皖北地区美丽乡村建设和农民市民化进程中闲置宅基地退出机制探讨

耿勇

摘要 基于对皖北地区农村闲置宅基地退出试点的调研，分析了宅基地闲置问题产生的原因，探讨了闲置宅基地退出的制约因素，提出了建立闲置宅基地退出机制的对策建议：加快试点地区改革，由点到面，最终推动修法；加强宅基地退出的体制机制建设；加强规划管理和引导，增强规划区的吸引力。

关键词 宅基地；闲置；退出机制；制约因素；补偿

中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）06-0218-03

Exit Mechanism of Idle Homestead in the Process of Beautiful Rural Construction and FarmersCitizenization in Northern Anhui

GENG Yong

（Party School of the CPC Yingzhou District Municipal Committee，Fuyang，Anhui 236005）

Abstract Based on the investigation of the rural idle homestead exit in the Northern Anhui， the causes of the idle problem in the homestead were analyzed， the restrictive factors of the idle homestead exit were discussed， the countermeasures and suggestions were put forward to establish the idle homestead exit mechanism：speed up the reform of the pilot areas， from point to surface， and ultimately promote the law modification；to strengthen the construction of the institutional mechanism of homestead withdrawal；strengthen planning management and guidance to enhance the attractiveness of the planning area.

Key words Homestead；Idle；Exit mechanism；Constraints；Compensation

自古以来，“在财产权特别是住房财产权的制度安排上，主要集中在宅地，而不是住房本身”[1]，住房仅仅是宅地上的附着物，人们对房屋的权利归根结底起源于对宅地的权利。“从先秦到唐代中期，宅地所有权的保障力度或者说其私有化程度均大于其他类型土地。宋代以后，土地普遍私有化，宅地和其他土地权利才没有区别”[2]。现代意义上的农村宅基地，是指农村居民因居住生活而建造房屋等建筑所占用的农村非经营性建设用地，包括住房、库房、厨房、厕所、畜禽舍及院落占地。该研究所称宅基地不包括城市郊区以小产权房形式存在的农村宅基地（闲置现象不突出）。

当前，我国新一轮土地制度改革已经拉开序幕。而安徽的改革试点早在2008年就已经开始，希望通过皖北地区的农村宅基地退出给全省特别是皖江地区腾出建设用地指标，破解土地对于全省工业化、城镇化的制约瓶颈。经济发展进入新常态后，由于皖北整体财政状况不佳、闲置宅基地退出本身的复杂性等原因，这些试点地区的改革大多停留在对“土地确权”这一基础性工作的探索，确权颁证率已达申请确权户的近100%；新一轮土地制度改革的另一个难点“闲置宅基地退出”由于其制约因素较多，存在补偿标准如何定、想退退不出、资金来源如何解决、社会保障有无着落、退出后如何流转、后续政策如何配套、如何避免触碰法律红线等问题，各地对闲置宅基地退出的探索工作基本没有启动，进入实际操作程序的就更少。

随着试点地区的增加乃至在安徽全省的深入推进，土地确权包括宅基地的确权完成后，这些在一定程度上影响试点整体效果的问题必须在后续试点和整体推进中充分整合政府职能、充分运用市场化机制逐步加以解决。这是当前皖北贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《深化农村改革综合性实施方案》的主要抓手之一，安徽省做好试点工作就是做好了对全国的示范工作。笔者在对皖北地区闲置宅基地情况进行调研的基础上，分析了宅基地闲置问题产生的原因，探讨了闲置宅基地退出的制约因素，并指出了建立宅基地退出机制的路径选择。

1 調研基本情况

根据国务院统一部署，国家和省级层面的试点选择在宅基地闲置率不低于8%的县市农村展开（选择城市郊区以外的区域试点，是因为市郊存在大量的小产权房，而小产权房的合法化在当下是个较为敏感的问题，这样可以将风险控制在最低），其路径是摸底闲置率—自愿退出—获得补偿—土地变性（非经营性变为经营性建设用地）—土地入市，从而为农业现代化建设做基础性准备。

安徽省之所以对农村宅基地制度改革试点较早，其紧迫感主要来自于3个方面：一是新型工业化和城镇化低于全国平均水平大约6百分点，其中皖北的阜阳、宿州、亳州3市常住人口城镇化率均低于40%，低于全国15百分点以上。二是城镇建设用地指标远远不能满足工业化和城镇化需求。根据安徽省土地利用总体规划，到2020年安徽省建设用地总规模为199.256万hm2，但到2013年底，已经使用193.690万hm2，2014—2020年只有5.566万hm2的用地指标，平均每年不足0.800万hm2。三是安徽省特别是皖北地区大量宅基地因为缺乏流转或退出机制而闲置。截至2015年底，皖北6市户籍人口为3 150万，全省城镇户籍人口比重仅为27.6%，农村户籍人口为2 280万，其中常年生活在城市的农民工超过800 万，相当一部分已经变成事实上的城市人口。安徽省户均规模仅有2.55人，其中，农村户均规模为2.48人[3]。皖北农户数约为920万，即使按闲置率为15%计算，皖北6市农村宅基地闲置数大约为138万宗，按“淮北平原地区，每户宅基地面积不得超过220 m2”[4]计算，皖北6市闲置宅基地面积约为3.033万hm2。

课题组根据“试点选择在宅基地闲置率不低于8%的县市农村展开”这一要求，以皖北地区参与安徽省改革试点的阜阳市临泉县、亳州市涡阳县和参与全国试点的六安市金寨县及阜阳市太和县、颍州区、颍泉区等6个县区9个偏远行政村（其中美丽乡村建设示范村4个）的352户农民及相关村干部为样本，采取电话访问、召开座谈会、问卷调查等形式进行了摸底调查。

调查重点在阜阳市颍州区马寨乡的朱大庄村、太和县税镇的十里沟村，其中朱大庄村是美丽乡村建设示范村，在完成中心村建设的同时基本完成了原有宅基地的腾退工作，搬迁至中心村的人口为4 632人，占总人口的82.7%，腾退闲置宅基地62.307 hm2，目前宅基地闲置率为3.6%。十里沟村则没有进行美丽乡村建设，总人口为7 500人，闲置宅基地比例为18.8%。9个行政村的宅基地综合闲置率为15.8%。2000年以来，9个行政村新建住房在原有宅基地上重建的比例为47.2%，另选址新建的占52.8%，在另选址新建的农户中，占用耕地的为83.7%，面积超过220 m2的为61.7%。

在调查进行了美丽乡村建设的4个村中，比较彻底地进行闲置宅基地腾退工作的只有朱大庄村，占比为25%。其他进行过美丽乡村建设的3个行政村，新的中心村占了土地，搬迁到新村居住的农民的旧宅基地却退不出来，因而美丽乡村建设的初衷之一节约用地并没有随着美丽乡村建设进程的推进而全面实现。各个美丽乡村建设示范村上报复耕土地面积不实的现象较为普遍。

在回答“你认为谁拥有农村宅基地的所有权”时，16.3%的回答是“国家”，46.4%的回答是“村集体”，37.3%的回答是“农户自己”。在“你认为农民退出闲置宅基地后应给予多少补偿”的回答中，认为标准应在3万～5万元的占26.1%，5万～8万元的占42.3%，8万～10万元的占13.2%，10万元以上的占8.4%。在回答“你认为应该对闲置宅基地实行收费吗”时，回答“同意”的为65.5%，回答“不同意”的为34.5%。在所有被走访的40岁以上农村人口中，不愿意在城镇居住的比例为63.6%，远远高于30～40岁年龄段的37.2%和20～30岁年龄段的7.1%，这与这一群体年龄大、文化程度低、就业难、收入低有关。

2 宅基地闲置问题产生的原因

2.1 各地的探索长期被相关法律约束

由于涉及面大、敏感性强，中央对涉及土地方面的改革一向谨慎。受1999年颁布实施的《土地法》《基本农田保护条例》等法律法规的约束，农用地转为建设用地计划受到严格限制，指标严重不足，宅基地刚性需求得不到满足，在法定权利得不到保障的情况下，许多农民非法占地建房，老宅基地闲置，基层政府的规划形同虚设。

2.2 农村经济社会发展的结果

农民务农务工收入的提高，对清洁、宽敞、舒适的居住环境的向往，“村村通”工程对农村出行条件的大幅改善，相对偏低的建房成本，缺乏投资理财相关知识和意识，传统的攀比心理等综合因素叠加，使许多即使没有刚性需求的农民也跟风建房，且这种改善性建房占地面积大多超过规定标准，这种粗放利用土地的现象也助推了宅基地面积总量的不降反升。

2.3 历史及传统因素影响的结果

现在安徽省农村仍然执行传统的“一户一宅”单宗分散方式分配宅基地的制度。农村人口的自然死亡、婚姻嫁娶分户的过程中建新不拆旧，“老宅”是祖辈留下的基业和“单门独户”的传统观念仍根深蒂固，导致既节省土地又节省建材的集中统建、多户联建方式长期得不到农民认可。

3 闲置宅基地退出的制约因素

3.1 改革面临法律制度的制约

“集体建设用地不能进入市场，农民集体的土地不得出让、转让或者出租用于非农业建设”[5]等相关规定，都是出于对一旦放开限制，农民会因为失去宅基地而流离失所的担心。各地通过复垦等项目退出的闲置宅基地不能转让，农民得不到实际利益，积极性打了折扣。这些相关法律法规禁止宅基地使用权的转让，对宅基地上附着物的所有权和对宅基地的使用权两权的不一致，导致农民迁居甚至户口迁移后所在村集体也不能无视房屋的存在而收回宅基地使用权，只能任其闲置。与此同时，法律意识淡薄的农民把交通条件较好的耕地作为宅基地转让给其他农民建房的情况也较常发生。调查发现，9个行政村近5年新建住房使用规划区外耕地的比例一直稳定在40%～55%，而乡镇土地管理部门和村干部对遏制乱占耕地建房现象力不从心，个别镇村干部甚至把乱批宅基地指标作为谋取个人利益的工具，“吃拿卡要”等腐败现象屡屡发生。

3.2 宅基地退出的体制机制建立工作滞后

皖北各市除阜阳市的宅基地管理办法2017年1月公布实施，规定了闲置宅基地退出及补偿的内容以外，其他各市都是2010年以前出台的，要么是规范农村建房行为的实施办法，只是涉及到宅基地问题；要么虽是宅基地方面的管理办法但是没有规定闲置宅基地退出及如何补偿的内容。即使是阜阳市最新出台的农村宅基地管理办法也是原则性较强、实施性不足。比如阜阳市规定有闲置宅基地的不再新批集体建设用地，“凡村内有闲置宅基地的，不得批准新增建设用地”，“闲置宅基地”的具體界定标准缺乏具体可操作的细则。皖北各市现行的关于宅基地的制度都没有规定对超标使用宅基地和闲置宅基地的收费制度。按照相关规定，“市县人民政府要设立专门退出宅基地奖励资金，退出的宅基地复垦为耕地后形成新增建设用地指标和新增耕地占补平衡指标收益，要优先用于对退出宅基地的补偿或奖励”[6]。但是这部分奖励资金占两项收益的比例是多少，没有明确规定，对地方政府的约束力也会大打折扣。

3.3 农民对宅基地权属认识不清

农民对宅基地权属认识不清，直接导致他们在回答“如果对闲置宅基地退出进行补偿，你认为可接受的单位面积补偿金额应为多少”这一问题时期望值过高。另外，不知道宅基地使用权的现有价值、不清楚宅基地今后的价值走向等因素也影响了农民闲置宅基地的退出意愿。

4 建立闲置宅基地退出机制的路径选择

4.1 加快试点地区改革，由点到面，最终推动修法

国务院在33个县（市、区）试点集体经营性建设用地入市的同时提请提请全国人大常委会授权，在试点地区暂时停止实施土地管理法第43条和第63条、城市房地产管理法第9条关于集体建设用地使用权不得出让等的规定，扫除了法律障碍。试点地区抓住机遇，加快改革，积累经验，推向全国，最终推动修法，才能为闲置宅基地的退出提供法律依据和根本保障。

4.2 加强宅基地退出的体制机制建设

4.2.1

建立宅基地使用费征收制度。土地资源的有限性和市场的决定性作用决定了宅基地有偿使用必然成为大势所趋。由于皖北部分地区宅基地无序扩张，必须像管理城市开发商的闲置土地一样对农村闲置宅基地逐步实行收费制。收费对象应该是所有宅基地，在规定面积内使用宅基地的免除使用费，对“一户一宅”超出标准部分、“一户多宅”中多余宅基地未退出前都应实行有偿使用，“一户一宅”超出标准部分可以按照阶梯累进的办法收取使用费，“一户多宅”的多宅部分未退出前按占地面积无差别收取使用费。同时，按照一定标准对节约集约利用宅基地的居民实行奖励。

4.2.2

制定可操作性更强的省级指导性意见。安徽省2011年就出台了《安徽省农村宅基地管理办法》，2016年又印发了《关于加强农村宅基地管理工作的通知》，规定对农民自愿退出因历史原因多占的宅基地，村民小组予以适当补偿，村民小组没有能力补偿的，由市或县级人民政府予以补偿。但这种无差别化的政策对于财政实力较弱、宅基地闲置面积较皖中和皖南更大的皖北地区来说可能力不从心。一方面，在目前工业化、城镇化低于全省更低于全国平均水平的情况下，皖北各市甚至各县工业园区普遍出现项目由于无地可用而不能落地，因此在可预见的将来，希望通过皖北农村闲置宅基地退出、复垦给其他地区腾出建设用地指标是值得商榷的。另一方面，加大对皖北这一“空心村”集中地区的财政等政策支持力度，可以在充分调研的基础上由省国土、农业、财政等部门应针对皖北地区闲置宅基地退出适时出台可操作性更强的指导性意见，毕竟完全由基层政府去摸索带有一定的盲目性。

资金能否落实，筹资渠道是否畅通，是推进宅基地退出的关键问题。以土地复垦、土地整治等项目为依托，可以获得宅基地复垦后的建设用地指标，指标的奖励或交易所得的收益可大大缓解宅基地退出过程中的资金压力，保障退出工作顺利开展。皖北欠发达地区农民文化素质较低，进城就业困难，在村集体内部通过美丽乡村建设既能改善居住条件，又可以依托农业产业进行就业，对40岁以上有故土情结的农民更加合适。这一政策为农业现代化建设提供了可靠的人力资源，也契合国务院提出的1亿农民就地转移的政策，而这项工作尤其需要从政策层面加大对皖北的支持力度。

4.2.3

建立和完善公共服务统筹制度。皖北地区户籍人口比例低于城镇常住人口22.9百分点，表明相当一部分人群虽然居住在城镇，但并没有真正享受市民化待遇，加快提升户籍人口城镇化水平，推动社会公共服务均等化任重道远。调研时，对“你村村民不愿意退出闲置宅基地的原因是什么”的回答中，“城市生活成本和房价太高，保留承包地和宅基地将来有退路”这一回答占被访农民的56%，可见农民对政府为农民市民化提供的公共服务不能打消进城农民的后顾之忧，政府在公共服务均等化方面还有许多工作要做。安徽省取消户籍差别，开始使用统一的“居民户口簿”，阜阳市也出台了户籍“零门槛”制度，这是一大进步，但也只是形式上的。针对流转后退出闲置宅基地的农民，无论是搬迁到中心村、乡镇所在地的集镇还是城市居住，都需要在诸如户籍、就业、住房保障、医疗卫生、子女教育等制度上对其应该享有的公共服务实行统筹，本着共享发展成果的理念予以制度性安排，从而扫除农业转移人口市民化的制度障碍。

4.2.4 探索建立“人地钱”挂钩制度。安徽的工业化城镇化水平很大程度上由皖北的水平来决定，安徽的全面小康取决于皖北地区的全面小康，必须保证皖北不拖全省后腿。安徽省作为新一轮土地制度改革整省试点，可以率先探索在城镇化率较低的皖北试点“人地钱”挂钩制度（即财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩、城镇建设用地新增指标与农业转移人口落户数挂钩、基建投资安排与农业转移人口市民化挂钩），争取中央专项转移支付力度，调动地方政府吸纳农业转移人口落户积极性，限制市县政府盲目扩大城市规模的冲动。在试点过程中要做到“以人定地、人随地走、钱随人走”，防止以前“要地要钱不要人”等弄虚作假现象发生。最后，还要防止地方政府因为财政收入和土地指标强制农民退出宅基地的现象发生。

4.3 加强规划管理和引导，增强规划区的吸引力

只有加大规划的执行力度，落实责任到镇、村主要负责人，加强中心村、乡镇所在地的软硬件建设，同时配以经济手段的引导，才能吸引有建房需求的农民选择到中心村和乡镇所在地居住，进而初步探索一种既适合皖北地区经济社会发展又有较强可操作性的闲置宅基地退出机制，积极稳妥地使皖北地区的闲置宅基地在既能切实保证农民利益、共享发展成果，又在政府财力可以承受的前提下有序退出。

皖北只要抢抓安徽省委省政府加快皖北发展、建设美丽乡村、整合土地资源等优惠政策机遇，就能使新一轮土地制度改革工作更科学、更规范，取得真正良好效果，从而加快推进皖北“四化”同步进程，推进协调发展、共享發展，为皖北地区尽快赶上全省经济社会发展水平，与全省、全国同步实现全面建成小康社会的目标提供动力。

参考文献

[1] 黎世衡.中国古代公产制度考[M].上海：上海世界书局，1922：11.

[2] 张群.中国古代的住房权问题[J].南京大学法律评论，2007（1）：137-157.

[3] 安徽省统计局.安徽省统计局2015年统计公报[R].2015.

[4] 安徽省农村宅基地管理办法（草案）[A].2011.

[5] 中华人民共和国土地管理法[M].北京：中国法制出版社，2016：8.

[6] 安徽省国土资源厅、财政厅、住房和城乡建设厅.关于加强农村宅基地管理工作的通知[A].2016.