城镇化进程中农村宅基地制度的改革逻辑与实现路径

彭艺娴

摘要 从现行的政策文本和试点经验出发，窥见农村宅基地改革的内在逻辑，农村宅基地制度改革遵循着节约保护耕地、保障农民利益、实现资源最优配置的原则。提出了宅基地制度改革的实现路径：完善农村宅基地相关政策和法律，厘清政府管理职责；坚持自愿有偿的宅基地退出机制，科学制定补偿标准；完善宅基地退出的配套机制，实现改革效果的行稳致远；整治空心村，盘活宅基地资源；充分利用基层自治，尊重农民的自主性。

关键词 城镇化；农村宅基地；制度改革

中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）25-0209-03

Abstract From the current policy text and the pilot experience， I get a glimpse of the inherent logic of the rural homestead reform. The reform of the rural homestead system follows the principle of conserving the cultivated land and protecting the peasants interests and realizing the optimal allocation of resources.Then I put forward the realization of homestead system reform path：Improve the rural homestead related policies and laws to clarify the government management responsibilities；adhere to the voluntary paid homestead exit mechanism， scientific development of compensation standards；improve the homestead to withdraw the supporting mechanism to achieve the longterm effect of reform；remediation hollow village， disk living homestead resources；make full use of grassroots autonomy， respect for the autonomy of farmers.

Key words Urbanization；Rural homestead；Institutional reform

伴随着城镇化的加快推进，农村土地关系发生了很大的变化，面对日益复杂的局面，党和政府审时度势，审慎稳妥地推进农村土地制度改革。农村宅基地作为土地改革的重点，成为当前理论界和政治家热议的问题。问题的主要争论在于是否推进农村宅基地入市、如何入市这个关键问题上。城镇化的加速使大量农民进城，闲置抛荒的宅基地成为发展中亟待解决的问题。宅基地問题的凸显催生着制度的变革。宅基地制度设计需要考量历史与现实、财产与社会、边远地区与城郊等多重存在对立的要素，所涉利益极为复杂[1]。中共十八届三中全会提出要改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。根据十八届三中全会精神，2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，提出要探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地，农村宅基地制度改革从政策设计进入试点先行阶段。推进宅基地制度改革，是适应城镇化快速发展的时代要求，是保障土地资源有效利用的逻辑必然。

1 农村宅基地制度改革的必然性

1.1 农村宅基地存在制度缺陷，阻碍经济社会发展

宅基地制度是农村经济社会持续发展的关键环节，宅基地制度必须与经济社会发展相适应，否则会产生副作用，阻碍经济社会发展。现行的宅基地制度是成文于20世纪，时代的变化，形势的紧迫，催生着制度的变革。其主要缺陷在于：首先，按照法律规定，我国农村宅基地的所有权归集体，使用权归农民，并且规定一户一宅，永久使用。但是由于人口的不断增多，家户数量的膨胀，越来越多的农民通过宅基地的继承和转让获得多处住宅。其次，现行的法律规定宅基地不能买卖和转让，农户宅基地的退出往往依靠地方政府的征用获得。由于交易成本高昂和缺乏明确的征地补偿标准，这种方式既不能实现资源的最优配置，也难以保障农民的合法利益[2]。最后，关于宅基地的法律只有1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》，除此之外迄今为止没有一部完善的宅基地专门法，有关农村宅基地的规定散见于各级政府制定的各类政策文件，没有形成统一的、准确地、完整的制度安排，相关制度的缺失阻碍了经济社会的进一步发展[3]。

1.2 宅基地大量荒芜，使用效率低下

宅基地是农民生活的空间场所，为农民提供了住房保障。近年来，农民生活水平稳步提升，农村人口不断增加，宅基地的面积也有增无减，谋求更大、更宽敞的住宅成为农村居民的普遍追求，许多耕地被占用的同时，一些宅基地被闲置。随着市场经济不断发展，工业化程度不断提高，城市创造了更多的劳动岗位，吸纳了大量的农村劳动力，城镇化速度加快。大量农村劳动力涌入城市，众多农村只剩下少数的儿童和老人，变成了所谓的“空心村”。与此同时，城镇化快速向前推进，许多农民进城落户，宅基地大量闲置，使用效率低，未能发挥自身经济和社会价值[4]。

1.3 宅基地退出机制不健全

建立健全宅基地退出机制是现阶段宅基地改革的主攻方向，宅基地退出机制事关农民合法权益，并且可以有效缓解当前紧张的人地矛盾。城镇化的发展导致城乡建设用地的日益增长，但是现行的宅基地退出机制无法满足社会的发展需要。一方面，在农民宅基地使用权的流转层面法律处于悬空状态，宅基地的有效退出存在制度障碍。另一方面，缺少宅基地的退出保障机制，宅基地的退出意味着农民脱离了农村，但是还没有进入城市，失去宅基地的保障，农民进城面临着城市带来的新问题，所以宅基地的退出必须考虑农民的城市福利待遇和城市融入问题。

2 农村宅基地的改革逻辑

农村宅基地制度改革从政策层面和实践层面都做出了一定的行动。在政策层面，十八届三中全会对农村宅基地的改革提出了明确要求：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。习近平总书记强调土地制度改革必须要坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”。在实践层面，目前改革试点工作正按时间节点积极稳妥审慎推进，并已取得阶段性成果。宅基地确权工作示范试点的经验也在逐渐积累。根据制度文本的要求和全国部分地区开展的宅基地改革试点经验，农村宅基地改革应遵循着节约保护耕地、保障农民利益、实现资源最优配置的原则，有着改革发展的内在逻辑。

2.1 改革遵循节约和保护耕地的根本原则

我国的耕地面积只占全球的7%，却要养活全球22%的人口，长期以来，我国人地关系紧张尖锐，必须对有限的耕地加以管制，限制非耕地用途的扩张。现行的农村宅基地制度是历史原因和现实条件综合作用的结果，在“一户一宅”的法律规制下，取得了一些宅基地管理成效。但是，很多农村宅基地的审批、在宅基地上建房具有较大的随意性和自主性。农村房屋的建筑面积常常超标，占用了过多的耕地。同时农村房屋建设缺乏科学统一的制度规划，杂乱无章的房屋建设造成了土地资源的浪费，不利于节约和保护耕地。宅基地的改革不能以牺牲耕地面积为代价，相反必须遵循保护耕地的原则，确保18亿亩耕地面积有增无减。

2.2 改革遵循循序渐进的要求

无论是从中央的发文，还是从宅基地改革的客观规律来说，审慎的、由点到面的改革是必要的。正如20世纪“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的土地管理制度的确立一样，宅基地的改革同样是试点先行，而后经验推广各地。改革的本身涉及到利益的分配和社会结构的变动，宅基地改革事关农民切身利益，稍有不慎就会引发冲突和矛盾，影响社会的正常发展。宅基地的登记确权、交易、入市问题必须有序的开展，保证改革的顺利进行。

2.3 改革遵循市场化的方向

现代化的经验和经济学的理论数次证明，市场是资源配置最优效率的手段。当前，我国农村经济正在由封闭走向开放，而且开放度越来越高，各种生产要素开始流动起来，使得适应于封闭式自然经济的农村宅基地制度，面临着越来越严峻的挑战[5]。宅基地制度改革的市场化方向不可逆转，无法实现市场化地交易，闲置的宅基地只能成为进城农民的沉睡资产，无法转换成更多的资本，只有通过市场才能让宅基地的价值得到最大程度的发挥。同样，宅基地市场化也有助于住房供给的多样化，激发市场活力。

2.4 改革坚守公有制的底线

农村宅基地的改革很大程度上涉及产权的改革，产权的归属决定着宅基地的性质。我国农村宅基地的所有权归集体，使用权归农民，并且只能由集体内的成员享受这种权利。从根本上说，宅基地的性质是公有的，并在相应的土地管理法中得到体现和确认。现行的土地改革也是以公有制的土地性质为前提展开，而且必须毫不动摇。所有制的不变，将外来的工商资本控制排除，坚持这一底线，就会避免出现像一些发展中国家那样的大肆的土地兼并现象，进而有效规避了大规模的城市贫民窟，保证城镇化的有序推进。

2.5 改革保障农民利益的宗旨

宅基地的使用权是农民永久拥有的权益，宅基地制度的目的就是提升农村土地利用效率和农村居民生活水平，使农民获得更多的财产收益。在改革的过程中，农民利益的保障是整个改革的核心和重点。宅基地退出制度必须充分考虑农民的生活保障问题，宅基地入市也要建立价格保护机制，充分尊重农民的利益和意愿。一方面，农村宅基地是农民安身立命之所，具有住房保障的功能，宅基地制度的改革必须保障农民合法居住的权利；另一方面，宅基地本身属于集体所有，农民作为集体中的一员，享有集体经营性资产股权等多种权利。在推行宅基地制度改革时，必须保证农民的利益，尊重民众的诉求，不能以牺牲农民的切身利益为代价，损害农民在宅基地上的合法权益，要通过政府的强力推动实现农民进城、实现城镇化。

3 农村宅基地改革的实现路径

宅基地改革事关新一轮的结构调整和利益分配，必须审慎推进。改革既面临着既得利益者的阻扰，又有可能遭遇诸多未知的风险。农村宅基地制度试点改革以来，暴露出的问题和取得的成效都是农村宅基地制度改革的宝贵经验，值得借鉴。做好农村宅基地制度改革，须从以下几个方面着力。

3.1 完善农村宅基地相关政策和法律，厘清政府管理职责

农村宅基地尚未有一部清晰完整的專门法律，在实际的操作中仅仅依靠效力和相关的政策规制，难以有效地保障农民的权益，为宅基地退出、入市带来很大的不利。亟待出台农村宅基地相关法律，将宅基地的法律关系交代清楚。否则，有可能出现部分地方政府因权力扩张而依靠自身优势，利用土地敛财。因此，宅基地改革必须以法律制度为依据，充分尊重农民的主体地位，保障农民的合法利益。

3.2 坚持自愿有偿的宅基地退出机制，科学制定补偿标准

多地试点鼓励农村宅基地使用权退出，坚持自愿有偿，取得了良好的效果[6]。尽管宅基地的所有权归集体所有，但是农民作为集体的一份子，拥有使用权，权利的转让应该遵循自愿有偿的原则。必须建立宅基地自愿有偿的退出机制，由各级地方政府、集体合作组织或者其他主体给予适当的补偿。宅基地使用权的退出同样需要引入市场机制，让市场决定宅基地的价格。在进行货币补偿时，其补偿价格要与当地商品房房价挂钩；在进行安置补偿时，其安置面积不能小于原农户住房面积。在有条件的地方，要尽量把安置补偿和货币补偿结合起来配套使用。农民在宅基地退出时获得一笔补偿，这不仅是农民自身的利益要求，也是市场机制在宅基地交易中发挥作用的体现。

3.3 完善宅基地退出的配套机制，实现改革效果的行稳致远

当前，我国正处于经济社会转型期，社会保障制度和公共服务常常处于缺位的状态，现行的土地制度在一定程度上弥补了这些不足，但是在推行宅基地制度改革以后，农民便失去了生活的保护伞。所以，必须建立健全农村的社会保障制度，加大对医疗、教育、养老等方面的投入，不断完善基本公共服务，使每一户农户退出宅基地后，仍然可以获得相应的社会保障，进而保证改革的长远有效[7]。

3.4 整治空心村，盘活宅基地资源

随着城镇化的加快，大量人口向城市流动，造成了空心村的普遍存在。闲置的农村宅基地无法得到有效的利用，造成了资源的浪废。如果对空心村合理规划和规范整治，应该能有效节约大量的耕地。另外，现有的制度法规也没有对闲置宅基地如何管理、回收做出回应。多地开展的空心村治理为宅基地改革提供了现实依据，将农民集中聚集居住，提高土地的利用效率，采取多种举措鼓励农户的宅基地退出，保障土地资源的高效合理利用。

3.5 充分利用基层自治，尊重农民的自主性

农民是农村宅基地制度改革的直接利益相关者，改革必须充分调动农民的积极性，倾听农民的利益诉求。基层的村民自治为农民参与宅基地制度改革提供了渠道，但是在现实生活中，农民的利益表达与政治诉求往往夭折，丧失了本该属于自身的利益。无论是改革的试点抑或以后的全面推广，都要充分调动农民自身的主动性，使农民积极参与宅基地改革的规则制定与推广实践。在农村宅基地的退出机制、管理制度、权益保障制度等层面倾听吸纳农民的意见和建议，更好地克服宅基地制度改革遇到的问题与困境。

4 结语

总之，在城镇化如火如荼的开展的关键节点，必须立足当下、放眼未来，在最大程度上满足农民利益的前提下，不断完善农村宅基地制度的法律法规，采取科学民主的手段，扎实稳妥地推进宅基地市场化改革，最大限度盘活既有的土地资源，为经济社会的快速发展保驾护航。

参考文献

[1] 郑尚元.宅基地使用权性质及农民居住权利之保障[J].中国法学，2013（2）：174-178.

[2] 石婷婷.工业化、城市化视角下的农村宅基地改革：以临海市为例[J].浙江学刊，2013（2）：174-182.

[3] 谭峻，涂宁静.农村宅基地取得制度改革探讨[J].中国土地科学，2013（3）：43-46.

[4] 冯丽.城市化背景下的“空心村”现象及调控机制探讨[J].理论界，2008（2）：174-175.

[5] 许经勇.论我国农村宅基地制度及其面临的问题与对策[J].学习论坛，2017（1）：33-36.

[6] 刘锐，农村宅基地退出问题再探讨[J].中州学刊，2017（7）：68-73.

[7] 吕军书，张誉戈.供給侧结构改革视阈下农户宅基地有偿退出的实现路径：以“百村调查”为样本[J].经济体制改革，2017（1）：76-80.