对江苏省金融精准扶贫工作的思考

摘 要：挖掘脱贫致富的潜力，推动江苏省精准扶贫工作从“输血”向“造血”转变，金融支持是关键。扶贫小额贷款作为江苏省金融扶贫的主要方式，目前还存在着精准度不高、覆盖面较窄、发放程序繁琐、扶贫方式单一等问题。本文在透彻分析现有问题的基础上，有针对性地提出了相应的对策建议，以充分发挥金融产品在扶贫攻坚工作中的效应，推动江苏省经济的全面发展。

关键词：精准扶贫 金融扶贫

中图分类号：F832.7 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2017）11（b）-152-03

1 江苏省扶贫开发工作的基本情况

近年来，随着我国经济的持续增长和国家关于扶贫工作的积极推进，江苏省已经基本消除绝对贫困现象。尤其是2008年到2011年底开展的脱贫攻坚项目，使全省农村468.2万贫困居民整体实现脱贫，1011个经济薄弱村均完成有双强班子、有科学规划、有高效农田、有特色专业、有配套设施、有保障机制、有整洁村容和有文明村风的“八有”目标，地区面貌发生巨大改变。2012年江苏省全面开启新一轮的扶贫工作，率先尝试建立“精准扶贫”机制，开启扶贫开发方式的重大创新。相对于粗放型扶贫，精准扶贫强调因地制宜实行差异化的扶贫政策和措施。江苏省采取对低收入人群精准识别、动态管理的机制，实施“一户一策”、分类帮扶的方式，做到帮扶对象直接受益，提高扶贫的实效性。截至2015年末，江苏省“十二五”期间扶贫建档立卡的411万低收入居民全部实现人均全年可支配纯收入4000元的既定目标，扶贫攻坚工作进入到缓解相对贫困、全面推进小康的新阶段。

江苏省新一轮的精准扶贫，目标是缩小收入差距、实现共同富裕，因而挖掘脱贫致富的潜力将是下一阶段扶贫工作的重点。国内外的理论研究和以往的扶贫经验都指出，要彻底解决贫困问题，转变扶贫的思路和方法是关键。美国经济学家纳尔逊（R.R.Nelson）提出的“低水平均衡陷阱”理论指出，人均收入较低，储蓄实力和投资水平不足致使资本匮乏，进而引起收入无法长期增长，增加资本来源是打破这种稳定性的关键。Bruhn & Love（2014）研究发现，提高低收入人群的金融可得性能够减缓贫困。江春和赵秋蓉（2015）在整理了国内外关于缓解贫困的理论文献后，提出应加大农村金融的开放力度，使资本准入门槛降低，让更多的民间资本流入农村金融市场，从而实现资源的合理配置，从真正意义上缓解贫富差距。扶贫小额贷款是具有江苏特色的金融扶贫措施，政府提供一定担保资金作为保证并进行适当的贴息奖励，经由金融机构对建档立卡贫困户发放小额贷款，帮助贫困农户扩大生产经营以达到增收脱贫的目标，实现扶贫工作从“输血”到“造血”的本质转变。2011年前岸村是江苏省重点帮扶的经济薄弱村，负债将近90万，自从滨海转变了帮扶思路，将重点放在 “项目带动富民，资源配置强村，民生建设促八有”之后，农户们积极主动追求富裕的呼声空前强烈。2015年前岸村全村积累达到80多万，农民人均纯收入达到12000元。

金融支持是实现精准扶贫工作向“造血”转变的核心，因此，在江苏省新一轮的扶贫开发工作中，要将财政资金和金融资金有机结合起来，充分利用金融产品在扶贫攻坚工作中的效用，这样才能顺利完成“十三五”期间精准扶贫的攻坚任务。

2 江苏省金融精准扶贫的现状及问题

2001年启动的扶贫小额贷款是江苏省金融扶贫的重要创新，发放的小额贷款目前已经累计达到259.79亿元，惠及286.8万户贫困居民，共节省了8亿元利息支出。在江苏省之前的“十二五”的扶贫开发工作中，扶贫小额贷款发挥了重要作用，累计为1533个经济薄弱村和近400万贫困人群提供了金融贷款，基本满足了贫困农户发展生产启动资金的需求，为农户脱贫致富提供了更为广阔的路径。然而，扶贫小额贷款实施的关键在于政府贴息用以弥补小额信贷利率与市场利率之间的利差，金融机构作为利益导向的市场个体，缺乏发放和管理贷款的积极性，容易受利润最大化的驱使将贷款额度较多的分配给风险较低、收入相对稳定的人群，对真正需要贷款的贫困人群实施配额供给，导致扶贫贷款的精准度降低。唐文浩、何军（2016）通过向江苏北部五市发放调查问卷，发现样本农户普遍认为扶贫小额贷款存在发放效率偏低、内在需求不足等问题。本文将扶贫小额贷款作为代表，分析江苏省金融精准扶贫主要存在以下几个方面的问题。

2.1 金融扶贫的精准度不高，覆盖面较窄

首先，江苏省扶贫小额贷款的对象要求是建档立卡的贫困人群，但是受制于各种因素，很多贫困农户并没有被归为建档立卡的人群中。例如，由于档案名册的更新速度较慢，一些已经脱贫的农户没有被及时移出名册，仍然有机会继续申请扶贫贷款，使其他更需要资金扶持的贫困户无法得到相应的资金配额，导致金融精准扶贫的瞄准度产生偏差。另外，部分乡镇提供的扶贫名单只是本地的低保人群或是逐年翻版的贫困人群，存在农户建档资料不全、年龄过大等问题，很难从备选名册中选取符合发放贷款要求的扶贫对象，无法达到金融扶贫的目标和效果。同时，存在部分农户为了降低融资成本，通过寻租的途径获取扶贫小额贷款的实际使用权。

其次，种植业和養殖业是扶贫小额贷款的主要投放产业，但对农村的个体经营户和对农村整体经济起到带动作用的运输业、服务业却缺乏足够的重视。并且，扶贫小额贷款的最高额度只有1万元，无法满足贫困农户技术性投资和扩大生产的要求；同时，对大户的贷款投放额度也要求单户不得超过5万，无法满足有潜力的大户大规模生产建设的要求，大户不能承担起带动经济发展的带头作用，地区成片脱贫效果不显著。

2.2 贷款发放流程繁琐，缺乏完善的贷后管理

笔者通过走访地区金融机构投放扶贫小额贷款的情况了解到，由于大部分农户没有资信记录，无法提供相应的抵质押物，还款能力也无法保证，商业银行手续资料缺失使得贷前调查到发放贷款的周期较长，一般历时两个多月的时间，这大大超过了普通农户申请商业小额信贷的周期，同时农户农业生产经营的时间也就是几个月的时间，资金与生产的错配让农民缺失了申请扶贫小额贷款的积极性。另外，金融机构无法有效地对农户进行贷后监测和管理，也没有较好的约束和制裁方法，使得金融机构仍然偏向于向收入相对较高或较稳定的农户发放贷款，这也无形中偏离了金融精准扶贫的初衷。虽然政府提供了担保基金用来防范可能产生的资金风险，但由于资金规模有限以及农户集中逾期等情况的出现，金融机构对于扶贫工作的积极性并不高。

2.3 扶贫方式较为单一，金融服务有待创新

很多贫困农户都无法正确区分扶贫小额贷款和农户小额信用贷款，认为扶贫小额贷款是利息低额度小的信用贷款新形式，没有认识到政府“造血”式的扶贫导向。还有一部分贫困农户则是存在内在需求不足的问题，没有较好的增收途径，对于贷款的使用效果也不显著。这些都从侧面反映出，仅靠扶贫小额贷款无法有效的促进贫困农户脱贫，金融产品有待进一步创新以满足不同贫苦农户脱贫的需求。政府和金融机构应合作建立多种金融扶贫路径，充分发挥金融机构扶贫的“造血”作用，深入解决江苏省贫困问题。

3 对江苏省金融精准扶贫的对策建议

3.1 提升金融扶贫的精准度

（1）金融扶贫的对象要精确。金融精准扶贫的要求就是要把有限的扶贫资金用在真正有需要的贫困地区和人群上，并尽可能的带动整个地区和产业的经济发展，实现脱贫致富的目标。金融机构可以将扶贫建档立卡的农户都作为潜在的扶贫对象，年龄超限、丧失劳动能力或者其他特殊情况的，可将其具备贷款条件的直系亲属也作为备选对象；成立专门的扶贫工作小组，调查备选农户的收入、支出等情况，建立农村信用体系，健全农户电子档案数据库并及时更新，运用大数据调高贷前调查的效率和贷款投放的精准度。同时，还可以利用电子数据分析生产项目的资金需求和运作周期，对发放给农户的扶贫贷款实施弹性管理，根据农户生产需求灵活发放而非集中发放贷款，这样不仅能够解决额度期限错配导致的“扶不到位”问题，而且能够扶持有潜力的大户将项目做大，在地区起到模范带头作用，调动整个地区经济发展的活力。

（2）金融扶贫的主体要精确。目前，江苏省扶贫小额贷款主要由农村合作金融机构负责发放，政府提供了相应的优惠政策。但由于扶贫贷款具有高风险性，金融机构为了确保自身利益，会选择相对适合发放贷款而非真正需求贷款的对象，这无形中降低了金融扶贫的精准度。政府可以增加对扶贫贷款投放的奖励措施，加大扶贫担保基金，将财政性存款与扶贫贷款的发放等指标挂钩，提高经办银行开展扶贫贷款的经营收益。同时提供一系列优惠政策将各类金融机构引入参与本省的扶贫攻坚工作，在全省形成竞争机制，在市场环境中逐渐降低扶贫成本，使金融精准扶贫工作更具成效。

3.2 创新金融扶贫方式

（1）加速金融产品的创新，满足贫困人口不同层次的金融需求。对于家庭资产少、文化水平低的贫困户，金融机构可以提供以家庭为单位的小额贷款，强调创新的担保方式和便捷的资金使用模式。对于情况相似的多个贫苦户，可以推行联合小组扶贫贷款，小组成员互相连带担保，任何一个成员贷款无法归还将由其他成员共同承担，这种模式下贷款额度可以适当提高，以满足农户一般规模下的生产需求。或者农户可以将农村用地作为抵押物向金融机构提出借款需求，这样也解决了贫困农户无资产抵押担保无法发放贷款的难题。同时，对当地的特色产业、具有经济带动作用的基础设施建设等加大贷款的发放比例，创新贷款模式，在扶贫开发工作中因地制宜，因势利导，发挥比较优势，形成产业带动的扶贫路径。最后，大力发展普惠制金融，加快农村金融改革的脚步，鼓励商业银行、小额贷款公司等大量进驻乡镇农村，增加贫困地区金融产品和服务的供给，提高贫困提前的金融可得性，逐渐解决部分贫困户内在需求不足的问题，增强他们脱贫致富的主观能动性。

（2）创立政府和金融部门有效的沟通合作机制，将精准扶贫落到实处。地方政府、人民银行、银监局以及各层级金融机构可以共建一个金融精准扶贫的沟通交流平台，合力推进扶贫攻坚工作。政府提供扶贫方针政策，健全担保机制和相应的风险补偿体系。人民银行利用差别准备金率、支农再贷款、差异化监管措施等货币政策工具，激励和引导资金向贫困地区转移。银监局放宽贫困地区银行的准入条件，监管小额扶贫信用贷款的利率水平，加强农村金融基础设施和风险的监管。金融机构根据贫困农户的不同情况，合理设置贷款资金额度，在浮动空间内实施差别化利率，简化放贷流程，缩短放贷周期，跟踪资金使用情况，加强贷后管理。最后将金融机构金融扶贫的基础数据汇总，实施评估考核，政府以此作为财政差异性补贴、优惠再贷款政策的依据，人民银行也可以利用这个数据建立完善贫困农户的征信系统，促使金融机构将精准扶贫措施真正落实到实处。

3.3 完善与金融精准扶贫配套的置业培训

要想使贫困人口、贫困地区真正实现脱贫致富，只提供资金支持是不够的，因为贫困很大程度源于当地产业单一、技术落后、信息匮乏、市场闭塞等实际情况。金融支持给贫困农户提供了解决困境的途径和动力，却不是促使他们脱贫致富的根本。江苏省主要的贫困地区集中在苏北地区，这些经济薄弱村大多是农业生产为主导，工业生产和技术水平都比较落后，假若碰到气候灾害或是市场价格下跌，不仅导致农户亏本经营，贷款所带来的负担更是雪上加霜。因此政府要在金融支持的同時，增加相关的置业培训，给予贫困农户后续的引导和帮扶。地方政府可以扶持当地支柱产业，或是发展特色产业生产，扩大规模，鼓励产业带动增收，实施“银行+公司+基地+贫困户”的产业带动模式，大力支持自主创业，促进地区产业调整，实现贫困地区整体经济的飞跃。

参考文献

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[2] Bruhn M，Love I.The real impact of improved access to finance： Evidence from Mexico [J].The Journal of Finance，2014，69（3）.

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