完善公共采购制度建设研究

刘春

摘 要：本文从公共采购的基本理论和经济功能出发，结合我国及江苏省镇江市公共采购的实际情况，借鉴国外发达国家的公共采购经验，对解决现阶段公共采购制度中存在的问题进行了较为深入的研究，分析了公共采购制度的作用，并立足于全球化经济发展思维之上，以期构建切合我国经济发展需求的本土化和国际化模式。

关键词：公共采购 经济发展 现状 分析 对策

中图分类号：F812.45 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）01（b）-073-02

公共采购制度是由一系列的公共采购政策、法律、规则、组织管理等构成，是我国公共经济管理的重要内容，是我国实行社会主义市场经济体制管理的重要手段。在世界经济一体化、国际化趋势的大背景下，进一步健全和完善我国公共采购制度，是我国与国际接轨的需要。我国经济管理体系在改革过程中显得制度供给不足，并且已经出现了一些阻碍和新的问题。因此，新型公共采购制度作为服务型政府建设的一个重要内容，迫切需要我们进一步理顺公共采购管理机制和创新政府宏观调控的经济手段。

1 公共采购制度的经济学分析

1.1 公共采购的特点

1.1.1 公共采购的规模性与增长性

目前，全球公共采购每年的总规模在6万亿美元以上，公共采购的规模表现在：公共采购总量巨大。从国际上看，公共采购总量一般占国家财政支出的60%～70%，占GDP的10%以上，公共采购规模的不断递增，使公共采购已经成为一个与企业（私人市场）市场并行的、五脏俱全的公共市场，采购主体范围广泛。以镇江市为例，2005年政府采购规模为76382万元，2009年为238471万元，2014年达962917万元，十年之间政府采购量增长达十倍以上（2005年～2013年镇江市政府采购统计年报）。

1.1.2 公共采购的效益性和带动性

按照经济学原理，将市场分为两类，第一类是由全体国民作为购买主体的普通贸易市场，第二类是以政府机关为主导的特殊市场，即公共采购市场。利用公共采购的规模调控和支撑经济，是各地区和国家常用手段。国家可以利用公共采购的规模经济效应，满足本国企业获取规模经济收益从而维持生存与发展的需要。公共采购的经济效益，分为规模经济效益、资源配置经济效益、潜在经济效益和技术进步效益及管理经济效益等。国家应坚持在资源节约、环境友好的约束条件下，制定公共采购政策，以引领社会经济效益的良性循环发展。

1.2 公共采购制度的经济功能分析

1.2.1 公共采购制度可以发挥政府宏观的经济调控

政府可以利用公共采购的规模优势发挥导向作用，落实政府的政策意图。公共采购作为一种宏观手段，方式十分灵活。首先，通过实行公开竞争的采购方式，可以优化公平竞争环境和维护市场秩序；其次，通过对供应商资格条件的限制，可以鼓励和扶持具有竞争优势的企业发展；最后，通过投资结构及采购规模的调整，可以稳定物价、调节供求关系以及产业结构等。

1.2.2 公共采购制度可以实现公共资源的优化配置

在公共采购活动中引入公开竞争机制，对资金使用部门来说，有利于提高资金使用的透明度和有效性；对采购机关来说，可以优中选优，获得性价比最佳的货物、工程和服务；对供应商来说，为使其适应市场要求，需改善产品性价比，提高企业竞争力。

1.2.3 公共采购制度可以促进对外贸易的平等互惠

公共采购由于涉及到供应商的国别以及产品的来源地，因此会影响一个国家的对外贸易政策。虽然公共市场的开放不可避免地将冲击本国产业，但开放的公共市场是对等和相互的，既便于引进国外先进技术和产品，又可为本国产品开拓广闊的国际市场。

1.2.4 公共采购制度可以拉动国家经济的健康发展

公共采购在拉动内需的同时，可以保护民族产业和创造就业空间。随着对经济拉动作用的增强，必将减少人力资源的闲置，无疑对解决就业问题起到推动作用。在公共采购过程中，利用政策手段对环境友好、民族工业加以适当保护，并于无形中有序地调整产业结构。通过公共采购宏观调控政策，政府可以通过带有政策倾向的公共采购，平衡地区经济差距，维护生产者和消费者的合法权益。同时政府可以借助公共采购的强大政策功能，有效引导和激励中小企业的发展。

1.2.5 公共采购制度可以赋予高新产业的更多活力

从经济角度来说，科学技术是第一生产力，故高新技术产业是国家经济实力最为重要的标志，如美国最重要的高新技术产业始终超前于其他国家，居世界领先地位。但高新技术产业由于投入高，风险大，而且这些产品在生产与销售中，从来不存在完全自由竞争的市场，故高新技术工业的维持与发展一直离不开公共采购领域的支持。

2 镇江市公共采购制度建设现状和问题分析

2.1 镇江市公共采购制度建设现状

2.1.1 具备较为完整的法律法规体系

我国现有公共采购的适用法律有《政府采购法》、《招标投标法》、基础设施或公用事业特许经营等法律，另外，除国家及省级颁布各实施条例以外，镇江市还制订了各种管理办法用以指导实际公共采购实际工作，如《镇江市公共资源交易业务操作规范》、《镇江市招投标交易投诉处理办法》、《镇江市政府采购绩效评价和工作问责办法》、《镇江市国有（投资）企业重大投资 监督管理暂行办法》、《关于推进政府购买公共服务工作的实施办法》等。

2.1.2 公共采购的范围内容及政策倾斜

镇江市公共采购覆盖工程建设、交通建设、水利建设、基础建设、市政建设、政府采购、产权交易以及科研教育等领域，采购内容广泛，从货物、工程、服务至无形资产、公共服务等。近年来，政府工作重心导向为市场主体提供服务和创造绿色友好的环境上来，为此，镇江市为改进政府购买公共服务方式，及时在6月制定出台了镇江市《关于推进政府购买公共服务工作的实施办法》，有力推进了政府购买公共服务工作的开展，规范了政府购买公共服务活动的行为。

2.1.3 公共采购的机构设置与队伍建设

镇江市于2013年底合并工程交易、政府采购、土地交易、产权交易等四大中心，并整合水利、交通、卫生等单位中的公共资源交易职能，成立镇江市公共资源交易中心。公共资源交易中心的成立，在一定程度上改变了各类交易机构林立的现状，使政府采购制度和招标投标制度进行了面对面碰撞，通过冲突和磨合，公共资源交易运行良好平稳，现代公共采购制度在镇江已初具雏形，从而实现采购信息及交易资源的共享。

2.1.4 公共采购制度的运行管理机制

按照政府管理职能和实际操作相分离的要求，镇江市公共采购管理机构与操作机构基本完成分离，出现公共资源交易中心、招投标代理机构、造价咨询机构、行业机构以及政府管理部门共同发展的局面。各机构工作职责分工日趋合理，管办分离、机构分设、政事分开、相互制约的工作机制基本形成，为镇江市公共采购工作的快速良性发展提供了机制保证。

2.2 镇江市公共采购制度存在的问题分析

2.2.1 两法或多法并存，带来执行困境

两法或多法的并存是时代选择的结果，曾经起到非常有效的积极作用。但是，由于我国现行的各公共采购法律规定，在立法内容上都是分别借鉴国外法律而制定，两法或多法之间的共性问题的规定不尽相同。随着社会经济发展，公共采购范围不断扩大，两法或多法并存现象与公共采购事业的发展有越来越多相悖的地方，同时由于地方法规法律效力低，因而使地方公共采购工作常常无所适从、难以界定适用规则，需要国家层面的法律体系改革。

2.2.2 政策规定笼统，影响政策发挥

我国公共采购的两大法律体系中，《招标投标法》规定“保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量”，政策规定笼统、操作指导性不强。《政府采购法》要求“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”（ 《中华人民共和国政府采购法》第九条），政策规定虽然明确，但在实际采购活动中，因地方强调创收与节支，因而使该政策要求未引起市级政府的高度重视，导致政策发挥不明显。

2.2.3 管理条块分割，影响政策落地

我国地方区域和产业部门均处在分头管理的状态，导致政策在地方公共采购活动中难以落地。例如，同样是在镇江市范围内的建筑工程招标，属于政府集中采购项目的执行政府采购法相关规定，对中小企业竞标或在工程中使用节能环保产品给予较大优惠；不属于政府集中采购的工程招标，同样是中小企业或使用节能环保产品却享受不到任何优惠待遇。而且地方政府为支持本地区经济发展，常常违规直接发包给本地企业或给予本地企业一定优惠。

3 完善公共采购制度建设的对策和建议

3.1 健全和完善公共采购相关法律法规

随着我国各地公共资源交易平台的深入整合和发展形势，改变当前公共采购管理法律环境的两法或多法并行现状，统一制定符合社会主义市场经济的公共采购法是目前较为紧迫的问题。我国在2012年和2014年分别出台实施的《中华人民共和国招标投标法实施条例》和《中华人民共和国政府采购法实施条例》，虽然各自条款中尽量妥协退让，不起冲突，似乎寄予公共采购市场一线希望，但是经过仔细分析，并没有实质性解决两法或多法之间的实际矛盾问题，执行主体界定仍然模糊。

3.2 充分发挥公共采购制度的经济政策功能

在建设节约型社会的时代背景下，采取措施進一步发挥公共采购制度的宏观调控功能和市场导向作用。借鉴国际先进经验，我国应不断提升公共采购制度的经济功能，从单一节约采购资金转变为调节经济增长和均衡发展的宏观经济目标上来。优先采购本国产品、扶持创新产业。随着经济的高速增长，我国面临的资源环境压力越来越大，资源短缺、生态环境恶化问题表现得越来越突出，长此以往，我国经济发展将无以为继。因此，建设资源节约型、环境友好型社会己成为必然选择。

3.3 重视公共采购的市场建设和人员培训

规范公共采购的市场机构建设。从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”，是中国市场化改革的必然选择，作为体现政府公共服务的一个重要平台。统一的公共资源交易平台，对于整合各类有形市场资源，扩大公共资源交易范围，建立健全统一规范的有形市场，从源头上预防腐败行为，具有重要作用，有利于现代公共采购制度的统一形成。加强公共采购的从业人员建设。国家应支持高校根据市场需求，设立公共采购专业，进行公共采购理论研究和专业人才培养。

4 结语

综上所述，我国正处在全面深化改革、全面推进依法治国的关键时期，积极探索修订公共采购法律与规则的基本政策原则，使公共采购这一规模巨大的政府行为，通过规范立法和有效运行，实现公共采购持续智能的宏观调控功能。

参考文献

[1] 梁戈敏.公共采购研究丛书·中国公共资源交易管理：理论、实践及制度创新研究[M].北京：经济科学出版社，2013.

[2] 刘京焕，张宵，王宝顺.我国政府采购的政策经济功能研究[J].财政研究，2013（2）.

[3] 孟晔.公共采购法律导论[M].北京：中国经济出版社，2013.

[4] 财政部.欧盟公共采购制度改革与信息化情况介绍[EB/ OL].http：//www.mof.gov.cn/mofhome/guojisi/.pindaoliebiao/cjgj/201309/t20130927_994360.html，2013-09-27.

[5] 王丛虎.公共采购腐败治理问题研究[M].中国方正出版社，2013.