论长期护理保险制度的政府责任

张举国

[摘 要] 中国人口老龄化程度越来越高且呈现高龄化的特点，长期护理保险服务的旺盛需求成为一种必然，建立长期护理保险制度是现实的要求。在建立长期护理保险制度中，政府扮演着重要角色，文章着重分析我国在开展长期护理保险的具体实践与特点，并对如何科学地建立长期护理保险制度，更好地发挥政府作用提出建议。

[关键词] 长期护理保险；政府；责任

[中图分类号]F842.0 [文献标志码]A [文章编号]10036121（2017）02002004

一、建立长期护理保险制度的意义

目前，我国老年人口接近1.41亿，成为全世界老龄化程度最高的国家，老年人口占世界老年人总数的五分之一，占亚洲老年人口的一半。世界卫生组织关于长期护理保险对象的主要限定为生活完全不能自理的人员。在我国高龄的程度越来越高的背景下，意味着长期护理保险制度的建立成为一种必然。目前，独生子女的家庭比较普遍，“421”型家庭也成为常态。独居老人、空巢老人数量在快速上升。长期护理保险制度就是针对此类问题量身打造的一种制度安排，是应对人口老龄化带来的老年人护理难题的积极措施。

2013年，我国出台的支持养老服务业发展的意见提出，要努力使养老服务业成为应对人口老龄化的有效途径。十八届三中全会指出，要实现发展成果更多更公平惠及全体人民，必须加快社会事业改革，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，努力为社会提供多样化服务，更好满足人民需求。长期护理保险制度是发挥全社会互助共济做法的具体体现，有利于减轻护理对象及其家庭的经济负担和护理服务任务。[1]102016年，人社部发布了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（以下简称指导意见）文件提出，要在河北省承德市、吉林省长春市、黑龙江省齐齐哈尔市等15地市试点建设长期护理保险制度。指导意见对探索建立长期护理保险制度的指导思想和原则、目标和任务、基本政策、管理服务、配套措施、组织实施等六个方面进行全面的安排和部署。国家希望各试点根据指导意见制定各自的试点方案。利用1～2年的探索和积累，力争在“十三五”期间，形成适应我国社会主义市场经济体制的长期护理保险制度的政策框架。长期护理保险是有效应对人口老龄化，发挥政府、社会组织和个人等社会力量协同发力，共同为老年人生活照料提供支持系统，从而在老年人生活质量提高方面做出相应的制度设计。[2]32

二、长期护理保险的制度实践

（一）各地长期护理保险的制度实践

青岛市是最早探索建立长期护理保险制度的城市。2012年出台了长期护理保险制度，为完全不能自理或部分不能自理的老年人提供社会化的护理服务。2015年，将覆盖范围由城市延伸到农村，覆盖了全体参加新农合的400多万人口。青岛一方面有意识地把养老和医疗服务适度分离，另一方面又在一定程度上把养老和医疗统筹起来进行制度设计。根据服务对象和服务提供的方式，形成了医院专业护理、养老院集中护理、居家护理和社区（镇村） 巡护。2016年的长期护理保险制度已经为2.5万余名失能和半失能的老人提供了相应的护理服务，基金达到6亿多元，为6 000余名老人提供了临终关怀服务。

长春市在充分调研的基础上，于2015 年出台了长期护理保险制度，从而为失能或半失能老人的护理保险服务提供了顶层设计。根据该制度的规定，长春市长期护理保险的服务对象仅指的是完全失能老人，而且必须是入住定点的养老或医疗机构，接受护理服务（包括日常照料和医疗护理），长期护理保险的基金也主要是用于这类老人的长期护理费用和医疗服务费用。护理对象及其家庭的经济负担明显得到了减轻和缓解、得到部分缓解。根据现有水平，在长春市入住机构介绍护理服务，全年的费用大约为4万元，如果这个老人服务参加长期护理保险条件并且参加护理保险制度，参保职工和居民全年分别只承担3 600元、7 200 元左右，这一制度极大地减轻了失能老人及家庭的经济负担。护理水平得到一定的提高。长春市规定享受长期护理只能在定点的机构，所有的护理对象必须到机构去，这种集中式的照护方式，使得当地的护理水平有了一个明显的提高。

南通市2015 年出台了长期护理保险的意见，规定将长期护理保险作为社会保险的第六个险种。早在2012 年南通市就曾出台了关于定点护理院的一个办法，该办法将定点护理院的护理服务纳入医保支付范围。南通市的长期护理保险制度的对象城镇职工和城镇居民，长期护理保险基金的筹集采取现收现付的方式分年度筹集。在长期护理保险中涉及政府财政补助部分由南通市财政每年一次性拨付。经过这一年来的建设，南通市的长期护理保险取得了一定的成绩。包括减轻了失能老人及其家庭的经济负担、提高了护理资源的有效利用、促进了当地长期护理保险行业的持续健康发展。

（二）我国长期护理保险制度实践的特点

1.政府重视长期护理保险的立法和监管

通过上述的分析，青岛市、长春市和南通市在发展各自的长期护理保险事业的过程中，政府在頂层设计方面都是非常重视，在关于长期护理保险制度的发展过程中，首先做的是立法先行。青岛市的长期护理保险从2006年开始探索，2012 年出台了《关于建立长期医疗护理保险制度的意见（试行）》。2015 年长春市出台了《关于建立失能人员医疗照护保险制度的意见》和《长春市失能人员医疗照护保险实施办法》。2015 年南通市出台了《关于建立基本照护保险制度的意见（试行）》。这些政策的出台，极大地促进了当地长期护理保险事业的发展，采取积极措施，一是采取互联网技术加强对长期护理事业的监督服务，如通过采取APP 智能监管，GPS 定位、指纹识别等技术手段实时监控护理服务质量。二是实施护理机构准入制度、失能老人生活能力评估系统等制度，确保护理服务达到协议约定的水平，保证了护理保险的质量。

2.通过基本医疗保险基金的结构来解决护理基金问题

长期护理保险制度的健康发展主要在于财政的可持续。青岛市解决长期护理保险制度的所需基金并没去采取收费的方式，而是通过基本医保基金的结构性调整，从城镇职工医保和城镇居民医保中划转部分资金，设立相应的护理保险基金。长春市的长期护理保险基金主要来自两个方面，一是从历年医疗保险基金的结余中一次性划拨10%，形成长期护理保险制度的启动基金，另一方面来源是从基本医保基金的账户（统筹账户每年划转03%，个人账户每年划转0.2%，城镇居民每年为30元）资金的划转。南通市长期护理保险基金的采取每年筹集一次，标准为100元/人/年，来源主要有个人缴费、统筹筹集和政府补贴。其中个人缴纳部分由医保经办机构部门从个人医疗账户中划转，统筹筹集从医保统筹基金中划拨，政府补贴部分由市财政每年一次性划入拨付。

3. 政府大力支持护理事业的健康发展

青岛市为推动提供长期护理保险制度的专门机构的发挥在那，在政策上给予了一定的倾斜，使得長期护理保险机构的发展越来越快。据统计2015 年青岛市民营机构有457 家，占青岛市各类长期护理保险机构的95%。另外，青岛市从2015年开始将长期护理保险事业延伸到农村，有4 000多家社区或村卫生室开展农村护理护理保险的巡护服务，使得农村的护理机构发展也越来越迅猛。长春市由于采取全部的集中机构护理，使得长期护理保险成为一个产业，据统计，目前，长春市专业从事护理服务的人员达到了4000多人，促使长期护理保险逐渐形成一个产业化链条，从业人员需求量大，专业性的机构也越来越多，服务和质量的要求也越来越高，使得长春市的长期护理保险事业发展达到一个新的水平。

三、完善我国长期护理保险制度的政府责任

（一）加强政府引导强化参与各方的责任意识

1.政府承担护理制度的顶层设计和财政责任

政府履行国家长期护理保险制度的管理职能和监督职能，才能保证长期护理保险制度的公共性这一属性。[3]8政府在对社会力量举办的护理机构管理方面，要改变通过经费和直接介入管理的方式，应采取提高护理机构的利用效率和增加护理对象更多的选择机会和权利的方式来间接的实现管理的目的，确保护理机构向护理对象提供基本规范的护理服务。

2.突出政府对长期护理保险制度的指导和规范的作用

长期护理保险服务是护理机构和护理对象在完全市场的情况下进行的一种等价交换，但是在具体的实践过程中，由于有政府资金和影响力的存在，使得原本市场化的行为演变成一种“准市场”的行为。因而在这个“准市场”的环境下，不能完全靠护理双发自由协商，应发挥政府宏观调控的功能与作用，应由政府调控护理服务的价格和护理保险待遇的价格。另外，政府需要指导护理服务机构的工资标准，尤其是提供不同护理服务的价格应该有所区别。防止护理机构利用自己的优势地位，压低护理工作人员的工作待遇，进而对从事护理的工作人员的权益造成损害。政府应该发挥监督职能。政府通过对长期护理保险制度的调控，进而达到弥补因地区差异而导致的护理服务质量的下降。由于护理服务的传递者多数是由社会力量举办的，因而护理机构都愿意在条件较好的地区开展工作，而不愿意到偏远地方开展护理服务，从而会形成一种护理服务传递的盲区。

3.强调护理机构的社会责任

政府有责任和义务对护理机构的服务质量等内容进行监督，制定护理机构服务评价机制和体系，为长期护理保险的产出、服务标准、评价结果等多方面制定相应的标准，这样方可解决因为信息的不对称而导致的市场失灵，从而确保护理对象的选择权。由于费用主要来源于国家财政、保险费、个人负担等，所以，要强化服务机构的社会责任意识，让其认识到护理保险制度的价值和意义。

（二）引入商业保险公司具体经办

引入商业保险承担长期护理保险的具体经办工作，可以保证政府在举办长期护理保险事业而不增加人员和编制，减轻了政府的压力。激励商业保险公司积极开发满足多样化需求的商业性长期护理保险产品和服务。促进长期护理保险与医疗保险协同发展，把所有医保对象确定为长期护理保险对象。通过保险精算以支定收，可以促进我国的长期护理保险服务的发展。长期护理保险的日常护理资金来源多元性。[4]81具体包括个人缴费、政府补贴、社会捐助等共同组成。据了解，北京市海淀区通过运用商业保险的运营管理模式开展长期护理保险试点，值得持续关注。

（三）调整现行养老金缴费结构

要结合当前实际，统筹考虑社会保险缴费方式、城乡差距、地区发展不平衡、缴费能力、不同的医疗养老制度安排等因素的影响，在现有的社会保险框架范围内，按照不同主体设计符合主体特征、差异化的养护结合的老年护理保险制度，通过基本养老保险和基本医疗保险缴费的结构性调整，将基本养老、医疗保险缴费的部分划转到长期护理保险账户，具体的划转比例根据统筹区域的资金需求来综合确定，从而更好地解决长期护理保险制度发展的资金问题。[5]20

（四）加强基础设施和护理员培训建设，建立护理审查和机构准入制

目前，我国在健康方面重视质量而轻视护理服务，导致在开展长期护理保险事业建设时，面临提供长期护理的基础设施建设滞后、护理人才短缺这样的现实问题，一方面是数量的短缺，护理人员根本不能满足长期护理保险大发展的现实需要；另一方面现有的护理队伍普遍存在护理知识陈旧、专业化程度低。政府应通过与社会力量合作，加强护理服务基础设施建设和护理员培训，为长期护理保险制度的建立奠定良好的物质基础和人力资源基础。要建立严格的审查制度。对申请享受长期护理保险制度的对象，严格按条件审核，对不符合条件的申请者，坚决拒绝。对符合条件的护理需求者，按照不同程度提供相应的护理服务，以防止护理资源的过度使用。

四、结语

人口老龄化和家庭小型化对老年人的照护从家庭护理走向社会化提出了新的要求，应将长期护理保险发展为我国现有“五险”之外的第六项社会保险制度。政府在长期护理保险制度的发展过程中具有不可推脱的责任，尤其是我国社会力量薄弱的情况下，政府更应肩负起促进长期护理保险制度健康发展的使命和责任。

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[责任编辑]王立国