央企投资：今后敢投不乱投

王澜

作为企业重要的经营活动，投资是风险最大、最复杂、最难决策的事项之一。央企投资，如何杜绝“乱投”、避免国有资产流失，又让企业“敢投”、提高国有资本效率？

2017年1月18日，国务院国资委出台《中央企业投资监督管理办法》和《中央企业境外投资监督管理办法》，针对央企境内外投资，实行负面清单、划定投资红线，实施全方位全过程监管。

对于体量巨大的中央企业来说，其项目投资动辄几个亿，甚至上百亿，而且建设与运转也要几年十几年，如果某个环节出了问题都会导致重大损失。

中国企业改革研究院李锦对《国企管理》记者说，两个《办法》在划定投资红线的同时，确保央企敢投不乱投，是国务院国资委贯彻落实十八届三中全会精神，按照党中央、国务院深化国有企业和国有资产监管体制改革的总体部署展开的具体工作。

向“以管资本为主”转变

中央企业经济增加值占全国GDP约10%，上缴税费占全国财政收入的1/6左右，其投资的方向、收益、风险备受关注。

国资委规划局局长邓志雄指出，有的央企投资金额要成百上千亿元，项目运转周期长达几年十几年，这期间市场形势会发生巨大变化，哪个环节出问题都会导致项目失败。这就要求投资决策不能一决了之、一定了之，必须随时跟踪项目变化进行再评估、再决策，建立投资全过程风控体系。

两个《办法》针对中央企业投资监管面临的新形势、新任务、新要求和中央企业投资中出现的问题，在继承以往有效经验和做法的基础上，从依法履行出资人职责定位、实现以管企业为主向以管资本为主转变的要求出发，对2006年发布的《中央企业投资监督管理暂行办法》（国资委令第16号）和2012年发布的《中央企业境外投资监督管理暂行办法》（国资委令第28号）进行的修订和完善。

中央企业的投资主体多、项目多、规模大，投资监管难度高、风险大，需要构建一个多维度的监管体系，以提高国有资本效率，防止国有资产流失，实现国有资本保值增值。两个《办法》强调了“依法监管、全方位监管、全过程监管和探索创新监管”四方面内容。

一是强调依法监管，注重厘清国资委与中央企业的权责边界。准确把握依法履行出资人职责定位，对按法律法规和政策规定该由国资委履行的投资监管职责，制定了更为严格的监管措施，进一步加强监管；对依法应由中央企业自主作出投资决策的事项，由企业按照企业发展战略和规划自主决策、自担责任，国资委加强监管。二是强调全方位监管，注重加强投资监管体系建设。通过建立健全投资管理制度、优化投资管理信息系统、实施投资项目负面清单、强化投资监管联动等，实现对企业投资活动全方位监管。三是强调全过程监管，注重事前事中事后监管并重。强调事前加强规范、事中注重监控、事后强化问责，实现对投资全过程监管。四是探索创新监管，试行投资项目负面清单管理，明确出资人投资监管底线，划定中央企业投资行为红线，投资项目负面清单的内容保持相对稳定，并适时动态调整。

据了解，两个《办法》的出台，历时两年多的酝酿。实现全方位全过程监管、负面清单制度、划出底线红线是新《办法》的看点。

全方位全过程监管

有的投资金额庞大，运转周期长，个别企业存在“重决策、轻跟踪”的问题；有的投资审核层级过多，往往等获批后已然错失良机；有的投资失误事后问责不够，带来权与责不相匹配……央企投资中的诸多“痼疾”需要更加科学规范的“药方”加以诊治。

国务院国资委副主任黄丹华1月18日介绍说，这两份文件从“管投向、管程序、管风险、管回报”四方面，对中央企业的境内外投资进行事前、事中与事后的全过程监管。

具体来说管投向是核心环节。两个《办法》明确，中央企业投资要进一步聚焦主业，向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、重大专项任务集中，向前瞻性战略性产业集中，向产业链高端集中。

“一方面，主业是央企的核心竞争力所在，只有突出主攻方向，做强做实做精主业，才能进一步提升竞争力；另一方面，对于分布在传统产业中的国企，也会分户核定企业的非主业投资比例，为企业转型发展留出空间。”黄丹华表示，企业的主业是动态变化的，今天的朝阳产业可能是明天的过剩产业，因此需要对企业的发展方向进行差异化管理，不能搞一刀切。

“管投向主要是推动企业投资进一步聚焦主业。”黄丹华说，国资委将制定央企五年发展规划纲要，审核企业三年滚动发展规划，并一企一策、分户核定企业的非主业投资比例。

另外一个重要环节是，央企要编制包含投资主要方向与目的、投资规模及资产负债率水平、投资结构分析、资金来源、重大投资项目等内容的年度投资计划，上报国资委备案管理。对于个别进入国资委债务风险管控“特别监管企业”名单的央企，其年度投资计划需经国资委审批后才能实施。

众所周知程序合规是结果合规的重要保证。在管投向之外，还要管程序。此次出台的“两个《办法》”，对企业投资程序规范进一步提出了要求。一是通过制度来规范程序，企业要从决策程序、管理流程、风险管控、责任追究等10个方面制定具体的投资管理制度，明确程序。二是完善信息系统加强过程管控，央企所有投资项目都要登记在册，实现对投资活动的动态监测和管理。三是强化责任追究。

投资就要有回报。央企投资，既要防流失实现“保值”，也要追求回报争取“增值”。“两个《办法》”就管回报方面做出了多方面安排：明确投资项目收益底线要求；提出在投资计划中落实资本来源，保证投资能力；制定及时止损退出机制等。

与此同时在管风险方面也进行明确规定。今后将建立投资全過程风险管控体系，加强投资全过程检查评价。“投资全周期包括很多环节，哪个环节出现问题都会导致项目失败。”黄丹华说。具体来说国资委将中央企业的投资监管划分为事前、事中、事后三个阶段：

事前管理要求中央企业制定完善投资管理制度，编制投资计划报国资委备案；事中管理强调国资委对项目实施过程进行检查，要求中央企业做好项目实施过程中的跟踪分析与再决策；事后管理规定国资委和中央企业都要进行投资项目后评价，做好重大投资项目的专项审计工作。

两个《办法》将中央企业的投资监管划分为事前、事中、事后三个阶段，按照事前规范、事中加强监控、事后强化问责的思路，从过去以事前管理为主转向事前事中事后监管并重，实现对投资全过程监管。

负面清单划出红线

此次国资委发布的央企投资监管新规，创新性地引入了负面清单制度。负面清单，是一种管理模式。所谓负面清单管理模式，相当于投资领域的“黑名单”，列明了企业不能投资的领域和产业。与负面清单相对应的是，正面清单，即列明了企业可以做什么领域的投资。“负面清单，从一面看是明确了出资人投资监管的底线，从另外一面看是设定了中央企业投资行为的红线。”国资委规划局局长邓志雄说。

具体而言，国资委向中央企业发布境内、境外投资两张清单，其中按类别将投资项目划分为“禁止类”和“特别监管类”。列入“禁止类”的投资项目一律不得投资，列入“特别监管类”的需报国资委审核把关。负面清单之外的项目，由中央企业按照自身发展战略和规划自主决策、自担责任。

哪些投资项目会被列入“禁止类”？黄丹华说，这方面仍是按照投向、程序、风险和回报来考虑的，如不符合国家产业政策、不符合企业投资决策程序和管理制度、项目资本金低于國家相关规定要求以及达不到投资项目最低预期收益的投资，均被列入“禁止类”。根据规定要求，央企应在国资委发布的负面清单基础上，结合自身实际，制定更为严格和具体的投资项目负面清单。

“国资委制定的‘负面清单内容是相对原则性的，主要是给企业落地提供依据。”黄丹华指出，目前该文件已经向央企下发，负面清单管理实行“一企一策”，下一步央企将根据国资委负面清单要求，按照自己企业的实际情况编制自己企业“负面清单”，并报国资委审定，内容也会更加详细。但是需要指出，央企投资项目负面清单的内容保持相对稳定，但是也会根据经济和行业发展及企业特性等综合因素，对清单进行适时动态调整。

境外投资监管更严

数据显示，近年来中央企业“走出去”开展国际化经营取得了积极进展，全球资源配置能力和国际竞争力逐步提升，业务分布在全球150多个国家和地区，境外资产规模超过5万亿元，以高铁、核电、特高压为代表，在铁路、电力、通信、装备制造等领域建设了一批在当地具有示范性和带动性的重大项目和标志性工程。但是，当前全球经济不确定性上升，央企国际化经营面临着更多的挑战。

黄丹华指出，与国际一流跨国公司相比，中央企业国际化经营起步较晚，经验相对不足，对国际规则的熟悉和运用不够，对风险的识别和管控能力有待提高，再加上境外投资的市场竞争激烈，国别差异较大，投资监管环境不同，境外投资面临着较大的政治、法律、社会、安全等各类风险。

为提高境外投资监管的针对性，防范境外投资风险，国资委延续了制定专门境外投资监管办法的做法。在保持监管理念、监管方式与境内办法基本一致的前提下，更加强调战略规划引领、坚持聚焦主业，更加强调境外风险防控、保障境外资产安全。

央企境外投资如何监管？黄丹华表示，境外投资要求更为严格。这主要体现在两个方面：

其一，更加强调聚焦主业。原则上央企不得在境外从事非主业投资。确需开展非主业投资的，应报国资委同意后采取与具有相关主业优势的中央企业合作的方式开展。让“专业的人做专业的事”，通过优势互补降低投资风险，减少无序竞争。

其二，更加强调境外风险防控。考虑到境外投资风险高发的特点，《中央企业境外投资监督管理办法》提出了更为严格、具体的要求。比如，在股权结构上要求境外投资积极引入第三方机构入股，防范风险；对境外特别重大投资项目，要在项目决策前委托有资质的独立第三方咨询机构开展专项风险评估；要充分利用出口信用保险和商业保险机制，减少风险发生时所带来的损失等等。这些规定都是为了尽可能减低风险发生的概率，分散投资损失。

“相比境内投资，央企境外投资的风险大、矛盾多，形势更为复杂。事实证明，央企实施境外主业投资的，往往成功的概率较高；进行非主业投资的，由于缺乏主业的比较优势，在识别和处置风险方面处于劣势，容易导致投资失败。”邓志雄告诉记者，境外投资防控风险的有效之策就是引入多元化的民间资本、当地投资者、国际投资机构等入股，从而有效地分散风险，分散投资损失。

对境外特别重大投资项目，新规定还提出要在项目决策前委托有资质的独立第三方咨询机构开展专项风险评估，并要求充分利用出口信用保险和商业保险机制，减少风险发生时所带来的损失。