德国外交“再平衡”及对中国的影响

〔提 要〕在欧盟深陷多重危机背景下，德国在维护其全球经济竞争力与推动欧洲一体化之间进行“再平衡”，对外政策加速“欧洲化”。地区安全、价值观、市场准入、公平贸易等欧盟层面的关切在德国对外政策中的权重将越来越大，德国传统上以经济利益为主轴的务实对华政策出现调整。中德关系虽面临挑战，但对中国而言亦存机遇。中国可以此为契机突破和拓宽中德关系的固有边界，以德国为杠杆，对欧盟整体施加积极影响。

〔关 键 词〕中德关系、德国外交、再平衡、欧洲化

〔作者简介〕赵柯，中共中央党校国际战略研究院助理研究员

〔中图分类号〕D851.6

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832（2017）4期0090-11

当前欧盟深陷多重危机，面临二战以来最为严峻的挑战。但作为欧盟核心成员的德国，国际地位却“逆势上扬”。德国总理默克尔被西方媒体称为是“欧洲最后一位还站着的领导人，有责任代表过去70年里我们所知道的那个西方发言”。德国一改过去对谋求欧洲领导权的暧昧和克制态度，以主动的姿态“领导欧洲”，明示“要竭尽所能坚定地维护整个欧洲的利益”。新形势下，德国在获取经济全球化利益与推动欧洲一体化之间保持原有的平衡愈发困難，其外交正在经历“再平衡”，政策取向更加“欧洲化”，这给中德关系带来了新的机遇和挑战。

一、再平衡：德国外交政策的“欧洲化”

德国支持经济全球化与欧洲一体化，并力图谋得二者均衡。一方面，德国强大的工业竞争力和对外高依存度的经济结构，使德国相较其他欧盟成员国更有能力和意愿在全球市场配置资源，并规避欧洲一体化框架的限制以获取国际市场的份额；另一方面，基于两次世界大战的“不光彩”历史，德国主动融入欧洲一体化进程，这不仅让德国经济受益，更是德国体现其政治信誉的一份“投名状”，是德国安全利益的根本所在。但经济全球化和欧洲一体化所带来的利益并非一直都能够相辅相成，而时常会尖锐对立。因此，德国又必须克制自己在世界市场追求“贸易收益”的冲动，维护欧盟整体对外战略的可信性。德国外交政策目标向来是要在这二者之间找到一个均衡点，尽量左右逢源，最大化地享受二者带来的好处。如果将欧洲一体化带来的政治利益定义为德国外交政策的“左边界”，经济全球化带来的商业利益则是其“右边界”。德国外交政策的调整方向可以从这两个表面相反而内在又高度一致的不同角度去理解：站在“右边界”看，德国外交是要最大限度地从追求经济全球化的商业利益出发，去探索欧洲一体化的框架可被“放弃”的最大程度；站在“左边界”看，则是以维护欧盟团结和推动欧洲一体化的名义，探寻在多大程度上“牺牲”其在全球市场的经济利益。

恰当地选择出“左、右边界”之间的均衡点，是德国外交的基本原则。德国总统施泰因迈尔（Frank-Walter Steinmeier）在担任外交部长时曾非常坦率地承认：“最重要的是，我们必须预防陷入战略困境，即德国被迫在全球竞争力与欧洲一体化之间作出选择。” 2009年爆发的欧债危机深刻地改变了欧盟内部的力量平衡，德国在欧盟内部和全球舞台的地位也迅速提升，德国外交政策的天平也随之需要重新校正，在经济全球化与欧洲一体化这两股力量之间进行“再平衡”。但这一次，均衡点明显地移向“左边界”，德国外交加速“欧洲化”，既在宏观的战略层面对当前欧盟缺乏“政治领导”的现实进行回应，又积极在微观的政治操作层面投入更多的外交资源加强欧盟的内部团结，支持欧盟对外战略的实现。这种“欧洲化”的政策特征主要体现在以下三个方面。

首先，对外拓展商业利益不以牺牲欧盟团结为代价。这在乌克兰危机之后的德国对俄政策上表现的尤为明显。俄罗斯是德国重要的贸易伙伴：2013年，德国对俄商品出口487亿美元，占欧盟对俄出口商品总量的35%，德俄双边贸易总额超过1000亿美元；在俄德国企业目前约为6200家；德国内约有35万个就业机会直接与德俄贸易有关；德国对俄直接投资额目前约为200亿欧元。毫无疑问，欧盟与俄罗斯之间的相互制裁有悖德国的全球商业利益。根据奥地利经济研究所的分析，在俄罗斯的反制裁作用下，德国损失最为惨重，失去就业机会达50万个，相当于270亿欧元的产值。但权衡之下，德国成为欧盟对俄制裁政策的坚定支持者。克里米亚举行公投加入俄罗斯之后，德国拒绝承认公投结果，认为这违反国际法。在德国的极力主张下，在MH17航班客机失事及乌克兰东部地区局势不稳之际，欧盟出台了对俄罗斯新的更严厉的制裁措施。这与德国在2008年俄罗斯与格鲁吉亚冲突时不愿对俄进行制裁的做法形成了鲜明对比。

其次，积极尝试从欧洲安全的“消费者”向“提供者”的角色转型。二战后，德国的军事政策向来秉持“克制文化”。但是在2014年1月慕尼黑安全政策会议上，时任德国总统高克（Joachim Gauck）、外交部长施泰因迈尔、国防部长冯德莱恩（von der Leyen）共同宣示了德国要承担更多国际责任的“慕尼黑共识”后，德国更加积极地在安全领域有所作为，逐步重整军备，积极推动欧盟建立防务共同体，试图向欧盟安全“提供者”的角色转型。这一转型的路径并不是通过提高德国自身的军事能力为欧盟提高安全保护，这既缺乏现实可行性，也容易引起其他国家的疑虑。德国作为欧洲安全“提供者”的角色主要体现在，通过理念引领、政治领导、制度设计和资金支持来推动欧盟的军事防务一体化，将成员国分散的军事力量和军事资源进行优化整合，建立强大而统一的欧盟军事力量。德国在安全政策方面的雄心集中体现在其2016年7月发布的《2016年安全政策与联邦国防军未来白皮书》中，德国要采取包括军事手段在内的必要措施为欧洲及世界的安全稳定做出更多贡献，而在此过程中还要“承担领导角色”。

最后，更加强势地捍卫欧洲自由主义价值观。在2008年全球金融危机爆发9年后，欧美发达经济体仍然深陷增长缓慢的困境，贫富差距进一步拉大，这导致近年来民粹主义、民族主义以及贸易保护主义等思潮在西方强势回归，精英阶层担心西方基于自由、民主、开放的价值观同盟有坍塌的危险，普遍期望德国扛起捍卫西方价值观的大旗。默克尔开放边界接纳难民的决定，除了现实考量外，顺势占据道义制高点也是其重要诉求。在面对特朗普时，德国同样展现出了对自由主义价值观的坚定态度。特朗普当选后，默克尔向其发出了一封被西方媒体称为“警告信”的贺信，其中写到：“德国与美国的紧密联系是建立在两国共同价值观的基础之上的。无论一个人来自哪里，肤色、性别和性取向如何，我们都应给予他们同等的尊重。我期望我们可以在这些共识的基础上展开密切合作。”可以预见，处在西方世界意识形态旗手的道德高位上，德国外交政策中的价值观因素会越来越浓厚，在涉及意识形态的议题上会更加强势。

二、对华政策：以欧洲的名义

经济利益优先的务实外交，是德国长期以来奉行的对华政策的主轴，并且取得了巨大的成功，经贸领域的务实合作构成了中德关系的主要方面。德国是中国在欧洲最重要的经贸伙伴，2016年中德贸易额为1512.9亿美元，占中欧贸易额的三分之一， 相当于中英、中法、中意贸易的总和，中国是德国在欧盟以外的第二大出口市场。紧密的中德经贸合作已将双方的政治关系推至历史最高水平。2010年7月，中德两国政府发布《中德关于全面推进战略伙伴关系的联合公报》，决定将两国关系提升为战略伙伴关系并建立中德政府磋商机制。2014年，习近平主席访问德国，双方建立全方位战略伙伴关系，中德之间的密切互动和高水准合作一度被称为“中德特殊关系”。

对中国而言，这种“特殊关系”确实降低了对欧外交的协调成本，德国在欧盟内部的领导地位能够影响欧盟对华政策朝积极方向发展。德国的杠杆作用在2013年中欧光伏产品贸易纷争中表现得尤其明显。当时以法、意为代表的欧盟国家极力主张对中国施压以迫使中国进一步开放市场，而德国不愿看到中欧之间爆发贸易战，因为这将对德国经贸利益产生负面的政治影响。德国力促欧盟与中国达成和解，避免了双输的局面。德国在光伏案中的政策选择引发歐盟内部的批评声音，认为德国为维护自身在华经济利益而损坏了欧盟对华政策统一性。

由此，中德“特殊关系”不可避免地引起其他欧洲国家的疑虑，担心德国不会顾及欧洲的整体利益。欧洲政策界认为要确保一个欧盟层面真实的中欧战略伙伴关系，避免德国受到诱惑而对华采取单独行动，欧盟统一的对华政策需要在成员国之间更好地加以协调，有必要强化欧盟对外行动署的作用，发展一种新的自上而下（top-down）的对华交往路径。甚至有观察家认为，德国正在转向中国，在美国与中国发生冲突时，德国很可能会不履行跨大西洋盟友义务而保持中立，这将在欧洲内部及欧洲与美国之间制造裂痕。随着德国在欧盟中政治经济地位的上升，欧盟内部普遍要求德国承担起协调欧盟外交政策以及欧盟对华政策的责任。所以，中德“特殊关系”在欧盟内部承受着越来越大的压力，主张欧盟在对华关系上要有更多一致性的呼声越来越高。决定德国外交走向的两股力量——追求经济全球化的商业利益与推动欧洲一体化的深入发展——在对华政策上相互间的张力突显，维持原来的平衡愈益困难。

德国对华政策的“欧洲化”，就是德国外交在新形势下进行“再平衡”的结果。2015年，时任德国外长施泰因迈尔就强调德国不能接受在对外政策上突破欧盟框架，让欧盟之外的国家在德国外交中享有特权。施泰因迈尔在“回顾2014——集思外交政策”项目的总结报告中写道：“我们必须抵挡住以德国当前的强大角色为基点制定外交政策的诱惑。如果美国、俄罗斯和中国以完全不同的方式、但几乎一致地提供给德国一个特殊的享有特权的角色，那么，我们……必须始终把它转向欧洲，德国在国际政治中良好而又具建设性的角色只有在欧洲以及通过欧洲才能实现。”

德国外交的“再平衡”，具体在对华政策上，表现为更多地以“欧洲的名义”，维护欧洲的利益诉求，而不仅是追求德国自身利益。2017年4月，德国驻华大使柯慕贤刊发了关于中欧贸易的署名文章，集中体现了德国以“欧洲的名义”开展对华外交的新原则。据中国商务部统计，2016年德国对华贸易有208.7亿美元的顺差，德国明显是中欧贸易的受益方，但作为德国驻华大使的柯慕贤俨然以欧盟代表的口吻，在文章中通篇谈论欧盟对华贸易逆差，不仅否认欧洲对华贸易逆差是欧洲限制对华高科技出口所致，反而批评中国的市场限制政策才是中欧之间存在严重贸易失衡的原因，并且敦促中国放宽市场准入条件，早日与欧盟达成《中欧全面投资协定》。

以“欧洲的名义”正越来越明显地成为德国对华政策实践的新特征。欧盟贸易委员马姆斯特罗姆在2017年2月6日的演讲中表示，欧盟愿与中国一道在全世界同贸易保护主义作斗争，但也希望中方能够在贸易与投资方面体现平等原则。言外之意就是要求中国对欧盟进一步开放市场。作为对欧盟立场的支持，德国迅速响应。2017年2月15日，德国联合法国、意大利致信欧盟委员会，呼吁欧盟机构在收购案件中要具有否决权，以抵御外国对欧盟国家敏感高科技企业的“不平等”收购。信中表示，除了国家安全的原因外，欧盟应制定相关规则以“经济原因”来阻止相关收购，比如当投资者有政府在背后支持，或者收购计划本身是政府项目的一部分。这一倡议显然剑指中国企业近年来在欧洲开展的收购行为，以此来向中国施加压力，要求中国“对等地”向欧洲在中国的投资开放市场。

德国外交的“再平衡”也使其对华政策中的意识形态色彩较之前更加浓厚。默克尔2017年4月初在发给香港特区候任行政长官林郑月娥的贺信中特别强调：“市场经济制度、保护基本权利和自由以及在‘一国两制原则下的权利保障是德国和香港之间紧密关系的基石。”在香港警方依法起诉2014年非法“占中”行动参与者时，德国政府表达了批评的态度，其发言人塞伯特（Steffen Seibert）在2017年5月5日发表声明称，“‘一国两制原则使香港和中国领导人负有保障香港自由的义务”，“抗议示威权是所有自由集体的核心组成部分”。这是对中国内政的粗暴干涉，是德国以西方价值观“捍卫者”的姿态为非法“占中”分子背书，显然有悖于两国“全方位战略合作伙伴”的定位。

三、中国的应对：拓宽中德关系发展的边界

德国外交政策的“欧洲化”无疑会给中德关系带来一系列挑战，但同时也为双方真正“超越简单的买卖关系”开启了新的窗口期，为中国重塑欧盟对华关系提供了潜在的杠杆。长期以来德国以“经济利益”为中心的“实用主义”对华外交，一方面有利于双方关系的稳定，但也限制了双方合作的议题领域，束缚了中德关系发展的空间。

当前国际格局正在发生深刻的调整，中德两国的地位都发生了变化，德国不仅在欧盟内部“重新崛起”，并且全球影响力与日俱增，要雄心勃勃地参与“塑造世界”；而中国则成为了世界第二大经济体，综合国力大幅提升，正前所未有地接近世界舞台的中心，并且显示了为世界提供公共产品的能力和意愿。这使得中德关系必然要超出双边范畴，在全球层面和欧盟层面开展战略性合作。然而德国似乎对此并不热心，对华外交思维仍停留在“简单的买卖关系”上，对于涉及中欧关系大局的关键议题，比如“市场经济地位”、“中欧自贸区的可行性”以及“一带一路框架下的中欧合作”等，德国总是回避或搁置。按照德国的说法，这是拒绝中德“特殊关系”的“诱惑”，在欧盟框架内行事。但在中国看来，这是德国对双边关系内涵所具有的“战略性”的漠视。

新形势下德国外交的“再平衡”，为双方突破“简单的买卖关系”提供了历史机遇。“再平衡”进程中的德国外交将不可避免地发生两个方面的变化，一是增加“欧洲维度”的权重，将更多的政治、经济资源投入到欧洲一体化的建设中；二是增加“世界维度”的权重，更多地以“欧洲的名义”，来提高欧盟的全球地位和扩展欧盟的国际发展空间。中国应因时制宜地放宽中德关系的边界，主动引导德国外交“欧盟化”转向所带来的政策目标重构，在世界经济、中欧关系、安全议题等三个领域加强务实合作，充实中德关系的战略性内涵。

第一，中德两国在维护世界经济开放性方面拓展合作空间。中德两国都是有全球影响的贸易大国和投资大国，两国经济的发展都受益于开放的世界市场。当前全球经济增长依然脆弱，动力不足，甚至有观点认为全球经济已经进入“长期性停滞”的状态。增长与繁荣不仅带来物质财富，更会在国际社会创造出乐观、自信、开放、以友好合作为导向的国际关系氛围。相反，衰退与危机不仅让经济萧条，更容易滋生出悲观、狭隘、封闭、以邻为壑的国际关系生态。近年来贸易保护主义思潮兴起，其根源正在于此。在此种形势下，世界主要经济体对自由贸易强有力的政治承诺和支持就尤为重要，这也为中德两国提供了全球性的合作空间。2017年1月25日，在特朗普就任总统职位后不久，默克尔就与李克强总理通电话，双方一致主张维护“自由贸易和稳定的世界贸易秩序”。2017年3月16日，默克尔访美前夕与习近平主席通话，双方再次确认对自由贸易的支持。在中欧全面战略伙伴关系以及二十国集团框架内，中德两国在全球经济治理领域将会开拓出更加广阔的合作空间。

第二，在中德双边对话与合作机制中增加“欧洲议题”的权重。作为经济全球化的受益者，德国是欧盟内部支持自由贸易的重要力量，在欧盟越来越表现出对华贸易保护主义倾向的背景下，中德就此积极展开对话尤为重要。欧盟不仅是世界贸易组织内对中国产品发起反倾销和反补贴贸易调查最多的成员之一，并且明确拒绝履行《中国加入世贸组织议定书》中的承诺。《议定书》第15条允许世贸组织成员在对中国产品实施反倾销时使用“替代国”的做法，但明确要求这一做法应该在2016年12月11日停止，而欧盟直至今日仍未履行义务，中德对话与合作有利于推动欧盟层面积极的政策改变。中欧在“一带一路”框架中的合作也应该成为中德关系的重要领域。当前欧洲国家普遍视“一带一路”为走出经济增长低谷的重大机遇，但不可否认的是，欧洲的政治精英中仍有一部分人怀疑中国“一带一路”倡议背后隐藏有“不可告人”的地缘政治用心。比如，德国就对中国—中东欧“16+1”合作机制一直心存疑虑，这成为中欧“一带一路”合作的现实阻力。通过对话与合作，让德国了解中国的发展理念、大国国际责任的担当以及引领全球经济治理的能力，使德国真正成為“一带一路”倡议的支持者，为中欧关系发展提供新动力。

第三，充分挖掘中德在安全领域的合作潜力。乌克兰危机以及欧洲难民危机大大恶化了欧洲的地缘政治环境，在欧洲人看来，二战后所形成的欧洲和平秩序已经受到威胁。此外，亚太地区近年来出现的紧张氛围也使得欧洲人担心地区稳定问题。与美国不同，欧洲缺乏在亚太地区的军事存在，担心万一发生军事冲突，其庞大的商业利益无法得到有效保护。在这一背景下，由经济一体化来推动欧洲政治一体化的传统路径，中短期内会发生变化，当前关切度更高的安全领域很可能成为欧洲政治一体化的新动力，而德国无疑将在其中扮演中心角色。中国的安全视野也超出了政治疆界之外，一方面不断扩展的海外利益需要保护，另一方面国际社会对中国在解决地区安全问题上发挥积极作用充满期待。所以，在习近平主席提出的总体国家安全观中，“国际安全合作”是重要内容。在新形势下，安全合作自然成为中德双方利益的交汇点。2015年以来，双方先后建立了中德外交与安全战略对话、中德高级别安全对话机制，就是双边关系这一发展趋势的突出体现。在当前传统安全与非传统安全交织的背景下，安全合作将成为中德关系中具有潜力的新增长点。

四、结语

在英国脱欧、法国实力下降的背景下，德国再也不可能像之前那样，让英、法为欧盟的整体利益“冲锋在前”，而自己躲在背后“搭便车”。在“欧盟本身的存在都备受质疑”的严峻形势下，德国必须为欧盟“挺身而出”，将欧盟内部的整合与团结置于对外政策的优先位置，甚至需要为此牺牲一些本国利益。德国外交政策在经济全球化和欧洲一体化之间正在进行“再平衡”。这意味着地区安全、人权保护、市场准入、公平贸易等欧盟层面的关切在德国对外政策中的权重将越来越大，德国长期以来以拓展经济利益为主轴的“实用主义”对华政策会出现调整，由此可能造成中短期内中德、中欧关系出现起伏，这对中国而言是一个真实的挑战。从长期来看，德国外交的“再平衡”将会进一步强化其在欧盟内的领导地位。如何突破和拓宽中德关系的固有边界，发挥德国在欧盟内的杠杆作用以对欧盟整体施加积极影响，需要在战略上未雨绸缪。

【完稿日期：2017-6-5】

【责任编辑：曹 群】