日本对东盟的公共外交

周英 唐小松

〔提 要〕日本一贯重视对东盟公共外交，安倍政府再次上台后，对东盟公共外交在机制、内容等方面出现了一些新特点：通过高层公共外交强化对东盟公共外交机制，以政府开发援助和对外文化交流为基础丰富了对东盟公共外交内容，以妇女、青年和意见领袖为抓手拓展人脉网络。安倍所采取的系列公共外交举措成效明显，增强了日本在东盟的存在，也优化了其在东盟的舆论环境。面对日本东盟公共外交的迅猛发展，中国应坚持“以邻为伴、与邻为善”的周边外交，进一步优化对东盟公共外交机制。

〔关 键 词〕日本、东盟、公共外交、日本东盟政策

〔作者简介〕周英，暨南大学国际关系学院讲师

唐小松，广东外语外贸大学教授

〔中图分类号〕D831.3

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832（2017）4期0101-12

公共外交是由国家行为体组织策划，主要通过媒体传播、文化交流、学术往来等渠道，有意识地针对国外社会和公众开展的外交活动，旨在赢得海外社会舆论、塑造良好国际形象和国际声誉，进而使对象国权力机构做出于己有利的政策决策。二战后特别是“福田主义”出台之后，日本历届政府在对待东盟国家关系上都寻求以经济关系为基础，力图在政治、外交、社会文化等方面结成亲密关系。安倍晋三再次就任日本首相之后，对公共外交的重视程度超过了历届政府， 对东盟公共外交政策也出现新变化。考察安倍政府对东盟公共外交举措，对中国拓展对东盟公共外交具有一定的启示意义。

一、安倍政府对东盟公共外交新变化

安倍政府大体遵循日本公共外交“行为主体多元性、行为对象广泛性、目标政治性和手段多样性”的一般路径，但在新的形势下，对东盟公共外交表现出一些新特点。

（一）通过高层公共外交，强化对东盟公共外交机制

再次出任首相的短短一年内，安倍晋三遍访东盟十国，创造了日本首相地区出访纪录。期间，安倍全力拉近与东盟关系，频繁举办记者见面会、发表演讲，推销其政策路线， 重点阐述日本对东盟外交原则和目标，强调与东盟国家在海洋上的共同利益，展望日本与东盟关系的前景。安倍还借助出访推销日本发展经验和科技文化。2013年7月，日本在新加坡向东盟国家推销本国医疗体系成功经验，“计划以东南亚各国为视野，把日本医院运营管理及医疗保险专业知识以捆绑式出售”； 同年10月，日本在印度尼西亚亚太经合组织（APEC）工商领导人峰会上推销超临界电压的高温燃煤技术； 2015年，日本在东盟商务与投资峰会上推销和食文化。

安倍全面强化以首相官邸为中心的对外宣传体制，此前多关注领土、安全保障政策的首相官邸开始关注公共外交。 2012年，外务省将公共外交部升级为公共外交战略课，并举办了7次“关于公共外交政策现状的有识之士恳谈会”。 2013年4月，首相官邸举行首次“国际广报强化联络会议”，统筹并协调各省厅对外宣传，同年8月成立“对外广报战略计划小组”，借举办日本东盟特别首脑会议之际构建高层人脉网络，邀请东盟各国领导人访问日本地方。 2013年日本东盟建立友好合作关系40周年之际，日本精心安排百余场公共外交活动，包括经济合作研讨会、政策对话会、投资说明会等。 此外，日本还用11种语言制作了其对钓鱼岛和独岛主张的宣传册和动画，并通过外务省网站主页与社交媒体积极宣传。驻外使馆也以举办研讨会等非正式形式，加强与东盟各国意見领袖、智库、政治家交流，表达日本政府对领土主权的主张。

（二）以政府开发援助和文化教育交流为基础，丰富公共外交内容

安倍政府对东盟国家展开全方位公共外交，其中以政府开发援助和文化教育交流最为突出。

在政府开发援助（ODA）方面，安倍政府保留了对东盟相当数量的援助金额，在援助领域上超越传统基础设施建设和能源开发，涉及更多促进东盟社会发展的领域，如人才培养、医疗保健、灾害防治等。在2013-2014两年间，安倍政府通过对外援助对东盟国家开展的人才培养奖学项目达32个，援助额高达30亿日元。 2015年安倍在吉隆坡承诺帮助4万名东盟等亚洲地区年轻人提高技能，计划与日本企业合作在东盟20所大学内开设产业人才新课程。为改善柬埔寨妇幼保健事业，日本政府通过派遣专家、赴日或海外研修、提供医疗器械等方式，帮助柬埔寨国立母子保健中心以及地方医院提高妇幼保健水准。 日本政府还对2013年遭遇台风的菲律宾提供近500亿日元的紧急无偿援助。

在文化教育交流方面，2013年日本内阁设立“亚洲文化交流恳谈会”，并于同年举行5次会议，加强对日本文化宣传及与东盟之间的文化交流。同年，日本在与东盟特别首脑会议上发表“文化的和计划：认识亚洲”，表示将投入300亿日元强化与亚洲文化交流事业。外务省于2014年4月在曼谷设立亚洲中心，举办日语教育、文化艺术交流和学术交流等活动。日本赢得奥运会举办权之后，日本又提出“Sport for Tomorrow”计划，其对外援助机构国际协力机构（JICA）与亚洲残疾人活动支援会合作实施对老挝残疾人体育的技术援助项目，以努力拉近与东盟距离。 文部省继续推进“国费留学项目”，在东盟国家举办日本留学展览会以吸引东盟学生赴日留学。日本还将工学教育逐步导入东盟国家，如在马来西亚工科大学设立日本国际工科院。日本大学纷纷在东盟设立海外事务所，推进学术交流和共同研究，培养国际化人才。

（三）以妇女、青年和“有识之士”为抓手，拓展公共外交人脉网络

日本政府意识到，“想要强化在国际社会中的存在感，赢得国际社会对日本的信任和积极印象，必须接触多元行为体，不仅包括政府，还有智库、知识界、媒体以及个人都会创造影响舆论的网络”。 为此，日本进一步扩大公共外交对象范围，并重视构筑人脉网络。

首先，突出女性作用。 鉴于灾害中女性群体的弱势地位，JICA召集东盟各国行政、市民团体，讨论如何在灾害面前保护女性并培养应对灾害的女性领导人才。 为改变柬埔寨性别不平等状态，JICA通过派遣专家、研究员的形式，参与举办推广女性预算的研究会，提供研究女性职业的援助。 在东京举行世界妇女大会之际，日本政府邀请东盟国家女记者访问日本，安排政府高官采访。

其次，加强青年交流。这是安倍提出的对东盟外交五原则之一。早在2006年，安倍就倡议以东亚峰会成员国为中心，加强亚太各国高中生、大学生之间交流，并投入300亿美元实施东亚青少年大交流计划（JENESYS），在5年内邀请6000名学生访日。日本民主党执政期间被中断后，再次上台的安倍提出JENESYS2.0计划，进一步扩大交流规模，邀请3万名青少年、大学生访日。 2013年4月，安倍亲自接见参加青少年交流的东盟地区代表团，为日本与东盟国家公共外交确定主基调。

最后，将“有识之士”作为重点对象。日本政府定位的“有识之士”主要是知识界、政策智囊的意见领袖，“有识之士的论调不仅能够直接影响决策者，对国际舆论还有一定的导向功能”。 日本政府强调，“将有深入洞察力和优秀领导力的知识阶层聚集在一起，通过对话建立信任关系，从而超越国家边界，形成有影响力的市民社会网络。” 2013年安倍五次出访东盟，其中两次演讲都面向当地智库；安倍在第四届亚洲文化交流恳谈会上指出，东盟国家中有很多优秀知识分子，日本应通过共同研究、研讨会等形式，扩大与这些人的交流以面对共同课题。

（四）以中国为对手，争夺公共外交上对东盟影响力

日本加强对东盟公共外交，不仅是配合美国“重返亚太”战略，巩固其在东盟地位，也是与中国开展“赢取民心”的竞争，平衡中国在东盟不断提升的影响力。“日本政府抑制中国影响的因素不仅体现在安全保障和外交战略中，也体现在对东盟公共外交实践中。” 尤其是在中国提出“一带一路”倡议后，安倍政府夸大其“不确定因素”和“抑制性因素”， 加大对东盟等沿线国家公共外交。

在安全上，日本宣扬中国在领土主权上的正当维权是对地区安全威胁，给中国制造舆论压力。 在价值观上，安倍借助公共外交平台，对东盟倾销日本价值观，试图在东亚乃至亚太地区构建以日本为核心的价值观同盟，遏制异质价值观影响，达到孤立中国的目的。 在经济上，安倍利用ODA与中国争夺东盟基础设施建设领域投资，大力向东盟推销日本基础设施体系，努力争取订单，如日本有意与中国竞争中泰铁路建设项目，投资北碧—曼谷—沙缴府亚兰县—林查班港口和曼谷—清迈的复线铁路，并希望将后者升级为高铁。 在文化上，安倍试图通过动漫文化促进与东盟相互理解与友好，将东盟国家对日本文化的兴趣转化为政治资本。

需要强调的是，日本政府在文化交流层面对中国的焦虑感非常严重，“由于对中国关注度的提高，近些年有识之士对日本的关注有下降趋势”。 2009年外务省关于公共外交的调查表明，多数日本国民认为中国加强公共外交显著提升了国际存在感，日本也要相应加强公共外交力度，且东盟被日本视为公共外交重点对象区域。 国际交流基金会调查显示，海外日语教育机构和学习日语人数都有减少趋势，这被认为是中国崛起带来的世界汉语热所导致的。“海外交流审议会”向外务省提议增设海外日语教育点，推广日语教育，传播日本文化，以应对中国不断新建的孔子学院。 针对目前中国在东盟9国设立的64所孔子学院，日本加大在东盟日语推广力度。2014年国际交流基金会亚洲中心成立之后，仅三年时间内向东盟10国派遣日语教师508名，并在东盟各国设立事务所。 针对中国在新加坡和泰国建立的“中国文化中心”，日本也在新加坡建立“日本创意中心”。

二、日本对东盟公共外交的成效和局限

受益于战后历届日本政府对发展与东盟关系的重视，东盟始终将日本视为重要伙伴，支持日本在地区政治、安全方面扮演重要角色。安倍政府对东盟公共外交强化了与东盟关系，且有数据表明，安倍再次上台后对东盟的公共外交举措效果明显。

（一）日本在东盟存在感增强，舆论环境进一步优化

通过强化与东盟国家民众互动，日本在东盟舆论市场抢占了先机。据日本观光局调查，2011年3月日本东北大地震引发核泄漏危机之后，东盟赴日人数减少；而在安倍放松东盟国家签证申请条件之后，2013-2016年东盟赴日旅游人数大幅增加，其中泰国游客增加近7成，越南游客增加近5成，年增长率均接近20%。 日本借此向东盟展示良好国家形象，新加坡还开设“Hello， Japan！”频道，全面介绍日本文化，提供日本旅游资讯。文部省教育白皮书也指出，安倍执政之后，日本已成为东盟国家学生海外留学首选，2016年越南赴日留学人数比2012年翻了近10倍。 截至2015年，东盟是日语普及程度最高的地区，学习日语人数占27.1%。 安倍“首脑推销”也成果颇丰，日本著名拉面店陆续在马来西亚落户，“假面骑士”成为印尼青少年心中英雄。在安倍“酷日本”战略推动下，日本时尚、文化艺术与传统的优势在东南亚声名远播，动漫文化更是俘获东南亚国家一代人的心。安倍对东盟媒体公关也赢得好评，2013年被新加坡《海峡时报》授予“亚洲年度风云人物”称号。由于在女性事业方面做出的努力，有印尼女记者在报道“2014年东京世界妇女大会”时撰文称赞，“日本会成为女性友好型社会的先驱”。

日本在东盟民众中形象趋于高位。2016年11月外务省发布的关于日本东盟关系舆论调查显示，安倍再次执政后，日本在东盟的国家形象、东盟对日本的信赖感、日本东盟的友好关系均维持在较高水平。在对日信赖感上，日本已成为东盟最信赖的国家，其次才是美国，中国排第三；在与日本的关系上，印尼和菲律宾最为友好，其次是越南、泰国和马来西亚；在日本的国际贡献上，绝大多数受访者认为日本安全保障政策对世界和平作出了积极贡献，印尼、菲律宾和泰国的评价最高。 2015年美国皮尤态度中心以“亚太国家对各自态度”为题进行调查，结果显示日本在东盟国家中最受欢迎，是越南和马来西亚最喜欢的国家，在菲律宾位列第二。调查还显示，安倍再次上台后，东盟国家对日本好感继续呈上升趋势，且东盟国家对安倍的积极评价高于对中国和印度领导人评价。

（二）日本对东盟公共外交受制于日本国家实力和外交战略

冷战结束后，日本经济持续低迷，且自安倍第一次出任首相之后政权更迭频繁，几届政府未能扭转经济困顿局面，在国际社会中留下了政局不稳的印象。随着中日实力对比变化，日本在东盟民众中形象定位正出现拐点。2013年外务省调查显示，东盟最信赖的国家依次是日本（33%）、美国（16%）、中国（5%），这一排序在2016年调查结果中虽维持不变，但相应分值却发生较大变化。安倍执政三年，东盟总体对日本信赖感跌至22%，下滑11%，视中国为最信任国家分值增至18%，提升13%，中日之间差距大大缩小。与此同时，随着东盟多个国家的最大贸易伙伴由日本变为中国，东盟认可日本为目前和未来最重要伙伴的比例下降，对中国认可的比例上升。調查还显示东盟国家对安倍执政期间积极评价有下滑迹象。例如，在对日信赖感上，新加坡下降15%，泰国下降10%，菲律宾下降9%；在与日本的友好关系上，缅甸评价下降15%，新加坡下降14%，泰国下降12%，越南下降9%；在评价日本国际贡献上，缅甸下滑15%，越南下滑9%。尽管东盟总体对日本评价维持良好，但东盟各国调查结果存在一定偏差，印尼、越南、菲律宾对日本评价最好，新加坡、马来西亚、缅甸对日评价出现下滑，这些国家对中国好感则日益上升。可见，日本经济实力的相对下降制约其对东盟国家的经济贡献，进而动摇日本在东盟国家民众心中的地位。

安倍的地缘战略意图日渐引起东盟民众猜疑与抵触。安倍上台之初抛出“俯瞰地球仪的外交”政策，推行“积极的和平主义”，在安全外交上大胆作为，积极谋求重整军备，防卫预算连续5年增长。 安倍内阁还绕开和平宪法，积极推动日本防卫政策转型，意图突破战后体制对日本军事实力发展限制。 安倍在政治、安全上的一系列举措暴露其实现政治大国和军事正常化的野心。作为二战受害国，东盟国家对日本穷兵黩武和军国主义复苏路线坚决抵制。安倍政府将ODA、自卫队提供能力培养、防卫装备合作等进行组合，为提高东盟国家提升海洋防卫能力提供支援，“离间”中国与东盟关系的意图非常明显。目前，中国与东盟经济利益密切交织，并为建立“命运共同体”不懈努力，安倍所为与东盟意愿相违，也会招致东盟民众反对。越南驻华大使阮文诗表示，“越南不会忘记二战前后与日本那段不愉快的历史，也不会与日本合围中国”。 “侵略行为给周边国家造成巨大痛苦，这种痛苦记忆至今依然鲜明，周边国家很多民众对日态度不友好，这是日本国家形象和公共外交的最大负资产。” 新加坡总理李显龙在接受日本媒体来访时表示，“东京积极拓展同东盟合作关系之余，不应忽略历史问题可能造成的干扰”。 安倍错误的历史观必然使日本与东盟关系走向受到干扰。

三、日本东盟公共外交对中国的启示

东盟是中国周边外交的重点区域，面对安倍政府对东盟公共外交的新变化以及日本东盟关系的新发展，中国需从日本东盟公共外交中汲取经验。中国应继续坚持“睦邻、安邻、富邻”的周边外交基本方针，积极贯彻“亲、诚、惠、容”的周边外交理念，全面优化对东盟公共外交机制。

在主体上，主动构建公共外交主体网络。充分发挥本国智库、媒体、民间组织、宗教团体及个人作用，在东盟国家培养知华的媒体代言人、意见领袖、甚至政府间组织，扩充公共外交主体资源、扩大影响力。重视对中国企业责任意识的培养和海外形象的维护，使之成为公共外交的一张名片。目前，中国对东盟公共外交主体主要是政府和企业，而民众多对政府渠道信息持怀疑和抵触情绪，中国企业则因缺少海外经营经验留下了“只追求经济利益”的海外形象，在推进公共外交方面成效不彰。结合目前中国对东盟经济层面优势，中国企业走进东盟也呈增长之势，应着力提升企业在对东盟公共外交中的重要主体作用，贯彻“义利相兼、以义为先”的正确义利观。

在对象上，重点发展与基层关系，规划设计更多面向大众、草根群体的公共外交项目。积极开展前期调研，了解东盟基层所需，实施可持续性项目，鼓励和支持非政府组织和志愿者队伍参与到周边交往，同时注重对项目进展的宣传与信息公开。例如，在缅甸和柬埔寨的许多县城，当地的医疗资源匮乏，设备简陋，药品稀缺，妇幼保健水平落后，地方政府非常欢迎来自外部的健康服务和医疗援助，中国可大力规划针对这些地区的医疗公共外交。由于基层民众已成为影响各国外交的重要因素，做好对象国基层民众工作日益重要。

在内容上，针对具有潜力和优势的经济领域多做文章。目前，东盟国家正在加强互联互通合作力度，推进基础设施项目建设，这与中国“一帶一路”倡议高度契合，中国应根据东盟各国的特点因地制宜，积极推动与东盟国家发展战略的对接。在对外援助方面，中国既要加大对东盟能力建设的援助，如人才培养，也可借鉴日本经验加强对东盟的服务援助，以更长远的眼光将公共外交内容扩展到关注东盟未来发展、社会民生等方面，如在城乡发展、医疗保健、性别平等、防灾减灾等社会事业中加强合作，使东盟民众切实感受到中国援助带来的直接好处，真正夯实中国东盟关系的社会基础。

在形式上，正确把握公共外交逻辑，创新表达模式，充分利用各类媒介，以有吸引力的方式传达更多外交内涵。公共外交较之传统对外宣传更加强调手段的多样性。日本以漫画、动画方式阐释政府对领土主权立场，中国也可以大胆尝试、变换策略，通过文艺展演、广播影视、新闻出版及新兴媒体等途径，以通俗易懂、易于接受的方式表达中方在相关问题上的看法和立场，真正发挥公共外交战略杠杆的作用。

【完稿日期：2017-6-30】

【责任编辑：李 静】