程中，由不确定性带来的收益受损、竞争力下降或者其他可能的损失。其危害具有客观性、不确定性、行为相关性、利益相关性、可测性的特征。其中利益相关性表明风险将会影响行为人的某些利益；可测性与不确定性并不矛盾，指的是人们能够通过分析预测风险。

PPP模式可以分解公共部门的风险，实现公共部门的部分风险转移。这种项目运行过程中的风险转移，并不意味着政府将尽量多的风险转移给私人部门，也不意味着承担越多的风险，就可以获得越多的回报。如果让私人部门过多承担风险，有可能超出它们的能力所及，一旦发生风险必然降低运营效率，甚至造成项目停滞。公平的分担风险，应该是一种最优选择，即在一个各方都能承受的区间内，项目成本和收益取得最佳比率，资金收益最大化，社会效益和经济效益同时得到兼顾。

3 PPP模式的特殊形式

20世纪70年代末80年代初，经济发展、人口增长、城市化进程等导致各国对交通、通讯、住房、供水、供电等基础设施的需求急剧膨胀。同时，经济危机和财政赤字却大幅减弱了公共部门的投资效率。在此背景下，政府无力单独承担基础建设重担，不得不寻求其他解决之道。采用BOT模式，吸引民间资本进入公共物品生产领域，不仅可以缓解政府的财政负担，而且能够更好满足基建需求。尤其是1984年土耳其将BOT应用到本国基础设施私有化过程之后，许多国家都对该模式产生了浓厚兴趣。

一般而言，BOT项目的规模大、涉及面宽、影响范围广，能否顺利完成的一个重要前提，是利益协调机制的健全程度。健全的利益协调机制，不仅能够为利益相关者提供沟通协商平台，而且能够最大限度保障他们的利益，保障项目依照设想运行。公共部门在BOT中既是项目管理者，又是项目的直接参与者，公共部门将基础设施特许经营权交给私人部门，对参与者间法律关系产生重要影响。在一定意义上，公共部门对项目及其参与者的支持程度，直接决定了项目进展甚至成败。

BOT项目主要包括立项、招标、建设、运营、转移等几个重点环节。承接方遵照有关法律和协议，根据约定比例出资组建项目公司。以项目公司为依托，参与方取得银行担保进行融资，并将项目交给工程承包商。多数情况下，主承包商在投标以前就已分包给次级承包商。为了保证项目按时保质完成，承包商通常雇傭独立监理机构对工程设计、设计、费用控制等进行监督。为了尽快收回成本并取得利润，项目公司会尽力采用先进技术和管理理念，降低运行成本，争取最优的工作业绩。

移交阶段是指，当项目特许运营期限界满之后，项目公司依照合同将项目交给公共部门，正式脱离该项目。在多数情况下，项目公司根据合同确定移交节点。如果项目比预期提早实现利润，则可以在协商一致的基础上提前移交项目，如果迫于某些不可测的风险，导致项目未能如期实现利润，则可以适当延长移交时间。私人部门为了追求利润最大化，往往在特许经营期界满之前过度挖掘项目的发展潜力。这种掠夺式经营意味着，当项目转交给公共部门的时候，很有可能设施和设备已经老化，有经验的员工已经被转移到其他项目，项目整体已经没有更大的发展潜力。

简而言之，BOT模式是一种债务与股权相混合的产权形式，以项目发起者、投资者、承包商、运营商等组成项目公司，对项目的设计、融资、建设、运营、管理等进行统筹，项目建成后向消费者收取服务费用，回收资本、偿还债务、获取利润，最后按照协议移交给政府。在BOT项目运营过程中，参与主体相对比较多，融资成本相对较高，运行时间相对较长，因此，相对而言，其风险系数也明显提高。

从系统论的角度来看，TOT模式由多个相互影响的子系统构成，是具有明确目标的整体系统。与BOT相比，TOT模式较好地避开了项目建设过程和产权股权让渡环节中潜在的危害，项目参与的各个主体之间能够较为顺利地取得共同的合意；缺点则是该种模式同样涉及较多的利益相关方，不利于在建设环节引进良性的竞争机制。

参考文献

[1] 邓明然.公路建设民营化方式比较[J].财会月刊，2007（11）.