地方高校廉政智库政策参与研究

钱厚斌 刘鹏展 张旭

摘 要：党的十八大以来，“全面从严治党”和“建设廉洁政治”作为重要议题被赋予了新的时代内涵，“全面从严治党”“建设廉洁政治”不再局限于党和政府，而是要贯穿整个国家层面，要充分整合利用社会各界优势资源。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中指出我国高校要“积极参与决策咨询，主动开展前瞻性、对策性研究，充分发挥智囊团、思想库作用”。在此当前形势背景中，高校建立廉政研究机构、发挥智库作用是我国当下廉政建设应该探讨的重要课题。

关键词：智库；廉政智库；公共政策；政策参与；决策咨询

中图分类号：G640 文献标志码：A 文章编号：2096-000X（2017）24-0011-04

Absrtact： Since the 18th CPC National Congress， "comprehensive and strict governance of the party" and "building clean politics" as an important issue has been endowed with a new era of connotation， "the overall strict governance of the party"， "Building clean politics" is no longer limited to the party and the government， but to penetrate the entire national level， to fully integrate the use of social resources. The national medium-and long-term education reform and Development plan（2010-2020） points out that our colleges and universities should "actively participate in decision-making consultation， proactively carry out forward-looking and countermeasure-oriented research and give full play to the role of think tanks." In the current situation， it is an important task for our country to establish a clean and honest research institution and play the role of think tank.

Keywords： think tank； incorrupt think thanks； public policy； policy participation； decision Consultation

《國家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》要求我国各高校要“积极参与决策咨询，主动开展前瞻性、对策性研究，充分发挥智囊团、思想库作用”。中共中央文件中首次提出“智库”概念是在党的十八届三中全会上提出的，会议要求“高校要牢固树立主动为社会服务的意识”“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”。2015年1月20日中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于加强中国特色新型智库建设的意见》中明确指出要“构建中国特色新型智库发展新格局，发挥高校学科齐全、人才密集和对外交流广泛的优势，深入实施中国特色新型高校智库建设推进计划，推动高校智力服务能力整体提升，推动高校智库发展完善”。党的十九大报告中也明确指出要“深化马克思主义理论研究和建设，加快构建中国特色哲学社会科学，加强中国特色新型智库建设”。美国当代著名高等教育家德里克·柯蒂斯·博克在《走出象牙塔-现代大学的社会责任》一书中认为现代大学的社会责任是走出象牙塔，融入社会。“既然社会给予了大学从事知识传授知识创新的期待，作为大学，就用该以审慎的态度，去关注人类的命运、社会的走向、经济发展，自觉地服务于社会，回报社会。这是大学所应肩负的责任。”[1]大学发挥智库功能是大学服务社会、服务政治的需要，也是大学的责任。我国地方高校是我国高等教育的主要力量，数量众多，与地方政府关系密切，在提高国民整体素质、促进地方社会发展、加快我国高等教育发展中发挥了重要作用。十八大以来，中央对反腐败的认识提升到了前所未有的高度，反腐思路发生了变化；一是更加注重预防和源头治理；二是更加注重制度和顶层设计；三是更加注重调动社会各界的力量。反腐更为明确清晰，视野更为开阔，制度建设更为紧迫。廉政智库是具有中国特色智库中专门从事廉政研究的一类智库，在反腐倡廉政策制定过程中发挥决策咨询作用的研究机构。廉政智库参与决策咨询，有助于推动反腐倡廉政策的科学化和民主化。地方高校作为人才集聚、传播先进文化之地，更应顺应我国反腐思路的变化和反腐制度建设的决策需求，发挥其自身角色作用，积极参与并推进廉政智库建设。

一、智库与高校廉政智库概念界定

（一）智库

智库，又谓思想库，或称智囊集团或智囊团、智囊机构等，是为共同目标而努力协作的团体，是专门从事开发性研究的咨询研究机构。智库是将各学科的专家学者聚集起来，运用他们的智慧和才能，为社会相关领域提供满意方案或优化方案，是现代领导管理体制中的重要组成部分。智库的出现可以追溯到二战时期的美国，二战后智库在西方发达国家得到迅速发展，在政府政策制定中起到重要的决策咨询作用。目前，从世界各国智库的建设情况来看，美国的智库数量最多，咨询和研究的水平最高，影响力也最大。美国大学智库也因学科齐全、人才丰富等优势，开始成为美国智库建设中的主要方向。我国学者对于智库的定义大体一致，其中尤以上海社会科学院智库中心编著的《2013年中国智库报告》中对智库的定义最为有影响力，他认为“智库主要是以公共政策为研究对象，以影响政府决策为研究目标，以公共利益为研究导向，以社会责任为研究准则的研究机构。”[2]上海社会科学院智库中心是我国第一个专门开展智库研究的学术机构，该报告中对智库的定义和分类对学术界开展中国特色智库的研究具有基础性借鉴意义。智库的作用可以概括为：第一，针对问题，为决策者提供信息或决策；第二，决策或方案实施后的信息整合和反馈；第三，对目前社会存在的问题进行分析，寻求根源并解决问题；第四，利用自身优势，进行文化的辐射传播。

我国智库虽然最早也是依托高校机构成立，但相对于西方国家较为成熟的智库，仍存在起步较晚、发展程度较低、观念认识不到位；人才缺失、经验相对匮乏、对智库本质认识不到位；政策参与模式偏差、科研转化不足、对智库运行模式认识不到位；前瞻性不够、缺乏主动性、对智库产品设计的重要性认识不到位；资金支持力度不够、对智库传播的重要性认识不到位等问题。

（二）高校廉政智库

智库作为现代社会从事战略和政策研究、咨询的专业机构，是现代政治动作、行政管理和社会治理综合需求的产物，是知识社会分工进一步细化的产物。在现代社会中，大学和智库关系非常密切，甚至有时密切到难以分割。大学的学科是大学的基本单元，政策问题是智库的基本单元。学科是基础，智库是学科体系的综合应用。王辉耀、苗绿在《大国智库》中将高校智库定义为“各个大学主办的各种研究院、研究所或研究中心，即一种学术型的智库研究机构”[3]。高校廉政智库属于智库的范畴，具有智库一般的性质，它专门从事廉政研究，并在我国反腐倡廉政策制定过程中发挥决策咨询作用。通過汇总国内相关领域专家对高校廉政智库的定义、分析高校廉政智库的任务，笔者对高校廉政智库定义如下：高校廉政智库是在我国反腐倡廉和建设廉洁政治的时代背景下产生的，以高校特定研究机构为依托，从事反腐倡廉教育和研究的机构。高校廉政智库依托高校资源，具有理论水平高、科研能力强等特点。在我国，高校廉政智库以北京大学廉政建设研究中心、清华大学廉政与治理研究中心、湖南大学廉政研究中心等为典型代表。

二、廉政智库政策的政策参与

（一）高校廉政智库的政策参与

美国学者詹姆斯·E·安德森在《公共政策制定》一书中对公共政策进行了清晰的定义，詹姆斯认为公共政策是政府机关和政府官员为解决一个问题或相关事务所采取的相对稳定的、有目的的一系列活动。国内学者对公共政策的定义可以归纳为“公共政策是政府等公共组织管理社会公共事务的指导准则，它决定着管理活动的方向和目标”，“公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案”。总结上述定义，我们可以得出：公共政策的主体为政府，客体为社会公共事务，目的为实现公共利益。廉政智库的政策参与大体分为两种：第一，定位为政府的智囊团，提供信息咨询和政策建议。第二，定位为决策过程成员，直接参与决策。

（二）地方高校廉政智库政策参与方式

1. 法规起草。直接参与地方性法规的起草、制定、修订和实施过程。地方高校廉政智库的一般构成人员主要有高校纪委监察部门、相关学院学科专家等，相关领域的学科优势能够为地方性法规的实施提供理论上的论证和支撑。

2. 决策参与。参与地方的常规性和事务性决策。一般以直接性参与为主。高校廉政智库把自身所具备的专业知识和技能与地方政府所拥有的信息和数据相结合，通过参与到政府会议、决策工作中提出建议或策略的方式，为地方政府的常规性决策和具有地方特色的战略性决策献计献策。

3. 合作共建。根据党和国家的“反腐倡廉”和“建设廉洁政治”的时代课题，采取共同开展论坛和研讨会、建立合作机构、共同申报课题发表论文（报告）、共同开展培训的方式进行高效合作。如2013年江苏南京市栖霞区纪委、南京经济技术开发区纪工委、仙林大学城纪工委、南京大学、南京师范大学等5所高校联合创立“校地廉政共建联盟”；扬州大学也与扬州市纪委、扬州市检察院合作，发挥智库人才集聚优势，大力推进廉洁文化节建设和预防职务犯罪工作，深入开展反腐倡廉理论研究，取得了一定的成绩，扬州大学纪委还在教育部有关会议上作了典型经验介绍。

三、我国地方高校廉政智库政策参与现状及困境

（一）起步较晚、发展程度低

近20年来，我国高校廉政智库建设实现了跨越式的发展，无论是数量的跳跃式增长，还是内涵建设的大幅度提升，不可否认高校廉政智库发展都取得了可喜的成绩，在廉政建设领域，不但能够极大的解放廉政建设研究生产力，还能另辟蹊径，为廉政建设提供丰富的实践资源。国内学者对这些成就予以认可的同时，也提出了疑问，数量的井喷式增长能否与质量保障成正比？地方高校廉政智库的能力建设能否与自身使命相匹配？回顾我国高校廉政智库的发展路径，我们发现，我国高校智库起步时间相对较晚，最早可追溯到1984年复旦大学当时成立的中国经济研究中心。全国第一个廉政智库是北京大学于2000年4月1日成立的廉政建设研究中心。清华大学廉政与治理研究中心也于当年11月正式成立。由此开启了我国高校廉政智库发展的序幕，接下来湖南大学、广州大学等高校陆续成立了廉政机构。时任中国监察学会常务理事任建明先生2013年曾在中欧智库论坛上说截止2013年11月，我国已有104所高校建立了相应的廉政研究机构。根据中国智库索引（CTTI）相关数据，截止到2017年，我国共有490家智库收录其中，收录专家377位，收录活动7713次，收录成果37600件。其中高校智库大约255家，大约占52%，其中“985工程”及“211工程”高校智库占比较大，地方高校智库建设仍在起步阶段，地方高校廉政智库建设更是处于萌芽阶段。扬州大学作为地方综合性大学，于2010年与扬州市纪委合作成立了扬州市反腐倡廉制度建设研究所，近年又牵头组织申报并获批全国首家省级廉政法制研究会。

（二）人才缺失、经验相对匮乏

詹姆斯·E·安德森在《公共政策的制定》中“以问题界定为起点，分析了议程设立、政策采纳、政策执行、政策评估、政策变革和政策终结等政策环节，通过研究大量最新的政策案例，描述和分析了政策制定的政治和社会环境。”詹姆斯在第二章“政策制定者与政策环境”中用一个节目的篇幅专门阐述分析了“非官方参与者”这一特殊人群，在詹姆斯看来，这些非官方参与者用智库的角色参与了很多美国政府决策，这些智库凭借优秀的人力资源、特定领域的理论研究、大量的数据支撑、完善的政策服务体系等优势在美国政治、经济、军事甚至是外交领域发挥了重要的作用。我们知道，政策制定的过程虽然是一个技术过程，但在所有的制度和体系下，政策从产生到实施的各个环节终究要回归到人类本身，相对于资本主义国家体制而言，社会主义国家的优越性体现在更广泛的参与即民主性和实事求是的论证即科学性。但不论是西方资本主义国家的少数人决策还是社会主义国家的全民代表决策，政策的实施和国家的治理都离不开人才的作用。智库这一人才的集合体作为新时代下影响、参与政策实施的重要因子，更应该发挥重要作用。截止到2017年，我国CTTI收录专家377位，当然不排除一些未被CTTI收录的相关专家。但相对于我国人口、高校体量和社会发展需求而言，智库建设中人才的缺口是显而易见的。廉政建设是保证一切经济和政治向正常轨道发展的前提，所以在我国经济和政治建设中，无论何种形式的智库建设都应该把廉政建设作为重要抓手。廉政智库的建设对智库人才提出了更高的要求，不仅学术造诣要高、视野开阔，熟悉政策和实践，更重要的是要有坚定的政治立场。北京师范大学校长董奇在《我国高校智库发展现状与问题原因分析》中认为“在目前国家各类人才的评选与引进计划和各高校设立的各类人才引进标准中，多以学术论文、专利等作为评价的基本依据，对政策贡献和实践影响力则考虑很少，这就导致了高端智库人才难以引进、成长。”[4]此外，智库的建设，要有完善的管理机制，主要包括组织结构、运行机制、动力机制和约束机制，需要专门的人员从事管理工作。目前高校廉政智库的主体构成主要是学校纪委监察部门、法学院、个别专家、其他科研部门，他们依托学院或部门成立研究院或研究中心并兼任管理人员。事实上他们承担了大量的教学、科研任务和管理工作。如何在不违背高校培养人才的核心地位这一原则基础上完善廉政智库建设、如何协调好本职工作和智库建设之间的关系都值得深思。另外，我们对中国大学政治学和公共管理学科的教学大纲进行仔细分析，不难发现，没有多少课程是专门为智库等政策分析部门服务的。当代中国大学严重忽视了为智库提供优秀的战略研究和政策分析人才的任务也是令人忧思的。

（三）政策参与模式偏差、科研转化不足

董奇指出“目前高校智库‘命题作文较多，成果多是修补式、解释式的，研究还是偏学理性，而且以个体式研究为主，缺乏协同攻关。”[4]智库的研究应该遵循从实践到理论，再由理论指导实践的经典模式。坚持理性的治学，就是要从具体事件出发，由小见大，从社会热点问题入手，把理论研究转化为具体决策。目前我国地方高校廉政智库参与廉政建设，一方面高校廉政智库与地方政府、事业单位、企业等衔接度不高、契合度不够，实际参与度较低，关键信息、数据缺乏，无法有效的进行综合性的分析和研究，因此理论研究较多，只能从面上的共性问题提出笼统的意见和建议；另一方面高校廉政智库与地方政府、企业互动较少，有针对性的合作和共建机制不够完善，多是就普遍现状和公共课题进行浅表性的合作，研究成果没有得到充分践行。事实上，地方高校的廉政智库应该从地方廉政建设入手，在地方政府、事业单位、企业中开展，最初的定位和使命也应该是在区域内完成反腐倡廉和建设廉洁政治的相应任务。

（四）前瞻性不够、缺乏主动性

前瞻性研究是指針对特定的研究对象制定特定的研究方法，在充分考虑相关因素的基础上，对未来事件进行评估。高校廉政智库的前瞻性研究是指“依据中国国情，针对未来可能出现的新问题和新情况，能够提供超前研究和制定可供政府决策的选择性政策”[5]。前瞻性研究和回顾性研究最大的不同是前瞻性研究能够以现在为起点，模拟将来情况。就目前而言，我国地方高校廉政智库政策参与多是“命题作文”，“课题式”参与，一方面政府部门相关数据开放度不够，廉政智库很难构建数据库框架；另一方面高校廉政智库的自我定位多以政策解读者和政策理论研究者自居，政策参与更多的是提供理论上的成果，对于实践参与则是浅尝辄止，缺乏主动性。

（五）经费制度不够完善

任何机构的健康运转不可回避的一个问题即资金支持。智库能否顺利开展研究并制定出具有高水平、影响力的研究成果需要充足的经费予以保障，“充分、稳定的经费是高校智库建设的前提和保障，经费制度是否合理很大程度上决定了高校智库的发展水平”[6]。地方高校廉政智库多为非营利性机构，经费来源比较单一，主要是学校财政拨款、课题项目经费，但通常数额都较低，势必会造成动力和激励机制的欠缺。资金的短缺成为限制高校廉政智库发展的重要因素；经费管理主体主要是校财务部门，复杂的报销机制在一定程度上限制了项目研究的独立性；经费分配主要是按照常规的分配方式，缺乏配套的机制。

四、高校廉政智库发展路径探讨

（一）优化外部环境、大力促进发展

综观我国高校廉政智库近20年的发展历程，党和国家陆续颁布文件，要求社会各界重视高校的思想库、智囊团的重要作用，高校要充分发挥智库作用。在此期间，高校廉政智库也有了很大程度的发展。近三年来，高校提供咨询报告和政策建议2.6万余份，其中1.4万余份被采纳[7]。然而，时至今日仍有相当一部分群体认为，治国之事当属庙堂，学校的本职工作是培养人才。这种治学观念也一直影响着地方高校廉政智库的发展。因此，智库的发展首先要社会各界要从根本上转变观念，营造良好的外部环境。国务院发展研究中心副主任张军扩、北京师范大学校长董奇、教育部社科司司长张东刚从不同的角度对高校为党和政府提供高水平决策咨询的职责做了定位，对高校智库发展外部环境的重要性做了阐述。地方高校廉政智库参与决策，更要有宽松的外部舆论环境，各级政府要从思想上改变长期以来的官本位思想；要进一步贯彻我国“百家争鸣、百花齐放”的学术理念和方针；贯彻“内部研究无禁区、外部发表有纪律”的方针，增加政府部门信息的开放度，让地方高校廉政智库研究做到有据可依、有的放矢；要鼓励地方高校廉政智库结合实际进行探索和创新，为地方高校廉政智库发展营造良好平台。

（二）培育智库人才、丰富相关经验

培育智库人才主要可以通过三个途径。第一，人才引进。前文提到，目前各类人才的引进和评选标准仍以学术论文、科研成果和专利等为评价依据，对于实践能力的考量标准仍然缺失。智库人才的引进应该遵循人才的科研与实践能力和机构需要高度契合；人才的自由发展和学校的教育理念正确融合；灵活的人才选拔途径和严格的人才选聘程序有机结合。第二，人才培养。世界上的智库除了兰德公司有自己专门培养政策分析师的研究生院外，几乎没有其他智库自己培养智库人才，显然大学是智库人才的主要来源地。因此，依托高校自身优质的教育资源大力开展廉政教育，培养专业的廉政教育研究人才和实践人才。第三，设立专门管理人员。智库成员多为专业教师和管理人员，承担着大量的教学、科研任何和管理工作，设立专门管理人员能充分保障研究效率和成果。

（三）加强自身定位、实现科研转化

地方高校廉政智库是以高校特定研究机构为依托，从事反腐倡廉教育和研究的机构。首先它不应该是单纯的“政策解读者”和“政策研究者”，更多的应该定位为“政策影响者”，应该更多的从“幕后”到一线，从理论研究到决策实施。在地方高校廉政智库建设，无论是智库本身、高校还是地方政府都应该明确廉政智库的使命和地位，只有地位明确，职责清晰，才能提高地方高校廉政智库的成果产出，才能更好的实现成果转化。

（四）增强前瞻意识、主动参与决策

前文提到，我国高校智库的通病是“命题作文”、“课题式”参与，缺乏前瞻性；参与方式多为“修补式”、“解读式”的被动研究，这都是我国高校廉政智库一直以来的共性问题。地方高校廉政智库政策参与想要提高前瞻性、主动性意识，首先要依托高校资源，充分利用自身平台所具有的理论水平高、科研能力强这一特点，结合地方政府的数据信息，依据我国具体国情，针对反腐倡廉建设可能出现的新问题和新情况，提供超前研究和制定可供政府决策的选择性政策。

（五）完善经费制度、配套激励机制

完善地方高校廉政智库经费制度，可以从拓展经费渠道、加强经费管理两个大的方面来进行。拓展经费渠道可在保障高校财政和项目经费的基础上有选择性的承担企业的项目咨询和培训工作，增加政府对高校廉政智库建设专项经费等；加强经费管理，在现行经费制度的基础上参照其他类型智库如民间智库的经费管理制度，提高使用效率。配套激励机制，就是把竞争和鼓励相融合，在智库平台和智库内部引入竞争机制和激励机制，起到增强动力、激发活力的作用。

我国地方高校廉政智库是在反腐倡廉和建设廉洁政治的时代背景下产生，是我国政治发展的新兴产物，代表了我国政治制度的科学性和民主性。近些年来，我国高校廉政智库有了一定程度的发展，但由于种种原因，仍处在探索阶段，地方高校廉政智库建设更是处在起步阶段。中共十八大以来，我国显著加大了反腐败力度，腐败程度明显降低，反腐败斗争压倒性态势已经形成，但我国仍处于经济转型的特殊历史发展阶段，需要通过全面深化改革降低腐败风险，因此进一步加强和完善地方高校廉政智库建设仍任重而道远。

参考文献：

[1]黄达人.大学的观念与实践[M].北京：商务印书馆，2011：104.

[2]上海社会科学院智库研究中心.2013年中国智库报告[M].上海：上海社会科学院出版社，2013.

[3]王辉耀，苗绿.大国智库[M].北京：人民出版社，2014：99.

[4]董奇.我国高校智库发展现状与问题原因分析[N].光明日报，2015-07-07.

[5]罔海潮.中国特色新型智库参与公共政策决策方式研究[J].四川行政学院学报，2014（5）：101.

[6]邓淑宜.高校智库经费制度现状、问题与对策[N].中华社会科学报，2016-06-30.

[7]张东刚.进一步创新高校智库体制机制建设[N].光明日报，2015-07-07.

[8]姜朝晖.中国特色新型高校智库：内涵、特征及定位[J].高校教育管理，2016（2）：55-60.

[9][美]雷蒙德·斯特鲁伊克.完善智库管理智库、“研究与倡导型”非政府组织及其资助者的实践与指南[M].李刚，等，校译.南京大学出版社，2017.