环长株潭城市群农业转移人口市民化的空间特征与成本分析

邓吉祥

摘要在分析环长珠潭城市群农业转移人口数量、人口输入和输出等特征的基础上，探讨了农业转移人口市民化的成本，并对市民化过程中政府、企业和个人，以及中央与地方的市民化分担责任进行了估测，结果表明：①环长株潭城市群人口市民化人均总成本为16.43万元，其中人均社会保障成本为2 393元，人均城市生活成本为10 611元，人均住房成本为116 955元，人均基础设施成本为30 228元，人均教育成本为1 565元，人均机会成本为2 542元。②按2010年价格水平测算，政府、企业和个人的分担责任为政府分担84 402元，企业分担37 059元，个人分担167 062元，三者的分担比例为50.52∶22.18∶27.30。③中央和地方的分担责任为中央政府分担28 523元，地方政府分担85 618元，二者的分担比例为33.31∶66.69。

关键词环长株潭城市群；市民化；空间特征；成本分析

中图分类号S-9文献标识码

A文章编号0517-6611（2017）36-0236-05

AbstractBased on the quantity of ruralurban migrants，the input and output characteristic analysis，the cost of ruralurban migrants urbanization was discussed，then responsibility among government，enterprises and individuals，and responsibility between central and local government was estimated.The result shows that：①The total cost of ruralurban migrants urbanization in Circumchangzhutan urban agglomeration is 164 300 yuan per capita，including social security cost 2 393 yuan per capita，urban living cost 10 611 yuan per capita，housing cost 116 955 yuan per capita，infrastructure cost 30 228 yuan per capita，education cost 1 565 yuan per capita，the opportunity cost 2 542 yuan per capita.②According to the price level in 2010，the government，enterprises and individuals share the responsibility of ruralurban migrant urbanization，which the government share of 84 402 yuan，enterprise share of 37 059 yuan，the personal share of 167 062 yuan，and the share ratio is 50.52∶22.18∶27.30.③The central and local governments also shared responsibility of ruralurban migrant urbanization，the central government to share of 28 523 yuan，the local government share of 85 618 yuan，the allocation proportion is 33.31∶66.69.

Key wordsCircumchangzhutan urban agglomeration； Urbanization； Spatial patterns；Cost analysis

在我國城市化进程中，农民为城市建设和经济发展做出了巨大贡献，但其身份和地位却长期得不到认同，他们在城市里往往居无定所、缺少保障、生活艰辛，无法获得与城镇户籍居民均等的社会身份、福利和权利，并由此诱发一系列重大的社会经济结构矛盾，如城乡收入差距不断扩大、城乡社会分层日趋严重、城乡产业结构严重失调等[1]。基于此，人们也开始理性思考农村剩余劳动力在城市的生存、发展与归属问题，农业转移人口市民化研究逐步成为学者们研究的热点。顾焕章等[2]指出，只有使农民工市民化后，才能及时转移农业富余劳动力，使农业不再成为束缚公民自由流动的桎梏。刘传江等[3]指出，虽然一些社会福利保障因素已经逐渐与户籍制度脱钩，但很多资源仍与户籍密不可分，农民工的地域迁徙及农民身份彻底变更并没有完全实现，导致普遍出现“人-居”分离、“职业身份-户籍身份”错位的格局。张国胜[4]指出，现阶段农民工市民化进展缓慢，主要是政府担心无力承受其社会成本所致，对此，应明确政府、个人、企业各自应承担的责任，且建立起合理的分担机制是农业人口市民化顺利进行的基础[5-6]。胡桂兰等[7]对农民工市民化的成本特征进行了分析和解读。张继良等[8]测算了不同视角下江苏省外来农民工市民化的费用。陆成林[9]针对当前农民工市民化成本构成及规规模测算存在的问题，将成本区分为下限成本和上限成本，对辽宁省农民市民化成本进行了测算。周春山等[10]利用第6次广东省人口普查数据和相关统计资料分析了广东省农业转移人口的现状及其空间分布特征。总体而言，关于农业转移人口市民化成本的测算正在逐步深入，所用方法逐步从定性走向定量，但相关研究主要集中在全国或省域尺度上，对基于市级城市群尺度上的市民化成本测算较少。

环长株潭城市群是指湖南省的长沙、株洲、湘潭、岳阳、常德、衡阳、益阳和娄底8个地級市，该城市群是湖南省经济社会发展的重要引擎，以占全省45.7%的土地面积创造了占全省76.9%的地区生产总值，且该地区2014年城市化水平已达到53.67%，正进入快速城市化阶段。在未来几年，如何确保符合条件的农业转移人口逐步转变为市民，并平等地享有与城市居民一样的公共服务和社会权利，成为该地区新型城镇化建设的关键。为此，政府作为政策制定者和经济社会管理者，首先应对该地区农业人口城镇化的成本有一个基本估测，且同时需要确定相应的农业人口市民化的成本分担机制。基于此，笔者在对全国第6次人口普查结果和湖南省各年份的统计年鉴数据进行分析的基础上，对该地区农业转移人口基本特征进行了深入探讨，并合理估测了城市群各城市的人口市民化成本，且对中央、地方和个人在市民化中的责任分担比例进行了详细讨论，一方面可为环长株潭城市群农业人口城镇化提供决策参考，另一方面也可为省内其他城市农业人口的市民化提供经验。

1农业转移人口市民化基本特征

1.1农业转移人口的数量估测依据2015年湖南省统计年鉴数据，环长株潭城市群年末常住总人口为4 106万，其中城镇人口2 203万，乡村人口1 902万，城镇化水平为53.67%，根据西方发达国家的经验，城市化水平在30%～70%为快速城镇化阶段，以70%的城镇化率为目标，环长株潭城市群城镇化水平还有很大的提升空间。若按城镇化水平每年平均提高1百分点计算，环长株潭城市群还需转移671万农业人口进入城市，每年约需转移人口41.06万，共需16年完成，即到2030年接近发达国家水平。进一步比较各地级市需要转移的农业人口，如表1所示，长沙市2014年的城镇化率已达到72.34%，未来应以提高城镇化质量、保障已转移农业人口享有城市基本权利为重点。株洲市的城镇化水平为8市中第二高，但仍需转移35.65万农业人口，到2021年可接近发达国家水平。其他几个城市中，衡阳、常德、益阳和娄底市的城镇化率均不到50%，其中娄底市的城镇化率为最低，仅为42.26%，还需转移106.87万农业人口，且到2042年才能逐步转移完。衡阳市是8市中农业人口转移最多的城市，共计需转移156.88万人，到2035年才能完成转移。

1.2农业转移人口的输入特征根据第6次人口普查数据，环长株潭城市群共有559万人口户口登记地与居住地不一致，其中长沙市最多，高达197.83万人，而益阳市最低，为30.67万人，两者相差6.45倍，其他几个城市的差异相对较小。可进一步将人口迁入地划分为来自于本县其他乡镇、本省其他县（市、区）和省外3种类型，可知整个环长株潭城市群以县内人口迁移和本省人口迁移为主，前者迁移总人数为271.7万，后者迁移总人数为235.69万，两者占总迁移人口总数的90.62%。

各地级市的人口输入特征如表2所示，各地级市人口迁入数量与省外迁入人口具有较强的正相关性，而省外迁入人口又与城市经济社会发展水平高度相关。长沙市经济社会发展条件最好，吸引省外人口最多，而娄底市则吸引省外人口最少。另外，长沙市是唯一一个吸引本省其他县（区、市）人口超过本县迁入人口的城市，益阳市是吸纳本省其他县（区、市）人口最少的城市。总之，各城市在人口输入上存在较大的差异，表明环长株潭大城市和小城市对人口的吸引力具有显著差别，小城市吸引力较弱。

1.3农业转移人口的输出特征根据第6次全国人口普查数据，将环长株潭城市群人口按户籍划分为户口和居住地一致和离开户口地半年以上2种类型，则整个环长株潭城市群人口与户籍所在地一致的人口共有33 419.13万，占全部户籍人口的81.79%，而离开户籍所在地半年以上的人口共有726.75万。分地级市看，如表3所示，各城市人口中输出特征方面，衡阳市和湘潭市离开半年以上的人口占户籍人口比重最高，均为20%左右，这2座城市总计有199.21万人口离开户籍所在地半年以上，占全部离开人口的27%。岳阳市离开人口比重最低，仅占户籍人口的13.15%，衡阳市离开半年以上人口数量最多，为144.28万，其次为长沙市，而湘潭市离开半年以上人口数量最少，为54.94万。

2农业转移人口市民化成本分析

2.1基本测算模型目前农业转移人口市民化进程缓慢的核心问题是成本问题[6]。农业转移人口市民化的总成本（C）包括公共发展成本和私人发展成本，前者又包括城市基础设施成本（C1），后者主要包括城市生活成本（C2）+城市住房成本（C3）+社会保障成本（C4）+教育成本（C5）+机会成本（C6）。基于此，农业转移人口市民化的总成本可以表示为：C=C1+C2+C3+C4+C5+C6。各成本的计算依据及方法如下。

2.1.1城市基础设施成本。是农业转移人口市民化需要新增的基础设施投入，包括电力、燃气、水的生产和供应基础设施；交通运输、仓储和邮政基础设施；电信及其他信息传输基础设施；水利、环境和公共设施管理等基础设施，这部分成本用各地级市的固定资产投资减去该城市住房投资来估算。

2.1.2城市生活成本。是达到城市居民生活水平需新增的支出，即等价于农业转移人口与城市市民的消费差距。鉴于数据的可获得性和计算的方便性，在成本核算中用农村居民消费水平近似替代农业转移人口消费水平。

2.1.3住房成本。是保证农业转移人口市民化后在城镇居住而需投入的资金，这部分成本取决于所在城市的人均住房面积和住房的平均建设价格，其中住房平均建设价格用住宅出资额/住宅竣工面积来估算。

2.1.4社会保障成本。是农业转移人口市民化后为享有的城镇基本养老、医疗、工伤、生育等社会保险而需投入的资金，基于数据的可获得性，采用各城市的养老基金收入来估算。

2.1.5教育成本。是农业转移人口市民化后获取与原住市民近似劳动技能所需的人均教育最低投入，在估算中将学校的年人均教育支出视为人均教育培训总支出。

2.1.6机会成本。指农村承包土地所产生的收益，经测算，城市群人均耕地约为0.198 hm2，若按2010年国家农业直补标准，每公顷耕地每年补贴约2 550元，每公顷流转租金7 500元测算，则每年每公顷土地平均收益为29 850元。

2.2环长株潭城市群人口市民化的社会成本环长株潭城市群各城市人口市民化成本如表4所示，8个地级市中，人均社保成本最高的为湘潭市3 738元，最低的为衡阳市1 368元，二者相差2 370元，各地社会成本存在较大差异。人均城市生活成本最高的是株洲市11 985元，最低的是衡阳市8 415元，二者相差3 570元，区域差异相对较小。人均住房成本是所有成本项中最大的一项，该部分平均值为116 955元，株洲市有最高值211 703元，娄底市有最低值63 356元，最高值与最低值相差148 347元。人均基础设施成本是所有成本中第二高的项，平均值为30 228元，成本最高的为长沙市58 457元，最低的为衡阳市15 546元，二者相差42 911元。人均教育成本是最小的成本项，平均值为1 565元，最高值为常德市1 870元，最低值为衡阳市1 306元，二者相差564元。人均机会成本是所有成本项中次小的一项，平均值为2 542元，最高值为常德市3 498元，最低值为娄底市1 483元，二者相差2 015元。进一步对六大城市人口市民化成本加总，则城市群平均总成本为164 293元，总成本最高的是株洲市261 859元，最低的为娄底市104 845元，二者相差157 014元。

2.3环长株潭城市群人口市民化的社会收益将农业转移人口市民化的收益划分为农业转移人口收入、对政府财政收入的贡献以及对企业利润的贡献3项。这3项的估测方法分别为：①农业转移人口的人均年收入参考《2010年中国农民工调查监测报告》，将省会长沙市的人均收入设定为1 704元/月，其他城市设定为1 632元/月，并以此测算人均年收入。②农业转移人口的人均财政收入贡献由人均财政收入×（农业转移人口收入水平/城镇平均工资收入）计算。③人均企业的利润贡献采用2010年全国企业利润与财政收入的比值×人均财政收入贡献计算。

在成本-收益計算中，城市基础设施成本、住房成本、成人教育成本、机会成本属于一次性投入成本，生活成本和社会保障成本属于连续性投入成本。假设各城市成本-收益达到平衡所需的时间为N，则存在等式：（城市基础设施成本+住房成本+成人教育成本+机会成本）+（生活成本+社会保障成本）×N=（农业转移人口收入+对政府财政收入的贡献+对企业利润的贡献）×N。

由此可以计算各城市的市民化成本-收益平衡点，结果如表5所示。环长株潭城市群各城市年均人口市民化收益相差不大，收益最高的为长沙市31 828元，收益最低的为益阳市21 034元，二者相差10 794元，且除长沙外，其他七大城市总收益基本在22 000元上下波动。但由于人口市民化成本存在较大的区域差异，城市群人口市民化达到成本-收益平衡的平均年限是14.66年，即2025年左右，其中平衡时间最长的是株洲市，需要24.22年，即2034年左右，时间最短的为长沙市，仅需10.83年，即2021年左右。

3农业转移人口市民化的成本分担

3.1政府、企业和个人对市民化的成本分担在核算中，六大成本的分担关系为：①社会保障成本由个人、企业和政府共同分担，三者的比例关系为1.0∶2.5∶2.5；②住房成本由个人、企业和政府共同分担，政府分担的住房成本为总住房成本减个人和企业承担的住房成本，按住房公积金企业缴纳的上限12%计算，企业的住房成本为农民工人均收入×12%，假定个人和企业住房成本相当；③城市基础设施成本由政府分担；④机会成本由政府承担；⑤成人教育成本由企业承担；⑥城市生活成本由政府分担。核算结果如表6所示，环长株潭城市群农业转移人口市民化成本分摊为：政府分担84 402元，包括社会保障成本869元，城市基础设施成本33 261元，住房成本47 670元，机会成本2 603元；企业分担37 059元，包括社会保障成本869元，成人教育成本1 548元，住房成本34 643元；个人分担45 601元，包括社会保障成本347元，住房成本34 643元，城市生活成本10 611元。政府、企业和个人三者的成本分担比例为50.52∶22.18∶27.30。

3.2中央和地方政府对市民化成本的分担中央政府主要分担市民化成本中支出压力较大、外部性较强的领域，包括解决农民工在城市的公共服务需求，保障农业转移人口中的低收入群体的基本生活需要，解决好农业转移人口社会保障的接续成本，对社会保障成本、就业成本、公共服务成本和住房成本进行兜底等。省级政府主要分担涉及农业跨省人口、跨县转移的市民化成本，以及部分基础设施建设和公共服务成本。市县政府主要分担农业人口就地转移到城市的市民化成本以及上级政府未能分担的跨区域转移人口市民化成本等。核算结果如表7所示，在环长株潭城市群的成本分担中，中央政府共需承担总成本28 523元，其中需要承担机会成本2 603元、住房成本23 835元、社会保障成本2 085元；地方政府需承担总成本57 096元，其中住房成本23 835元和城市基础设施成本33 261元，中央和地方的分摊比例为33.31∶66.69。

4结论与讨论

该研究以环长株潭城市群为例，基于第6次全国人口普查和各年份的统计年鉴数据，对该地区农业转移人口市民化的基本特征进行了描述，发现该地区正处于快速城市化发展阶段，城镇化的潜力巨大，但也面临一些挑战，如城市群内部各城市之间的人口特征空间差异较大，大城市人口吸引力远大于中小城市，且城市人口以省内输入为主，缺乏省外吸引力。同时，受珠三角城市群的辐射，环长株潭城市群输出人口数量也较大，特别是衡阳和湘潭等城市成为重要的人口流出地。

农业转移人口市民化的社会成本分析发现，环长株潭城市群人口市民化平均总成本为164 293元，其中最高的是株洲市261 859元，最低的为娄底市104 845元，二者相差157 014元。而城市间的各项市民化的子成本也存在较大区域差异，如湘潭市具有最高的人均社保成本，株洲市具有最高的人均城市生活成本和人均住房成本，长沙市具有最高的人均基础设施成本，常德市具有最高的人均教育成本和机会成本。进一步考虑市民化的收益，长沙市市民化收益最高，为人均31 828元/a，益阳市最低，为人均21 034元/a。基于此，分析各城市市民化的成本-收益平衡点，则长沙市仅需10.83年回收成本，株洲市耗时最长，需24.22年。

进一步分析政府、企业和个人在市民化中分担的责任，则环长株潭城市群人口市民化成本分摊为：政府分担84 402元；企业分担37 059元，个人分担45 601元，三者的成本分担比例为50.52∶22.18∶27.30。而中央和地方的分担关系为，中央政府分担28 523元，地方政府需分担57 096元，二者的分摊比例为33.31∶66.69。

考虑到当前长株潭城市群农业转移人口市民化的基本特征和成本分担机制，为确保该地区农业转移人口市民化目标的按质按量顺利完成，该地区人口市民化的基本路径可从5个方面考虑。一是继续推进符合条件的农业转移人口落户城镇，遵循降低户籍门槛、取消户籍与福利挂钩等原则，或者逐步取消落户指标控制，或者以农民工的农村土地换取城市户口。二是企业和政府应不断加大对进城农民提供职业培训，破解农民工培训供给中的“市场失灵”与“政府失灵”双重困境，并敦促企业健全用工制度。三是逐步建立以市场为主导的人口转移机制，各地政府应尊重市场规律，尊重农民的自由迁徙意愿、居住、择业、交易权和产权，保证城乡生产要素自由流动。四是确保农业转移人口平等地享有城镇公共服务，如农民工子女义务教育、农民工公共卫生服务、住房供应、政治民主参与等基本权利。五是不断降低农民进城的个人成本，如盘活农村住房，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行等，减轻农民进城的固定资产无法变现等难题。

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