深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业现代化建设新动能

摘要：今年中央一号文件把“推进农业供给侧结构性改革”作为农业农村工作的主线，是一项重大战略安排。新形势下我国农业发展面临传统动能减弱、农业供给结构失衡、要素配置结构偏差、农业竞争力不足等矛盾和挑战，迫切需要深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业现代化建设新动能。推进农业供给侧结构性改革，要以实现“保供给、增收入、优生态”为主要目标，以优化制度供给、要素供给、产出供给、创新供给为主攻方向，以调优生产结构、调新产业结构、调升经营结构、调绿生产方式、健全质量安全体系、推进农业科技创新、全面推进农村改革为重点任务，以激活市场、激活要素、激活主体为基本路径。当前和今后一个时期，农业农村工作要着力从守住资源底线保护粮食产能、优化要素配置转换动能、推行绿色发展催化动能、补齐基础短板增强动能、推进技术创新激发动能、打造现代园区积蓄动能、全面深化改革释放动能等八个方面加以部署。各级农业干部要切实把握科学思想方法、不断增强改革创新精神、努力抓好重点工作落实，不断改进农业供给侧结构性改革方式方法。

关键词： 农业供给侧结构性改革；新动能；战略意义；总体要求；决策部署

今年的中央一号文件，以“深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能”为主题，把“推进农业供给侧结构性改革”作为主线，这是一种战略安排，需要认清形势、理解要求、把握重点、真抓实干。

一、深刻认识农业供给侧结构性改革的战略意义

加速农业现代化进程，促进农业健康可持续发展，是补齐国家现代化短板、全面建成小康社会的关键。农业的健康可持续发展，总体来说，综合生产能力要稳，生产效益要高，产品质量要优，农民增收要快，生态环境要好。改革开放以来，尤其是近些年，中央采取了系列重大举措，地方进行了诸多探索创新，使农业农村经济发展取得了历史性成就，实现了跨越式发展，农业综合生产能力实现了质的飞跃，城乡居民收入差距扩大的态势得到有效扭转。但是，在我国经济发展新常态下，农业进入改革发展新阶段，处在转型升级关键期。在这一重要节点上，中央把“推进农业供给侧结构性改革”作为农业农村工作的主线，具有极其重要的战略意义。

（一）传统动能减弱，增长速度放缓，农业增速换挡态势日渐明显

过去，我国农业发展的动能主要源于需求侧，表现为农产品消费、农业投资、农产品出口“三驾马车”的强力拉动。但从近几年我国农业发展的实际看，“三驾马车”的增速都呈现出明显的下降趋势，尤其是农产品消费需求增速下降明显。据统计，近五年来，我国居民食品消费支出增速年均下降5个百分点，农业投资增速下降6个百分点，农产品出口额增速下降4个百分点，农业发展传统动能减弱。受此影响，我国农业发展也由高速增长期进入中高速增长期。2004—2014年间，在总需求的刺激和带动下，我国农业增加值年均实际增长速度（剔除物价因素）达到4.5%，是世界上增长速度最快的国家之一，但近两年来，农业增加值增速不断放缓，2015年下降到3.9%，2016年为3.3%，连续两年低于4%，呈现增速换挡特征，2004—2016年农业增加值增速如下图1所示。

究其原因：一是我国人均GDP已超过8000美元，農产品消费增长进入增速换挡期。纵观各国发展的基本经验，其中重要一条就是，在人均GDP达到8000美元以后，将会出现消费升级的趋势，消费者的消费趋向，会从过去更关注吃饱，转向今天不仅要吃得好、吃得科学、吃得健康，还要玩得好、玩得开心，转向更加注重产品品质和服务体验，转向对优质、多样、个性的质量需求。从发展速度看，发达国家在迈入中等收入行列时，农业增长也经历了换挡期。英国、德国在上世纪60年代进入中高收入时，农业增长速度也都遇到一个提升的瓶颈，增速由10%以上下降至5%左右，有些年份还出现负增长。二是经济发展进入新常态，投资速度进入增速换挡期。在经济发展新常态下，政府农业投资增速出现放缓趋势。过去十几年我国农业发展的“黄金期”，很大程度上是得益于“四减免四补贴”，有国家强农惠农富农政策的重要支撑，政府农业投资增速高的时候达25%、26%，而2016年，政府的农业投资增速仅为4%左右，这还是在扶贫投入增长了43%的基础上实现的。同时，市场机制作用明显上升，农业可持续发展约束明显增强，增加化肥、农药等传统要素投入的边际收益明显下降，投资回报高的项目明显减少，市场主体投资积极性下降。据测算，第一产业固定资产投资对第一产业增加值的带动系数从“十一五”的0.36下降到“十二五”的0.33。2016年第一产业固定资产投资（不含农户）增速为211%，比2015年降低了10.7个百分点，也出现增速下行现象。三是国际市场需求低迷，农产品出口进入增速换挡期。受世界经济增长乏力影响，我国农产品国际市场需求萎缩，大宗农产价格下降。尤其是占我国农产品出口额60%左右的欧盟、日本、美国等发达国家，对我国农产品需求萎缩严重。受出口综合成本偏高，人民币汇率高企及新兴市场需求下降的影响，2015年以来我国农产品出口额已连续2年呈现负增长，2015年为-35%，2016年为-1.6%。同时，我国农产品的出口结构，是以水海产品、蔬菜、畜产品和水果等劳动密集型和初级产品为主，受到东南亚地区国家的激烈竞争，贸易增长空间也在收窄。

许多国家发展历程都表明，在经济发展到一定阶段后，传统动能减弱是普遍规律。因此，培育新的动能成为当前我国农业发展的当务之急。

（二）供求矛盾增大，农民增收乏力，农业供给结构失衡问题突出

2016年3月，习近平总书记指出，当前农业主要矛盾表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。习近平总书记的重要论述，是对我国农业农村发展形势的科学判断，为做好当前和今后一个时期“三农”工作指明了前进方向，定下了总体基调，提供了重要遵循。

近20年来，我国农产品的供求关系，已经实现了从整体短缺到总量基本平衡、丰年有余，再到阶段性供过于求，结构性不足的历史性跨域。从谷物看，总体上已经产大于需，玉米呈严重过剩态势，稻谷、小麦产略大于需，但优质稻谷、强筋小麦等个别品种国内供给不足。据测算，2016年玉米自给率超过110%，小麦、稻谷自给率约为103%，强筋小麦和优质稻谷进口较多。从棉油糖看，市场供给总体充裕，表现为国际供给有效弥补市场短缺，国内供给大于需求，无效供给过大、库存高企。2016年，我国棉花进口120万吨、库存却高达800万吨以上，油菜籽进口350万吨、库存却高达1000万吨左右，食糖进口310万吨左右、库存也高达1000万吨左右。从“菜篮子”产品看，人均供给总量远超过国际平均水平，但优质产品供不应求，中低端产品供大于求、滞销卖难现象频发。人均占有蔬菜560公斤、水果200公斤、猪肉40公斤、水产品49公斤，普遍超过市场需求，也有许多农产品由于品质低、价格高导致供给过剩。从上述情况看，现阶段供过于求主要指总量，供给不足主要指个别品种及高品质农产品，存在的问题主要是供给结构失衡。

2004年以来，我国农民增收进入“快车道”，工资性收入和家庭经营性收入成为这一时期农民收入增长的主要动力，20042016年，农民收入年均实际增速在9%以上，具体如下图2所示，2009年以来已经连续7年增幅保持了高于GDP增速和城镇居民收入增幅的“两个高于”态势。但是，受经济发展新常态和农产品市场供求影响，农民持续增收乏力。从近2年看，农民实际收入增速出现明显放缓趋势，2015年为7.5%，2016年为62%；更重要的是，农产品价格低迷甚至下跌和农民外出务工增长缓慢“双碰头”，过去支撑农民增收最主要的两大动能同时衰弱，保持农民持续增收缺乏强劲动力。一方面，粮食价格低迷，农民家庭经营收入增长乏力。当前，通过不断提高国家政策性收储价格，保持很高政策性收储比重，来增加农民务农收入已经难以为继。据测算，粮食价格下降1个百分点，则农民收入将减少0.1个百分点。2016年粮食价格同比下降5个百分点，未来一段时间，农产品价格不具备大幅上涨的基础。另一方面，农民工数量增速下滑，收入增长乏力。受宏观经济形势影响，当前通过大量外出务工来增加农民收入难度越来越大。2015年我国农民外出务工增加63万人，增长0.4%，2016年增加50万人，增长0.3%；据测算，农民外出务工数量年均增速每下降1个百分点，则农民收入将减少0.37个百分点。20042014年，外出农民工数量年均增速5%左右，但近两年增速已经下降到1%以下，预计未来一段时间增速很难有大的提高。

从当前形势看，保供给要由原来的注重保粮食供给、数量供给向保质量供给、营养供给转变，满足城乡居民多样化、个性化消费需要；增收要由原来的强调通过增产增收和转移就业增收，向更多强调调优农业结构促进提质增收、绿色增收转变。

（三）资环压力升高，量质兼顾困难，农业要素配置结构存在偏差

人多地少水缺是我国基本国情，在我国农业农村经济取得巨大成就的同时，过去单纯以追求产量为主、拼资源拼消耗的农业发展方式，导致农业资源过度利用，带来土地超垦过牧、地下水超采、土地重金属污染、水土流失加剧、面源污染加重等突出问题，这些问题相互叠加使农业发展资源环境压力升高，严重影响农业生态环境，制约农业可持续发展，也成为影响农产品质量安全的重要因素。一是资源约束压力加大。随着城市化的快速推进，全国新增建设用地年均占用耕地约480万亩，今年大约需要430万亩，守住18亿亩耕地红线的压力越来越大。同时，耕地质量下降明显，黑土层变薄、土壤酸化、耕作层变浅等问题凸显。我国农业缺水瓶颈突出，但农田灌溉水有效系数只有0.53，比很多发达国家低了0.2，尤其在华北、西北、东北三北粮食主产区，地下水超采非常严重。这使得确保国家粮食安全和主要农产品有效供给与资源约束的矛盾日益尖锐。二是环境污染问题突出。工业“三废”和城市生活等外部污染向农业农村扩散，镉、汞、砷等重金属不断向农产品产地环境渗透，全国土壤主要污染物点位超标率为16.1%。农业内部污染问题凸显，化肥、农药利用率不足三分之一，农膜回收率不足三分之二，畜禽粪污有效处理率不到一半，秸秆焚烧现象严重。海洋富营养化问题突出，全国70%以上的江河湖泊受到污染，赤潮、绿潮时有发生，渔业水域生态恶化。农业农村环境污染直接影响了农产品质量安全。三是生态系统退化明显。全国水土流失面积达295万平方公里，年均土壤侵蚀量45亿吨，沙化土地173万平方公里，石漠化面积12万平方公里。同时，高强度、粗放式生产方式导致农田生态系统结构失衡、功能退化；草原超载过牧问题依然突出，草原生态总体恶化局面尚未根本扭转；湖泊、湿地面积萎缩，生态服务功能弱化；生物多样性受到严重威胁，濒危物种增多，农业可持续发展面临重大挑战。我国农业资源环境承载能力已近极限，粗放发展、竭泽而渔的发展路子已经走到尽头。

当前，由于体制机制尚不健全，导致农业要素配置结构偏差，推进农业可持续发展任务艰巨。水土等资源资产管理体制机制尚未建立，山水林田湖等缺乏统一保护和修复。农业资源市场化配置机制尚未建立，特别是反映水资源稀缺程度的价格机制没有形成。循环农业发展激励机制不完善，种养业发展不协调，农业废弃物资源化利用率较低。农业生态补偿机制尚不健全。农业污染责任主体不明确，监管机制缺失，污染成本过低。全面反映经济社会价值的农业资源定价机制、利益补偿机制和奖惩机制的缺失和不健全，制约了农业资源合理利用和生态环境保护。

从农业资源环境面临压力看，要用改革的办法来推动农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变，实现农业增效、农民增收、农村增绿。

（四）内外价格倒挂，竞争能力不足，农业节本提质增效困难加大

近几年，国际农产品价格处于下行阶段，国内农产品价格明显高于国际价格，价格倒挂、农产品大量进口、贸易逆差等问题突出。一是主要农产品价格国内外倒挂。食糖、棉花从2011年起经常性倒挂，最高价差达2100元/吨和3696元/吨；小麦、大豆从2012年起持续倒挂，最高价差达1100元/吨和780元/吨；大米、玉米从2013年起连续倒挂，最高价差达1300元/吨和1100元/吨；2016年猪肉、牛肉、羊肉最高价差达16.3元/公斤、2896元/公斤和34.62元/公斤。二是农产品进口数量不断增加。在国内外价差驱动下，我国农产品进口数量不断增加。2016年，受玉米收储制度改革影响，除玉米、高粱进口下降外，其他谷物进口持续增加，其中，进口小麦337.4万吨、大米353.5萬吨，同比增长13.5%和5.5%；肉类进口强劲增加，进口猪肉162.02万吨、牛肉57.98万吨，同比增加108.4%、22.4%。三是农产品贸易逆差严重。国内外价格倒挂、农产品大量进口的结果是，我国农产品贸易逆差太大。自加入WTO后，2004年我国农产品第一次出现贸易逆差，逆差额为46亿美元，之后逆差额呈收窄趋势，但是从2007年开始，逆差额迅速上升到了43.7亿美元，2008年为181亿美元，2013年贸易逆差额到达顶峰为510亿美元，往后一直收窄，但是2016年农产品贸易逆差还有385亿美元。由于国内外价格倒挂，农产品进口量增加，国际市场对我国农业发展的影响日益扩大，提高农业竞争力已十分迫切。

我国主要农产品价格倒挂、竞争能力不足的一个重要原因是，农业生产成本“地板”不断攀升，农业已进入生产高成本时代。由于劳动力越来越贵，土地租金越来越高，农业生产中像农机、化肥、农药、农膜等投入品越来越多，我国农业成本处在快速上升的通道。20102016年，水稻、小麦、玉米三种粮食作物总成本年均上涨10%，售价年均增长2%，成本增速超过了价格增速，收益率明显下降。在粮食作物生产成本中，人工成本占40%左右，年均上涨14%；土地成本占21%，年均上涨4%；物质和服务成本占38%，年均上涨6%，具体如下图3所示。在农产品生产投入增量中，直接生产成本上升是推动农业生产总成本上升的主要因素。种子、化肥、农药、农膜、机械作业、排灌、土地租金、劳动力等成本，占总成本80%以上。直接生产成本是农业投入的必须品，如果不改变农业的生产经营方式、提高要素使用效率，这些投入品的数量很难减少，成本很难降低。当前，农业生产成本不断攀升和农产品市场价格的低迷，收窄了农业生产的利润空间，挤压了农业科技的应用空间，挤压了农产品品质提升投入空间，加大了农业节本提质增效的难度。

无论是农业增速放缓，还是农业供给结构失衡；无论是要素配置结构偏差，还是农业竞争力不足，都说明新形势下我国农业发展面临一些矛盾和挑战。这些问题虽然同时存在于供给和需求两侧，但矛盾的主要方面和根源在于农业的生产端、供给侧，在于农业供给体系质量和效率不足。深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业现代化建设新动能，是破解农产品供求结构矛盾、满足日益多样化个性化多变化市场消费需求的迫切需要，是缓解资源环境压力、促进农业健康可持续发展的迫切需要，是提升农业质量效益和竞争力、保障农业产业安全的迫切需要，是促进农民收入尤其是农业收入持续增长、有效解决“谁来种地”问题的迫切需要。深入推进农业供给侧结构性改革，就是要求从农业生产端、供给侧发力，用改革创新的办法培育新动能，调整农业的要素、产品、技术、产业、区域、主体等方面的结构，把增加绿色和优质农产品供给放在突出位置，以提高农业供给体系质量和效率。

二、全面把握农业供给侧结构性改革的总体要求

推进农业供给侧结构性改革，是以习近平同志为核心的党中央准确研判“三农”发展形势作出的重大战略决策，反映和顺应了我国农业发展的阶段变化和内在要求，各级农业部门都要“以推进农业供给侧结构性改革为主线” ，进一步认清改革的方向和内涵，明确改革的目标和任务，理清改革的路径和措施。

（一）主要目标

按照中央的部署要求，推进农业供给侧结构性改革的主要目标，就是要在确保国家粮食安全的基础上，紧紧围绕市场需求变化，增加农民收入、保障有效供给、优化生态环境。农业供给侧结构性改革成不成功，要看供给体系是否优化、效率是否提高，要看农业生态环境是否优化、产品质量是否提升，更要看农民是否增收、是否得实惠。总体上就是农业要增效、农民要增收、农村要增绿，实现“保供给、增收入、优生态”三元目标。关于“保供给”目标，就是要在确保国家粮食安全基础上实现“两个转变”，即由原来的注重保粮食供给、数量供给，向保质量供给、营养供给转变，向满足城乡居民多样化、个性化消费需求转变。关于“增收入”目标，就是要实现“三个转变”，即由原来的强调通过增产增收和转移就业增收，向更多强调优化农业结构促进提质增效、绿色增收转变，向既要深挖农业内部潜力、又要拓展农村外部增收空间转变，向既要培育新的增长点、又要增加转移支付力度转变。关于“优生态”目标，就是要在建立健全工作体制机制基础上，加快补齐生态建设短板；要尽快建立农业资源监测体系、绿色生态导向的政策体系和绿色考核体系，调动各方面积极性，切实将绿色理念转变为绿色行动。这是当前和今后一个时期的一项重点工作，

（二）主攻方向

农业供给侧结构性改革的主攻方向是提高农业供给质量和效率，即要以市场为导向，优化供给结构，跟上消费需求升级的节奏；要坚持质量兴农，加快农业科技进步，提高农业综合效益和竞争力。当前，适应结构升级的需要，提高农业供给质量和效率，应着力在四个层面的供给上做出积极努力。一是要优化制度供给，主要是优化政策、制度和体制机制供给，通过致力于农业行政管理体制改革，优化政府管理，营造政策环境，创新服务方式，补齐制度短板。这是一项基础性、根本性很强的改革要求，必须切实抓紧抓好，不断深化改革。二是要优化要素供给，主要是优化那些市场交易范围广、催化撬动作用大、引領带动能力强、可持续支撑水平高的要素供给，通过致力于人、地、钱、技等要素升级和配置效率提高，致力于绿色发展理念和方式转变，补齐要素短板。这是一个带有核心性关键性的改革要求，必须注重发挥市场配置资源的决定性作用。三是要优化产出供给，主要是优化产品和服务供给，通过致力于农产品产品结构、品质结构和服务能力的升级转换，补齐质量短板。这是一个方向性、针对性很强的改革要求，必须紧紧把握、切实推进。四是要优化创新供给，主要是优化创新的有效供给，通过致力于健全创新体系、营造创新氛围，致力于优化微观主体创新激励机制、提升创新能力，增强创新的有效性，补齐创新环境短板。这是一个政策性、操作性很强的改革要求，必须采取切实有效的改革措施。

（三）重点任务

改革的推进，战略上要坚持稳中求进，把握好节奏和力度，战术上要抓住关键点和重点任务。当前来看，重点任务是通过改革创新的办法调整农业结构，培育农业现代化建设新动能。具体把握好“四调”“三推进”7个重点任务。

1.顺应市场需求变化和农业资源禀赋优势，调优生产结构。要增加适销对路农产品供给，消除无效供给，增加有效供给，提升农产品质量安全水平，减少低端供给，增加中高端供给，追求形成与市场需求相适应、与资源禀赋相匹配的现代农业生产结构和区域布局结构，提高农业综合效益。要把区域资源优势转变为产品优势、产业优势和竞争优势，让区域特征更加突出、区域品牌更加响亮。只有以需求为导向，农业发展才能获得真正的生命力；只有依托资源禀赋优势，农业发展才能获得可持续发展能力。

2.提升要素配置效率，推进三次产业融合，调新产业结构。要着力发展农村新产业新业态，促进三次产业深度融合，实现农业的全环节升级、全链条升值。在纵向上，既着眼于涉及田间地头和初级产品的生产领域，又着眼于加工、储运、销售等全产业链条、各价值领域；在横向上，既着眼于满足人们对于一般农产品的需求，也着眼于满足人们对于优质化、多样化、个性化农产品的需求，以及人们对于生态性、安全性、体验性、服务性、康养性农业功能的需求。

3.围绕新型农业经营主体健康可持续发展，调升经营结构。新型农业经营主體是衡量人力资本水平的重要载体，是现代农业发展先进生产力的代表。加快培育适应现代农业发展需要、并健康可持续发展的新型主体，优化农业经营主体结构，是农业和农村发展的根本。发展适度规模经营，优化农业经营结构，必须要将农业经营主体培育与发展适度规模经营，将土地的规模化经营与服务的规模化经营结合起来、统筹推进；要在新型农业经营主体健康可持续发展方面寻求突破口，激发内生动力，带动农业的适度规模经营。

4.着眼农业绿色、生态、循环可持续发展，调绿生产方式。要补齐生产方式短板，在生态环境改善的基础上，致力于“三个着眼于”，即着眼于绿色发展理念和“农村增绿”目标，进一步强调由过度依赖资源消耗向追求绿色、生态、循环可持续发展转变；着眼于绿色生产方式，进一步强化产地环境保护、源头治理和化肥农药零增长行动；着眼于农业生产规范，进一步加大面源污染治理、节水工程实施和农业生态突出问题的综合治理。

5.大力推进农业标准化信息化品牌化，健全质量安全体系。适应消费结构升级的需要，在统合生态环境改善和农产品质量提升的基础上，强化“三个着眼于”，即着眼于标准化战略的实施，进一步完善与国际接轨、贯穿全过程的质量标准体系建设；着眼于品牌化战略的实施，进一步强调品牌的优质优价和正向激励作用，强化农产品品牌的培育与保护；着眼于信息化战略实施和产品追溯体系的建立健全，进一步压实农产品质量和食品安全属地管理责任，织密织牢农产品质量安全监管的追溯网络，努力实现质量兴农，补齐质量短板。

6.积极推进农业科技创新，规范创新的方向、重点和行为。调整农业科技创新的方向和重点，强化农业科技研发，强化农业科技推广，强化创新主体能动性、积极性的激发和创新环境的塑造，增加科技创新的有效性供给，更好发挥科技创新在供给侧结构性改革中的核心作用，增强微观主体内生动力，提高劳动生产率、全要素生产率和潜在增长率，走以科技进步为支撑的集约化内涵式现代农业发展道路。

7.全面推进农村改革，以改革激发新动能、促进结构调整。以改革为根本途径，以体制机制创新为根本手段，改革农业政策体系，优化国内国际、三次产业和农业内部等三个层面的资源配置，重点抓好粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革，完善农业补贴制度，深化农村土地制度改革和集体产权制度改革，改革财政支农投入使用机制，加快农村金融创新和农业行政管理体制改革，健全农村创业创新体制，推进科技创新和新型主体突破性发展等任务，激发农业农村内生发展动力，培育农业农村发展新动能，实现“保供给、增收入、优生态”三元目标。

（四）基本路径

推进农业供给侧结构性改革，关键在改革，动能在改革。要把问题导向的供给侧结构性改革和目标导向的市场化改革结合起来，瞄准重要领域和关键环节，以深化改革为根本途径，以理顺政府与市场关系为改革核心内容，以激活市场、激活要素、激活主体“三大激活”为基本路径，以盘活人、盘活地、盘活钱“三大盘活”为基本方向，通过体制改革和机制创新，激活资源要素潜力，培育农业农村发展新动能，增强农业现代化建设内生动力。

一是激活市场，激发结构升级新动能。激活市场就是要减少政府对经济活动特别是市场主体的直接干预，让市场真正能够在资源配置中发挥决定性作用，激发农业经营主体的活力和创造力。要通过“做好减法”的方式，将“过了头的拉回来”，去掉扭曲社会资源配置的低端、不良存量生产力，即去库存；通过“做好除法”的方式，将阻碍发展的约束条件消除掉。从当前来看，要在激活“钱”上下功夫，加快推进粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革，继续推进并完善农业补贴制度，推行绿色发展方式、消除阻碍农业可持续发展的约束性要素。

二是激活要素，激发要素内生新动能。激活要素就是要撬动和挖掘农业农村资源的市场价值，赋予农民更加充分的财产权利，为发育新产业新业态、释放新空间新动力提供基础，为农业创新发展提供基础，做好提高全要素生产率“乘法”。从当前来看，要在激活“钱”和“地”上下功夫，继续深化农村土地制度改革和财政支农投入使用机制改革，加快农村金融服务创新。

三是激活主体，激发创新发展新动能。激活主体就是要培植农业农村人力资源，提升农业人力资本水平，做好补齐人力资本的要素短板的“加法”，补齐农业生产主体短板和科技创新短板，把农业农村打造成干事创业的热土，继续追求人口的“教育红利”“质量红利”“人力资本红利”。从当前来看，强化“五区一园四平台”建设、农业农村人力资源培育和科技创新主体及其体系建设，是急需补齐的三个短板领域，也是激活主体、激发创新发展新动能的不二选择。

三、全面落实中央加快培育农业现代化新动能的决策部署

为深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能，今年中央一号文件作出了一系列重大部署，农业部也出台了《关于推进农业供给侧结构性改革的实施意见》，为当前和今后一个时期的农业农村工作提供了行动指南。各级农业部门必须要深刻理解和把握中央决策精神，狠抓工作落实，加快培育新动能，开创农业现代化建设新局面。

（一）守住资源底线保护产能，稳定粮食生产能力

一是切实保护耕地和水资源数量，积极发展节水农业，不断提升水土资源质量和利用效率。坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用水制度，一方面，要不断完善耕地保护补偿机制和耕地保护责任目标考核机制；另一方面，要把农业节水作为方向性、战略性大事来抓，建立健全农业节水技术产品标准体系。建设一批高标准节水农业示范区，普及喷灌、滴灌等节水灌溉技术，推广水肥一体化和涵养水分等农艺节水保墒技术。

二是结合永久基本农田划定，科学合理划定粮食生产功能区和重要农产品保护区。按照“布局合理、标识清晰、生产稳定、能划尽划”的原则，在制定“两区”划定操作规程和管理办法基础上，把水稻、小麦、玉米生产功能区划好，把大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗等重要农产品生产保护区划明，建档立册、上图上网、到村到田，实现信息化精细化管理，推动财政、金融、保险、投资等政策措施逐步向“两区”倾斜。

三是大规模开展高标准农田建设，提高设施配套水平。加大力度开展旱涝保收高标准农田建设，推动耕地建设投入整合。引导金融机构对高标准农田建设提供信贷支持，鼓励社会资本参与建设。实施耕地质量保护和提升行动，大规模开展粮食绿色高产高效创建。

四是加快现代种业创新，推动农作物品种更新换代。加大种业自主创新重大工程实施力度，开展主要农作物良种重大科研联合攻关，加快适宜机械化生产、轻简化栽培、优质高产多抗广适新品种选育。

五是推进农业生产全程机械化和农机化技术集成应用。抓紧制定和启动实施农机装备发展行动方案。深化实施主要农作物生产全程机械化推进行动，在条件成熟地区和劳动密集型产业推进“机器换人”，推出一批基本实现全程机械化示范县。强化农机、农艺、信息化技术融合，推进农机化技术集成应用。继续推进农机深松整地作业。积极开展“镰刀弯”地区玉米青贮、玉米籽粒收获、牧草收获、马铃薯收获机械化示范推广，研发和推广适宜性强的农机技术装备。

（二）优化生产结构培育动能，提高农业供给质量

一是立足比较优势，统筹调整粮经饲种植品种和产业结构，优化农业区域布局结构，做大做强优势特色产业。按照稳粮、优经、扩饲的要求，稳定北方粳稻和南方双季稻产能，扩大优质小麦面积，重点发展优质稻谷、强筋弱筋小麦。调减“镰刀弯”等非优势产区玉米面积，增加优质食用大豆、薯类、杂粮杂豆等，巩固主产区棉花、油料、糖料生产，大力发展优质双低油菜；稳定“菜篮子”，加强北方设施蔬菜、南菜北运基地建设；调整北方农牧交错带结构，打造生态农牧区。以青贮玉米、苜蓿为重点，推进优质饲草料种植，进一步扩大粮改饲、粮改豆补贴试点。

二是全面提升畜禽养殖业发展质量。稳定生猪生产，优化南方水网地区生猪养殖布局，科学划定禁限养殖区域。引导产能向玉米主产区和环境容量大的地区转移。坚持“种好草、养好牛、产好奶”，建设优质奶源基地，培育国产品牌，振兴民族奶业。持续推进畜牧业绿色发展示范县创建。加快实施退牧还草工程，推进北方农牧交错带已垦草原治理。

三是不断拓展农业功能，积极发展休闲农业和乡村旅游。大力推进农业与休闲旅游、教育文化、健康养生等深度融合，发展观光农业、体验农业、创意农业等新產业新业态。实施休闲农业和乡村旅游提升工程，加强标准制定和宣传贯彻，继续开展示范县、美丽休闲乡村、特色魅力小镇、精品景点线路、重要农业文化遗产等宣传推介。鼓励农村集体经济组织创办乡村旅游合作社，或与社会资本联办乡村旅游企业。

四是以农产品加工业为引领，集聚现代生产要素，促进一、二、三产业融合发展。贯彻《关于进一步促进农产品加工业发展的意见》，强化农产品产后商品化处理设施建设。深入实施质量品牌提升行动，促进农产品加工业转型升级。大力发展优质原料基地和加工专用品种生产，支持粮食主产区发展粮食特别是玉米深加工，开发多元化主食产品和药食同源的功能食品。深入实施农村产业融合发展试点示范工程，开展农业产业化示范基地提质行动，建设一批农村产业融合发展示范园和先导区。

（三）优化要素配置转换动能，提升农业供给效率

一是发挥市场机制配置资源决定性作用，积极发展农业适度规模经营。通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营。积极引导农民在自愿基础上，通过村组内互换并地等方式，实现按户连片种植。

二是坚持以农户家庭经营为基础，大力培育新型农业经营主体和服务主体。尽快出台构建培育新型农业经营主体政策体系的意见，启用新型经营主体生产经营直报平台。完善家庭农场认定办法，扶持规模适度的家庭农场。加强农民合作社规范化建设，积极发展生产、供销、信用“三位一体”综合合作。完善龙头企业认定标准，壮大国家重点龙头企业队伍，培育农业产业化联合体。深入推进政府购买农业公益性服务机制创新试点，扶持培育农机作业、农田灌排、统防统治、烘干仓储等经营性服务组织，推进农业服务业发展。

三是充分利用现代信息技术，发育壮大新产业新业态。推进“互联网+”现代农业行动，全面实施信息进村入户工程，积极推进益农信息综合服务社建设。实施智慧农业工程，进一步拓展农业物联网试验示范范围，推进农业装备智能化。建设全球农业数据调查分析系统，建立集数据监测、分析、发布和服务于一体的国家农业数据云平台。健全现代农产品市场体系，建设重点农产品市场信息平台。推进冷链物流、智能物流等设施建设，促进新型主体与电商企业面对面对接融合、互动发展。

四是积极发展产地初加工、精深加工，做大做强现代食品工业。引导加工企业向主产区、优势产区、产业园区集中，在优势农产品产地打造食品加工产业集群。加大食品加工业技术改造支持力度，开发拥有自主知识产权的生产加工设备。鼓励食品企业设立研发机构，围绕“原字号”开发市场适销对路的新产品。实施主食加工业提升行动，积极推进传统主食工业化、规模化生产，大力发展方便食品、休闲食品、速冻食品、马铃薯主食产品。加强新食品原料、药食同源食品开发和应用。

（四）推行绿色发展催化动能，增强农业发展持久力

一是全面实施农业废弃物资源化利用无害化处理，大力推广节本降耗、循环利用技术模式。要以畜牧大县为重点，扩大农业废弃物资源化利用、种养循环整县推进试点。积极发展畜禽粪污第三方治理和社会化服务，健全病死畜禽无害化处理机制。抓好主产区秸秆综合利用，健全秸秆多元化利用补贴机制。推进地膜清洁生产和农田残膜回收再利用试点。

二是全面推进化肥农药零增长行动，深入推进测土配方施肥。以水果、设施蔬菜、品牌茶叶等为园艺作物为重点，开展有机肥替代化肥试点。深入推进测土配方施肥，集成推广化肥减量增效技术，鼓励农民增施有机肥、种植绿肥。依托新型经营主体和专业化服务组织，开展农作物病虫害统防统治与绿色防控融合示范，集成推广农药减量增效综合技术模式，加快绿色防控技术推广应用。

三是建设农产品质量安全追溯平台，健全质量安全监管体系和标准体系。突出优质、安全、绿色导向，加快建立健全质量安全监管和追溯体系，加强投入品监管和风险评估监测，规范生产用药，严格控制“菜篮子”产品农兽药残留超标。加快制定农产品质量安全标准，推动新型经营主体按标生产。继续开展国家农产品质量安全县创建活动。

四是全面实施农业品牌建设。深入实施农业品牌战略，支持和推动地方重点在粮油、果茶、瓜菜、畜产品、水产品等大宗作物及特色产业上，培育一批市场信誉度高、影响力大的区域公用品牌、企业品牌和产品品牌。支持建设一批地理标志产品和原产地保护基地，打造一批富有特色、优质安全的农产品品牌。举办农产品品牌大会，增强农业品牌意识，扩大优质品牌影响。

五是建立健全耕地轮作休耕制度。制定并组织实施耕地、草原休养生息规划，完善耕地轮作休耕推进协调指导组工作机制，扩大轮作和休耕试点规模。开展遥感动态监测和耕地质量监测，跟踪试点区域作物种植和耕地质量变化情况。

（五）补齐基础短板增强动能，夯实农业发展支撑力

一是以高标准农田建设为载体，加强水电路等基础设施建设。要创新高标准农田建设机制，提高建设质量，推动有条件的地方将晒场、烘干、机具库棚、机耕道路、土壤改良等配套设施纳入高标准农田建设范围，推进重大水利工程建设，抓紧修复水毁灾损农业设施和水利工程，加强水利薄弱环节和“五小水利”工程建设，因地制宜推进平原地区农村机井油改电。

二是有效落实农业生产设施用地、装备等优惠政策。重点完善财税、信贷保险、用地用电、项目支持等政策，加快形成培育新型农业经营主体的政策体系；进一步发挥财政资金引导作用，撬动规模化经营主体增加生产性投入。适应新型农业经营主体和服务主体发展需要，允许将集中连片整治后新增加的部分耕地，按规定用于完善农田配套设施。

三是加大脱贫攻坚力度，深入推进产业扶贫，大力推进特色产业基地建设和特色农业发展。积极推动贫困地区落实好产业精准扶贫规划，科学选择产业，发挥新型经营主体带动作用，落实资金整合、金融扶持、保险服务等政策措施。组织开展环京津贫困地区发展特色农业扶贫共同行动。实施贫困村“一村一品”产业推进行动，支持开展示范村镇创建，扶持建设一批贫困人口参与度高的特色农业基地。

四是结合贫困地区资源环境优势，大力推进休闲旅游业发展和特色小镇建设。围绕有基础、有特色、有潜力的产业，建设一批农业文化旅游“三位一体”、生产生活生态同步改善、一产二产三产深度融合的特色村镇，支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。

（六）推进技术创新激发动能，激活农业发展内生力

一是优化农业科技创新方向和重点，加快推进重大农业科研攻关和技术模式创新。集中突破多个领域上的重大技术及装备。加强农业科技基础前沿研究，提升原始创新能力。围绕节本增效、生态环境和质量安全等重点领域，做优做强现代农业产业技术体系。深入实施转基因重大专项，严格转基因生物安全管理，加大转基因科学普及与舆论引导力度。

二是完善农业科技创新激励机制，提升科技创新有效性。加快落实科技成果转化收益、科技人员兼职取酬等制度规定。大力实施农业科研杰出人才培养计划，深入推进科研成果权益改革试点。支持发展面向市场的新型农业技术研发、成果转化和产业孵化机构。开展科研机构和科技人员分类评价试点，逐步建立以科研成果与产业需求关联度、技术研发创新度和产业发展貢献度为导向的分类评价制度，切实保护农业知识产权。

三是健全现代农业产业技术体系和基层农业技术推广体系。以关键行业和领域为重点，加快布局一批区域性现代农业产业科技创新中心。开展重大问题联合攻关和投资联盟建设，探索建立健全联盟多元化支持、市场化运营的长效运行机制。组织开展基层农技推广体系改革创新试点，加强绩效考评，探索公益性机构和农技人员参与经营性服务新机制新措施。支持各类农业社会化服务主体开展农技服务，促进公益性机构和经营性组织协同发展。组织开展科研院校参与重大农技推广工作试点，建立农科教结合、产学研一体的科技服务平台。

四是探索建立新型职业农民、新型农业经营主体带头人、农村实用人才培养和扶持制度。继续实施新型职业农民培育工程，整合各渠道培训资金资源，建立政府主导、部门协作、统筹安排、产业带动的培训机制。深入开展现代青年农场主培养计划、新型农业经营主体带头人轮训计划和农村实用人才带头人示范培训，把返乡农民工纳入培训计划，培育农业职业经理人。探索建立职业农民扶持制度。

（七）打造现代园区积蓄动能，提高农业发展聚合力

一是着力加强“五区一园”平台建设。深入推进国家现代农业示范区、粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区、农业可持续发展试验示范区建设。以规模化种养基地为基础，加强规划引导，推动信贷、用地、科技等政策创新，依托农业产业化龙头企业带动，聚集现代生产要素，建设“生产+加工+科技”的现代产业园。

二是尽快研究提出“五区一园”建设的基本策略、协作机制和方式方法。引导地方建立由主要领导牵头、有关单位参与的协调机制，为“五区一园”建设提供强有力的组织保障。同时，明确建设方向，谋划政策扶持，完善有关标准和管理制度，保证“五区一园”高水平建设。

三是建立健全保障有力、运行健康、发展持续的政策支持体系。坚持中央引导、地方为主原则，分级制定支持政策，加快出台 “五区一园”工作的扶持政策，推动现有各类资金项目向“五区一园”倾斜。强化财政资金导向作用，撬动更多金融和社会资本投入“五区一园”建设。

四是探索建立“五区一园”建设社会化服务体系、资源要素集聚机制、技术集成孵化推广模式。推动综合服务与专业服务相衔接，生产服务与生活服务相配套，探索政府购买公益性服务机制，推行合作式、订单式、托管式等服务模式，实现节本降耗、提质增效。引导土地、人才、资金、科技等优势资源向“五区一园”集聚，加快破解用地难、融资难、人才缺、科技缺等制约社会资本进入的瓶颈。要推进产学研、农科教有机结合，强化技术集成、示范展示、转化应用，推广新技术、新品种、新模式，畅通科技资源进入“五区一园”的通道。

（八）全面深化改革释放动能，培植农业发展迸发力

一是继续深化农村土地制度改革。贯彻落实好中央关于“三权分置”意见，探索多种实现形式，加快推进承包地确权登记颁证，稳步开展农村土地承包权有偿退出试点，推进土地经营权入股发展农业产业化经营试点，真正让农户的承包权稳下去、经营权活起来。

二是深化农村集体产权制度改革。贯彻落实中央推进农村集体产权制度改革的意见，在全面开展清产核资、集体资产监管平台建设基础上，稳步扩大农村集体资产股份权能改革试点，稳妥有序、由点及面推进农村集体经营性资产股份合作制改革，争取在集体经济组织成员身份确认、股权量化和资产管理等方面取得新的经验。

三是完善农业补贴制度，改革财政支农投入机制。完善农业各项补贴制度，坚持并推动完善稻谷、小麦最低收购价政策，继续推进玉米市场定价、价补分离改革；改进新疆棉花目标价格补贴方式，调整大豆目标价格政策；创新财政资金使用方式，推进专项转移支付预算编制环节源头整合改革；创新财政支农方式，撬动金融和社会资本更多投向农业农村等。

四是加快农村金融服务创新。加快建立健全全国农业信贷担保体系，支持有条件的市县尽快建立担保机构，研究制定差异化担保费用、风险代偿补助政策和考核办法；稳步推进农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点；探索开展大型农机具、农业生产设施抵押贷款试点；持续推进农业保险扩面、增品、提标，开发满足新型经营主体需求的保险产品。

五是健全农业劳动力就业和创业创新体制环境。进一步完善新增建设用地保障机制，将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态发展；创新形式盘活农村存量建设用地，允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，发展乡村休闲旅游养老等产业，促进农村三产融合发展；调整完善农业建设用地政策，支持农产品冷链、初加工、休闲采摘、仓储等设施建设；不断健全农业劳动力转移就业服务体系，着力解决新生代、身患职业病等农民工群体面临的突出问题；大力支持农民工返乡创业，发展新产业新业态，鼓励高校毕业生、企业主、农业科技人员、留学回国人员等各类人才回乡下乡创业创新。

四、不断改进农业供给侧结构性改革方式方法

（一）练好内功，切实把握科学思想方法

思想方法带有根本性，它决定着领导方法和工作方法。各级农业干部要学会把握科学的思想方法，注重练好内功，不断提高综合素质和工作水平，以思想方法的科学化，引领改革发展实践的科学化。一要坚持实事求是态度。树立实事求是的科学态度，养成实事求是的思维习惯，要坚持一切从实际出发，把客观存在的事实摸清、把准，准确把握实际问题，剖析问题根源，找到真正短板，搞清什么是“实事”。坚持理论联系实际，勇于实践、善于实践，在实践中探求和掌握事物发展的规律，懂得如何“求是”。二是提高战略思维能力。要善于“谋大事、讲战略、重运筹”，善于用长远的眼光、全局的意识、整体的思路谋划和推动事物发展。要从战略和全局的高度思考问题，研究改革思路，谋划改革措施，推动改革实践；要始终考虑是否有利于农业的健康可持续发展，是否有利于保护农民的利益，是否有利于提高农业综合生产能力和市场竞争能力，防止急功近利、急于求成。三要把握辩证思维方式。要善于坚持“两点论”与“重点论”的统一，既全面把握事物发展的问题和矛盾，也从农业的产品种类、产业类型多、区域差异大的实际，把握事物发展的主要矛盾和矛盾的主要方面，抓关键、抓重点，通过抓关键促全局，通过抓重点带一般，研究解决问题的方式方法和路径。四是养成调查研究习惯。把调查研究作为做好领导工作的一项基本功，作为提升能力的必修课程、科学决策的必备程序、把握实情的必要手段、提高效率的必经之路，作为推進农业供给侧结构性改革的一种意识、一种习惯、一种要求，时刻坚守；要把调查研究制度化、经常化，养成先调研、后决策、再实施的良好习惯。

（二）勇于开拓，不断增强改革创新精神

“惟创新者进，惟创新者强，惟创新者胜”。谋划农业农村工作、推进农业供给侧结构性改革，必须要不断增强改革创新精神。一要坚持运用改革办法创新工作机制。继承和发扬以前形成的比较成熟的工作方法、固定的工作机制，勇于改革探索，善于围绕改革目标、把握重点任务，着力农业供给侧，创新工作机制、构建工作格局，用改革办法推进工作、引领实践。二要学会运用市场机制创新发展思路。注重发挥市场配置资源的决定性作用，健全农产品市场和资源要素市场，统筹国内国际两个市场、两种资源，健全有效的价格机制和市场环境，不硬性下指标、定任务，不过分强调政策刺激、行政推动。三要熟练运用信息技术创新管理办法。加快信息技术普及，让新媒体成为农业技术推广员、市场信息发布员、优质农产品推销员和“三农”政策传播员，引导各类主体学习和熟练运用现代信息技术来创新和优化农业生产管理，更好地利用信息化手段指导生产、引导市场、提供服务。四要善于运用典型引路创新工作方式。要善于发现诸如洛川苹果、赣南脐橙、定西马铃薯等特色产业带动精准脱贫的典型范例，总结培育可复制可推广、可观可学的典型模式，以典型引路指导推动面上工作。

（三）改进作风，努力抓好重点工作落实

作风反映政风，关系工作成效，关乎改革成败。各级农业领导干部必须树立抓行业必须抓作风的理念，以永远在路上的精神，持续推动作风改进，以过硬的作风保证各项改革任务取得实效。一是要勇于站在工作落实第一线。把重点工作放在心上、抓在手上，亲自部署、亲自推动，对重要的文稿要带头研究、亲自上手，涉及到与其他部门合作的事项，还要亲自协调、主动沟通。二是要善于整合资源办大事。要统筹规划使用财政、发改、国土等各方面的涉农项目和资金，把调存量和优增量有机结合起来，集中人力物力财力、整合资源办大事，发挥资源最大效用。三是要乐于优化服务保落实。正确把握政府和市场作用定位，习惯和乐于服务市场主体，市场主体能干的，要乐于放手、做好服务，不错位越位；市场主体不愿意干或者干不好的，要全力支持、主动担当，切实做好技术参谋、信息提供、政策指导、基础保障、环境优化等工作。