国内粮食价格政策研究现状及展望

摘 要：

粮食的弱质性与战略性构成了政府调控粮食价格的理论基础。为实现既定政策目标，国内粮食市场长期处于价格政策的调控之下，粮食价格政策也一度成为粮食经济学研究的重心。然而，分析现有文献可知，粮食价格政策研究依旧存在补充和完善的空间。对此，本文在简单回顾国内粮食价格政策沿革的基础上，梳理了粮食价格政策研究中的“热点”与“不足”，并尝试对未来粮食价格政策研究的可能方向做出展望。

關键词：

粮食价格政策；政策沿革；政策效应文献梳理；展望

中图分类号：F320

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2017）04-0092-06

国际DOI编码：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2017.04.15

市场经济条件下，价格在资源配置中发挥着决定性的作用。当然，市场并非万能，政府的适当干预有利于纠正市场失灵，保障资源的优化配置。因此，多数市场经济国家的政府干预都是建立在市场失灵的基础之上。在我国，长期的计划经济思维导致了改革过程的特殊性，具体表现为粮食价格政策由管制向市场的逐步回归，而非为弥补市场失灵而逐步强化政府的干预。从国内粮食价格政策的市场化改革历程看，改革不仅具有渐进性，更存在反复性特征。具体来说，渐进式的改革展现出鲜明的问题导向下的“点式改革”特征，即不同时期针对当期问题对个别领域进行改革，且“点”与“点”之间没有形成一种有效的改革步调协调机制

。[1]而且，粮食价格政策改革不仅存在市场化取向，也不乏短期的逆市场化过程。粮食价格政策改革受粮食供求的影响显著，偏紧的粮食供给往往成为粮食价格逆市场化改革的直接诱因。[2]鉴于此，丰富的现实土壤让国内粮食价格政策研究更具吸引，长期处于粮食经济研究的核心。

然而，与改革的阶段性相对应，已有文献也同样表现出鲜明的阶段性特征，即单一时期仅就某一新生政策集中关注，且关注点集中于既定的政策目标范围。总体而言，现有粮食价格政策类文献缺乏一种通用性准则，主流意识太重，时效性过强。基于此，本文尝试在简单回顾粮食价格政策改革历程的基础上，分层分类梳理粮食价格政策的现有研究，并尝试在此基础上发掘粮食价格政策研究中相对空白之处，为更全面深入地推进粮食价格政策研究提供思路。

一、国内粮食价格政策沿革

梳理已有文献可知，围绕粮食价格政策的文献具有较强的时效性，即更多研究都集中于论文形成当期的粮食价格政策。因此，在梳理粮食价格政策相关文献之前，有必要对国内粮食价格政策沿革做一个简单回顾。

从1949年建国以来，国内粮食价格政策整体上经历了从自由市场价格到政府指令性定价再到市场调节的调整过程。[3]考虑到1949—1952年间粮食市场的复杂性以及1953—1978年间计划经济体制中政府的过强控制力，更多学者对粮食价格政策的梳理都起始于粮食市场的逐步放开和市场机制逐步引入的1978年之后，如王双进和苏景然。[4]借鉴已有研究，本文对粮食价格政策沿革梳理也始于1978年。

1978年之后，市场化改革成为粮食价格政策的基本方向，这一点毋庸置疑。然而，在粮食价格政策改革的过程中，也出现过大的反复。总体而言，国内粮食价格政策改革有明显的“倒逼”倾向，与粮食供需相对应，存在“松时放，紧时收”的特征。[5]以粮食价格政策改革的走向为依据，1978年之后的粮食价格政策改革总体可以分为以下八个阶段：

第一阶段（1978—1984年），1978年之后，高度垄断的计划经济体制逐步被打破。与前一时期相比，该阶段的粮食价格政策从量和质方面做了改变。“量”的变化主要体现在统购价大幅度提升。1979年开始，为解决长期以来的粮食生产徘徊问题，粮食统购价格从夏粮上市时起提高了20%，超购部分在统购价格的基础上加价幅度由原来的30%调整为50%。“质”的改变则表现为粮食市场的管控得到放松。1979年，国家粮食局颁发《关于粮食和食用油脂油料议购议销实行办法》，允许国有粮食部门按市场价格经营部分粮油，并放开了粮食集贸市场。

第二阶段（1985—1986年），随着粮食产量的逐年增加，在粮食供过于求和财政负担的共同作用下，政府进一步加大了粮食价格政策的市场化力度，突出表现为取消粮食统购而代之以合同订购。此时，偏松的粮食供求和过高的财政负担间接引导了粮食价格政策的市场化走向。

第三阶段（1987—1990年），1987年之后，粮食减产明显，供给偏紧。对此，政府不仅在1987、1988年两次提升了稻谷和玉米的订购价格，更在1989年改合同订购为国家直接定购。此时的粮食价格政策意味着政府干预强度的增加，粮食价格政策有逆市场化的趋势。

第四阶段（1991—1993年），新一轮的粮食丰收再次推动了粮食价格政策市场化改革的步伐。1992年，党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。粮食价格改革在中间供应环节和消费环节建立起市场机制。随后政府退出了旨在对粮食流通体制进行全面市场化的“1993年粮改”，“保量放价”制度（即保留定购数量，收购价格随行就市的制度）的实施意味着粮食价格政策市场化的巨大推进。

第五阶段（1994—1997年），1993年粮改下的粮价上涨又一次强化了政府在粮食购销方面的控制。1994年5月，国务院发出的《国务院关于深化粮食购销改革的通知》，提出由行政首长负责保障粮食供求平衡和相对稳定的思想，并在1995年正式决定实行粮食“省长负责制”。随后，1993年就已制定的收购保护价制度在1996年也正式实施，直接带来了连续两年的粮食大丰收，同时也间接导致了高库存高财政负担等问题。

第六阶段（1998—2003），该阶段的粮食价格政策改革内涵丰富且争议较多。首先，1998年的“四分开、一完善”（即政企分开、储备和经营分开、中央与地方责任分开、新老粮食财务账目分开，以及完善粮食价格机制）调子定下没多久，当年年底就有了“三项政策、一项改革”（即按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、粮食收购资金封闭运行三项政策与改革推进粮食购销企业自身改革）的新提法。然而，旨在保证不损害农民积极性同时降低财政负担的政策改革并未取得预期效果。2001年，全国粮食工作会议上又提出“放开销区、保护产区、省长负责、加强控制”的粮食流通体制改革新思路。粮食价格政策不断调整，由封闭走向开放，粮食保护价的取消以及替代而来的粮食直接补贴政策标志着粮食价格政策市场化路上的又一次突破。

第七阶段（2004—2014），伴随着新一轮粮食产量的下降，更多的争议集中在粮食直接补贴政策上，多数观点认为“粮食直接补贴不能代替价格支持”。随后，以最低收购价政策和临时储备政策为代表的新一轮价格支持政策开始出现。而且，该阶段的粮食价格政策在2008年粮食金融危机后得到强化，政策的逆市场化趋势明显。[6]

第八阶段（2014—至今），粮食的连年增收与粮食價格政策逆市场化的增强共同导致了粮食市场的过度扭曲和过重的财政负担，对此，2014年起，政府前后制定并实施了目标价格制度改革和价补分离改革，尝试在粮食供求偏松时期再次启动粮食价格政策的市场化进程。

通过国内粮食价格政策的阶段性分析可知，国内粮食价格政策改革总体上呈现市场化趋势，但短期内也存在一定的反复。同时，正是因为粮食价格政策的反复性和复杂性，为粮食价格政策研究提供了丰富的研究对象。

二、当前粮食价格政策研究的热点及不足

与当前农业经济的研究相一致，粮食经济学的研究核心同样为政策研究。[7]同时，国内阶段性粮食价格政策调整为粮食政策研究提供了丰富的现实土壤，围绕粮食政策的研究十分丰富。而且，随着粮食统购统销体制的逐步退出，价格在粮食资源配置和调控能力的进一步增强，价格政策的研究开始成为粮食政策研究的核心。

与国内不同阶段的粮食价格政策相对应，粮食价格政策的研究也具有阶段性和时效性。对此，本文尝试对当前粮食价格政策的相关文献进行梳理，发掘粮食价格研究中的“热点”与“不足”，为粮食价格政策的未来研究提供思路。

根据钟甫宁[8]170-171的研究，价格政策总体可分为国内价格政策与对外贸易政策，而前者又可细分为价格管制政策、补贴政策及数量管理政策。然而，不论是何类价格政策，都存在以下两类特征：以价格为直接调控对象，在调整价格的基础上最终改变价格背后不同主体间的利益关系。基于此，本文首先梳理粮食价格政策对粮食价格直接影响方面的相关文献，其次再对涉及粮食价格政策下利益关系调整的研究进行归纳。

（一）

粮食价格政策对粮食价格的直接影响

调控粮食价格是粮食价格政策的直接目标。[9]对此，以粮食价格水平及价格波动为对象考察粮食价格政策效果的文献最为集中。考虑到波动和传导是价格的两类基本表现，下面从价格波动和价格传导两个角度对粮食价格政策影响粮食价格的文献进行梳理。

1.粮食价格政策对价格波动的影响

对粮食价格政策与粮食价格波动关系的研究，一方面能够解释粮食价格波动特征及其原因，另一方面也能验证粮食价格政策的实施效果。

前一方面的相关研究中，王双进和李顺毅[10]从政府政策角度对粮食价格的波动作出解释；彭婵娟和徐学荣[11]考察了粮食最低收购价政策对粮食价格的影响；朱海燕和司伟[12]考察了补贴和最低收购价政策对小麦价格波动的影响。

后一方面的相关研究中，温涛和王小华[13]的实证结果显示，财政金融支农政策对粮食价格波动冲击效应显著；王士海和李先德[14]运用双重差分模型考察了托市收购政策的托市效应；朱喜安和李良[15]利用事件分析法考察了粮食最低收购价发布对不同粮食品种价格的影响，得到不同品种价格反应存在差异的结论；贾娟琪和李先德[16]分别考察了粮食价格支持政策、粮食储备政策和粮食进出口政策对三种主粮市场价格波动的影响情况。

2.粮食价格政策对价格传导的影响

粮食价格传导研究是粮食价格研究的热点，相关的文献资料尤为丰富。该部分文献更多的是在对价格间传导特征进行考察的基础上用粮食价格政策加以解释。而且，当前粮食价格传导类文献按照传导方向可以分为横向传导和纵向传导两类，粮食价格政策在两类价格传导中都发挥着重要作用。

按照价格传导的主体是否为同一状态、同一粮食品种，横向传导可进一步分为两类：第一类为外部价格因素与粮食价格的传导关系研究，这类外部价格因素主要包括通货膨胀（如朱信凯和吕捷[17]）、能源价格（如石敏俊等[18]）以及其他粮食品种等。第二类为不同区域同类粮食间的价格传导，该类又可以根据价格传导的区域范围划分为国际间粮食价格传导与国内地区间粮食价格传导。粮食价格传导相关研究体系见图1。

国际传导中，从农产品大类到各分类粮食品种，从1991—2015年不同阶段，都已经有了丰富的研究。[19-21]而且，由于粮食品种、数据样本、所用方法及时间区间的差异，研究结论并不能达成一致，这体现了粮食价格传导的复杂性，而政府价格政策则成为解释市场间价格传导不畅的重要因素。

地区间的粮食价格传导主要揭示了国内粮食市场的整合性，即对我国是否形成了统一的粮食市场进行考量。在该领域，万广华和周章跃[22]、喻闻与黄季焜[23]、武拉平[24]、查贵庭和王凯[25]等学者采用不同的研究方法，分品种对国内地区间价格整合情况进行了分析，同样从粮食价格政策视角给出了解释。

粮食价格的纵向传导主要指从产业链视角出发，分析不同环节粮食产品间的价格传导情况，既包括成品粮与成品粮间的价格传导、原粮与原粮间的价格传导，也包括原粮与成品粮间的价格传导以及粮食种植中生产要素价格与下游环节间的价格传导。已有研究中，洪岚[26]以北京市为例，考察了不同粮食品种在供应链各环节的价格联动情况，发现样本地区粳米批发价与粳稻收购价间存在显著的价格联动关系，而国家于2004年6月放开产区原粮收购市场则是导致该结果的重要原因。此外，丁声俊[27]、辛毅和李宁[28]、赵霞等[29]、徐春春等[30]、武舜臣等[31]都从价格政策角度对纵向价格传导中出现的问题进行了解释。

（二）粮食价格政策对资源配置的影响

粮食价格政策的目标并非是改变价格水平或波动程度，而是通过价格的调整进而影响价格背后的福利分配。而且，就粮食价格政策组成而言，不同价格政策的政策目标存在差异，对资源配置的影响也存在不同。

就国内粮食价格政策而言，价格管制政策和补贴政策是最重要的两类政策，相比于补贴政策，前者与粮食生产的挂钩程度强，对种粮增产增收的效果明显，但负面作用也更强。从已有研究看，各学者对政策评价有如下规律：政策因目标而制定，政策制定之初，学者会围绕其核心目标进行考证并提供理论和实证支撑，推动政策的改进和完善；政策改革前，学者则会拓展评价范围，有侧重地考察原政策的其他负面影响，为新一轮改革的必要性提供理論和实证支撑。

1.粮食价格政策对粮食生产的影响

提高农民种粮积极性，促进粮食生产是政府干预粮食价格的重要目标。因此，以增产为目标的相关政策种类繁多，围绕增产效应考察政策效果的文献也极为丰富。从已有文献看，无论从理论机制还是实证结果出发都能发现粮食价格管制政策对粮食生产有着显著影响。[32-33]当然，考虑到生产者自身、粮食品种或区域差异，价格政策对粮食生产的影响不尽相同，但总体上都促进了粮食产量的提高。[34]

就粮食补贴政策而言，目前国内存在过的粮食补贴政策主要是“四项补贴”（即粮食直补，良种补贴、农资综合补贴和农机具购置补贴）以及农业保险保费补贴等。与价格管制政策相比，学术界对价格补贴政策增产效应的研究结论存在明显争议。部分学者综合考察了粮食补贴政策的整体效果，如陈慧萍等[35]、星焱和胡小平[36]，得出农业补贴增产效应显著之结论。同样，也有部分学者持有不同的观点，认为我国粮食补贴的整体增产效应不高[37-38]，且补贴效率也存在问题[39]。

当前，新一轮粮食价格政策改革背景下，围绕大豆目标价格补贴政策和玉米价补分离政策的研究也逐步丰富。同时，由于试点时间较短，该领域更多的文献集中在政策理论探讨和调研实践方面，这里不再赘述。

2.粮食价格政策对种粮主体收入的影响

作为粮食价格政策的另一重要目标，种粮主体收入也是粮食价格政策研究的重要内容。而且，与粮食价格政策对产量影响结论争议不同，学术界对粮食价格政策的增收效果普遍认可。[40]而且，结合已有研究看，更多学者的考察则是结合了粮食价格政策的增产增收目标，单独考察粮食价格政策增收效果的文献相对不足。

此外，尽管增产增收作为粮食价格政策的共同目标，却存在内在不一致性。不少学者围绕政策目标冲突进行了考察。如针对我国粮食增产不增收，甚至既不增产也不增收的现象，高帆[41]利用供求均衡模型对此进行了分析和说明，认为增产增收目标的一致或冲突决定于粮食供求变化的相对程度。也有学者对当前粮食政策的多目标特征提出质疑，突出强调粮食价格政策单一目标将会更有效率，从而理论上支持了“市场定价、价补分离”改革的合理性。[42]

三、粮食价格政策研究的反思与展望

（一）当前粮食价格政策研究的反思

通过前文的梳理可知，以粮食价格政策目标为核心，围绕粮食价格波动和传导、资源配置等方面的相关文献十分丰富。然而，粮食价格政策本质上即是政府对市场的干预，会改变原利益格局，对粮食市场带来整体性影响。具体来说，还有如下几个领域尚待补充或完善：

第一，粮食价格政策对粮食作物生产结构的影响。粮食价格政策直接作用于粮食价格，影响着粮食生产积极性。而且，其对粮食生产积极性的表现不仅仅体现在粮食产量方面，更会对粮食生产结果带来影响。从粮食价格政策改革过程看，1998—2003年粮改提出调整农业结构的政策导向是导致当时粮食播种面积比重和产量双下降的重要原因，[43]2004年后对粮食品种的选择性支持则与当前粮食的结构性过剩不无关系。[44-45]然而，从现有研究看，此类文献相对不足。

第二，粮食价格政策对流通领域的影响。粮食价格支持政策的目标主体主要为流通链两端，即生产者和消费者。作为连接粮食生产和粮食消费的重要环节，流通层面却往往被粮食价格政策的研究者所忽视。而且，从已有文献看，考察粮食价格政策影响流通层面的文献更多的是间接提及，直接以流通领域为对象的政策研究相对空白，不仅实证方面尚无相关文献，理论方面也仅有翁鸣[46]考察了托市政策和进口政策对粮食市场的挤压效应，以及武舜臣等[47]考察了价格支持政策对粮食加工企业福利的影响。

第三，粮食价格政策对财政支出的影响。财政作为重要支出方，是粮食价格政策效率测算应考虑的重要方面。而且，相比于单纯的最高限价政策，双重价格政策下需要更多的政府开支。[8]176-177计划经济时期，维持粮食生产积极性和保障城市消费者利益，政府曾在保障统销价不变的情况下多次提高统购价，导致粮食价格倒挂（即粮食统购价高于粮食统销价的情形）且财政负担过重。1978年之后，市场化改革期间粮食价格政策背后的财政负担问题仍然屡见不鲜，且在保护价和最低收购价实施后期财政负担问题得到的关注更多，如李勇和蓝海涛[48]考察了为维系粮食安全政府付出的财政支持费用，分析认为最低收购价政策会导致中长期财政过高的风险压力。然而，粮食价格政策的研究中尽管多次提及了财政负担问题，但对于如何配给财政资源以实现效用最大化方面的研究相对不足。

（二）未来粮食价格研究的展望

与于晓华和郭沛[7]对农业经济学科的前景判断类似，粮食经济学科也将面临“从政策研究为重心”向“以市场研究为重心”的转变。从目前来看，粮食经济学中的政策研究依然不够全面，在非政策核心目标领域还有巨大的完善空间。

具体来说，作为一项科学研究，粮食价格政策研究应具有更广泛的视角和更规范的范式。把握内在规律，注重长短期结合，提高粮食价格研究的应用价值和指导意义。从已有文献梳理可知，粮食价格政策研究时效性过强，尚缺乏一整套完整的规律性研究。如此，不仅会导致研究的片面性和重复性，也降低了研究对未来政策改革的指导意义

就粮食价格政策而言，目前研究的核心应是原有政策目标不变的前提下，如何降低潜在的扭曲。比较现实的例子是，早些时候提及的目标价格制度改革及当前的价补分离改革，就是充分考虑粮食价格政策对流通领域的影响以及不断增加的财政压力背景下提出的。然而，通过价格政策改革历程梳理可知，即便是当前的价格政策改革也只是“松时放，紧时收”的阶段性表现。因此，未来粮食价格政策的研究，不仅要继续重视直接目标的实现情况，更要对相关主体福利及其他领域的影响给予足够关注，从而实现对粮食价格政策的全面评价。

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（责任编辑：钟昭会）