群体性事件防范能力的提升策略

刘厚金

当前，群体性事件频发成为我国社会深度转型的阶段性特征之一。对于群体性事件的治理，不仅检验着国家治理体系的运转绩效，而且关系到国家治理能力的提升。正如习近平总书记所言，国家治理能力的现代化必然要求，社会治理“为之于未有，治之于未乱”。各级政府管理部门对于群体性事件的诱发因素要见微知著，对于其破坏性后果要防患于未然。因此，政府治理的关键不在于事后与善后，而在于事前与防范。显然，精准掌控群体性事件集聚演化的实质是分析现有防范机制运行态势的前提和依据，问题的发现与分析又是提出对策的基础。笔者正是遵循这一思路，梳理群体性事件的特质，分析防范机制存在的问题，进而提出提升能力的对策。

一、群体性事件的集聚与演化

群体性事件作为客观存在的社会现象，其本身并非新生异物，只是在不同的社会历史时期有着不同的称谓，凸显出了不同的利益结构变迁和时代走向。群体性事件的概念有其嬗变更迭的过程，最早源于西方社会学研究中的“集群（集合）行为”，后来在我国港台地区定名为“聚众活动”，延及大陆在改革开放后称为“群众闹事”“治安事件”，最终在近年来相对一致地指称为“群体性事件”。从社会发展与研究过程的视角，我们不难发现在理论与实践的互动共进中，群体性事件的定义主要围绕其主体、客体、主观因素以及客观影响等四个形式上的构成要件来展开。同时，不同的概念框架也都关注到了群体利益关系梗阻、集体非理性心理激化、非法破坏性后果等三个实体性要素。笔者对于现有的实践和研究进行了综合概括，在逻辑分析的基础上，认为群体性事件是由于利益关系的梗阻而遭受共同挫折感的社会群体，在相互影响的状态下集体非理性心理迅速聚变，以非法的手段表达利益诉求或者发泄社会不满，并直接对社会秩序和社会稳定造成严重破坏性后果的社会管理事故。群体性事件的突发就是在上述四大形式要件的基础上，三个核心实体要件在突发性因素的诱导激化之下逐个阶段性延续递进，并且持续激化的过程。

利益关系梗阻是群体性事件突发的潜在因素，由此而导致的利益冲突必然演化成为诱发因素。利益关系梗阻或者利益冲突的失控，就会在社会群体心理中形成挫败感，从而对社会组织或者社会秩序产生强烈的不满与怨恨。这种负面的集体情绪经过量的急速聚积到质的非理性聚变，随时随机寻找社会燃点事件或者社会管理的薄弱环节作为群体宣泄的突破口。利益冲突可能会导致具有直接利益明确目标的群体性事件，也可能会导致无直接利益具体目标的群体性事件。前者往往具有直接的利益诉求，以满足直接利益为限度和目的；后者往往没有直接的利益诉求和问题指向，以对社会不满的非理性宣泄为手段，挑战现行社会秩序。就主体而言，群体性事件是参与主体在社会主观认知的驱动下采取极端聚众的方式，进行利益诉求或者发泄不满，其行为难免有法不责众的盲从心态。在现有的体制框架内，利益受挫的社会弱势群体如果无法通过正常的合法渠道实现其自认为合理的应得利益，往往会导致群体性政治认同的衰变，利益认同、制度认同和政府认同就会逐渐流失，同时集体性的社会怨恨也会不断积聚。群体性事件的参与者不同程度地具有盲从与冒险的心理，对现行体制和秩序丧失信任甚至绝望，从而采取极端破坏行为。

集体非理性激化是群体性事件的关键实体要素。群体性事件参与主体往往能够实现对信息认知的高度趋同，迅速动员同类人群。草根急速动员的社会基础是参与者拥有共同的社会经历和认知，非正式的信息传播或者谣言蔓延是基层动员的主要方式。在基层动员中，传播的信息或者谣言，不管是真实还是荒谬，只要其能够与参与者的现实和心理预期相吻合，即便是完全脱离客观实际也可以起到动员和激化集体非理性情绪的作用。群体事件的参与者倾向于按照利益受挫的心理認知结构对传播的信息或者谣言进行加工和分析。因此，他们更易于接受对于地方官员和管理部门徇私枉法的错罪推定，并在此基础上有意无意地进行添油加醋的负面信息传播，在社会上形成广泛的“弱

势群体共同认知”，从而促成了弱势群体与强势群体之间“互害互动”的社会心理基础。群体性事件的参与者共同的社会经历与认知，共同的集体心理基础上信息的传播与互动，很容易形成类型化的集体认同感和归属感。作为群体的参与者，其形成过程还是一个共同认知扩散和认可不断聚合的过程。在这个过程中，当体制内的渠道和方式被认为无效之后，群体的动员和信息传播就会促使个体参与者源源不断地加入临时性的自发组织，为实现目标而采取集体行动向社会施加压力。

非法破坏性后果是群体性事件社会危害性的集中表现。由于利益关系阻滞，在利益冲突中遭受挫折的群体，其弱势心态在交流与慰藉中迅速极化聚变，一旦出现失真失实的信息传播等外部激化因素，在“兔子急了还咬人”“法不责众”等群氓心态的作用下，社会群体迅速实现空间集聚与集体心理的极化，继而爆发出非理性的违法行为。在社会群体从非理性集体心理到破坏性社会抗争的转化中，政府部门联系与感知社会心理的能力至关重要，约束权力积极对话往往能及时化解社会矛盾，强力压制推诿塞责就会激化矛盾引爆群体性事件。

二、当前防范机制的梗阻因素

利益是理解人类社会现象的钥匙。只要有利益存在的地方就必然产生利益冲突，其必然性也决定了社会事件的客观存在。但是，群体性事件一旦爆发，就会撕裂社会群体的团结共识，固化社会阶层间的隔阂，延续社会矛盾的损害。因此，最优的管理策略就是如何防范群体性事件的发生。毋庸讳言，当前我国现有的群体性事件防范机制在预防、发现以及化解矛盾等方面还存在严重的缺陷，这主要体现在利益表达机制不健全、信息沟通机制不通畅以及政府权力不规范等方面。

利益表达机制不健全是社会利益关系阻滞的根本原因。利益表达是公共管理与政策制定的首要环节，是社会群体提出利益诉求的过程。完善的利益表达机制有利于公众利益诉求的实现，促进社会治理的稳定与发展。体制内的利益表达渠道是政府施政的依靠力量，其主要目标应该是缓解社会利益冲突，实现不同群体的利益诉求。如果体制内的渠道失效，也就是说社会群体无法有效地在体制内进行利益表达并实现利益诉求，就会导致社会群体的弱势心态而产生不满和怨恨，严重消蚀社会群体对体制的政治支持，从而为群体性事件的爆发埋下了隐患。再者，体制内的利益表达渠道是解决具体利益冲突的正式制度性平台，其长期阻滞必然导致弱势群体为了维护切身利益，采取极端聚众等方式扩大影响力和博弈筹码，形成与强势群体的对峙和抗争，以实现改变政府行为策略的目的。从社会实践的现实来看，利益表达机制的不完善是我国当前群体性事件频发的直接原因。我国现有体制内利益表达渠道的设计疏漏与运转不周，导致部分群体的利益诉求难以进入公共政策的议程范围。同时，现有权利救济渠道的效率不高使部分社会群体的利益缺乏保障，严重影响了群体性的制度认同和法治信仰。政府部门内设的信访制度是普通民众常态化的利益表达渠道，但是其作为中介性的接待机构并没有解决问题的实际权力。在我国司法救济制度中，法律程序往往成本高昂、旷日持久，部分民众因不堪重负和司法时效而放弃，法律援助也往往是助一漏万。如此，体制内渠道运行的有效性大打折扣，特别是对企业改制中的失业工人、劳动争议中的农民工、失地农民等弱势群体的利益表达缺乏有效回应，最终演进激化为各类群体性事件。

信息沟通机制不通畅是影响群体性事件防范机制有效性的直接原因。公共管理系统运行的过程就是系统内外信息交换的过程，一方面政府通过外部信息的输入来感知公众的利益诉求并制定公共政策，另一方面公众通过政府系统的政策供给来实现利益诉求，从而输入对政府行为策略的政治支持。由此可见，只有信息传输有效畅通，才能在政府与民众之间实现政策供给与政治支持的良性互动。与此相反，一旦信息传输出现梗阻或者失真，政府系统与民众之间的信息无法准确完整地相互传输，就会导致政府政策的失灵，民众对政府公共管理系统政治认同的流失。在具体的群体性事件中，信息沟通不畅容易导致群众对于信息的误解和误传，甚至是谣言的肆虐蔓延。对于政府而言，如果信息沟通不畅，政府就无法及时获得潜在危机的情报，延迟政府启动预警系统，从而影响政府对事态的精准控制。当前我国政府与民众的信息沟通渠道主要是党委、政府两条体制内主线，有效的社会多元化渠道尚未成形。這一政治沟通渠道的结构性特征就是过度行政化，导致信息沟通渠道单一、灵敏度过低。行政系统的集权化运作虽然有利于政策执行效率，协调一致调配社会资源，但是也偏重于对上的服从和贯彻决策，而忽视了自下而上的民意表达和利益诉求。有些政府部门从狭隘的部门利益出发行使公共权力，忽视了“权为民用、利为民谋”的执政原则，甚至滥用权力制造虚假“民意”，导致民众对政府的信任与日俱下。这种民众与政府不信任的相互积累，不仅阻碍了正常的信息传输，而且经常导致民众放弃了体制内的信息沟通渠道进行意见反馈，通过其他体制外非常规的方式来极端化地表达利益诉求。此外，虽然党委系统是从中央到村社纵向管理最有效的体制资源，但是随着意识形态的弱化，党委的宣传动员能力也逐渐走低。由此，各级党组织也是更多地执行上级指令，对于民意的吸纳与利益综合缺乏兴趣和动力，以至于影响了公共政策对于民意的有效回应。

权力运行机制不规范是导致群体性事件的深层体制原因。规范有序的权力运行机制，能够使政府有效地整合社会资源，约束和引导人们的行为，调控社会的利益分配，实现良好的社会治理。相反，权力运行的失序失范，就会妨碍利益表达、利益整合以及利益诉求的实现，严重消减政府对于社会的管控能力，为群体性事件的爆发多发提供了社会空间。权力运行机制的不规范必然导致权力异化，突出表现就是官僚主义的蔓延和腐败行为的泛滥。对于基层民众而言，“老虎”

固然可怕可恨，却因少见而感受不深，“苍蝇”虽小却无处不在，因时时受到侵害而常有切肤之痛。因此，在政府公信力弱化且利益关系阻滞的社会环境中，公权力滥用与私权利膨胀往往相互激化。尤其是，基层管理部门的权力异化，更易于诱发和激化社会群体的非理性集体心理，从而演化为群体性事件。近年来，部分地方政府与相关企业利益勾连，不计后果盲目引进有碍民生的项目和工程，侵害了公众的相关权益，造成了潜在的社会隐患，甚至引发了群体性事件。对此，政府也推出了强化社会管理的举措，基层“维稳”成为政绩考核中“一票否决”的首要指标。这在民众看来，也增加了他们聚众极端行为与基层政府博弈的筹码，甚至产生了群众倒逼政府就范的现象。在基层政府受到来自上级的强约束下，作为理性经济人的民众就会采取极端行为，不断扩大事态与影响力，以实现自身利益最大化的目标。每逢省市县的重要会议、重大活动期间，群体性事件更易于集中爆发。这种规律性特征，正是民众利用政府在压力型体

制下“求稳怕乱”的心理，采取“闹”的策略以扩大影响力的行为结果。

三、提升群体性事件的防范能力

群体性事件实质上是以利益冲突为核心，群众认知、极端聚众和行为激化的发展过程。对于具体的群体性事件而言，防范机制的目的是及时发现和化解利益冲突，防止群众极端集群行为的发生和激化。机制优化是能力提升的必然选择。提升群体性事件防范能力根本上要解决利益失衡问题，缩小贫富差距，畅通利益表达机制，不断提升政府公信力。对于具体个案而言，要提高信息传播技术，激活体制本身对社会不满的吸纳与疏导功能，及时回应群众的利益关切，做到政府与民众信息沟通的及时、真实、有效，避免社会谣言的滋生与蔓延，防止集体心理激化为大规模破坏性行动。有鉴于此，优化完善防范机制应把着力点放在消解利益关系阻滞、畅通利益沟通渠道和制约基层政府权力等方面。

消解利益关系阻滞是防范群体性事件的治本之策。各级政府要在具体管理过程中协调好利益关系，在杜绝与民争利的基础上扶助弱势群体，尽量在体制内化解利益冲突，实现社会的动态稳定与有序协调。同时，完善民众的利益表达机制，畅通利益诉求的多元化渠道。首先，完善现有体制内渠道的利益表达功能，完善各级人大、政协、信访等部门吸纳与综合民众利益诉求的有效性。健全人大代表、政协委员的选举竞争制度，以代表性的扩大来促进其与民众的联系，探索其向选民负责的良性机制。对政协而言，特别要注重政协广泛联系和团结各界人士和各人民团体的特点，让它进一步发挥上下沟通，左右协调的桥梁作用。与此同时，通过法规形式完善信访工作制度，对公众来信来访及时有效回应。其次，提高司法公信力，完善法律援助制度。降低司法救济成本，提高司法公信力，才能培养民众对法律的信仰，首选司法途径来化解利益冲突。成本过高是影响弱势群体选择司法救济的主要因素。完善法律援助制度能够提高弱势群体依靠司法途径进行利益救济的能力。健全法律援助体系，做到深入社区、服务上门、便捷有效，拓宽政府与社会的资金来源渠道，把法律援助列入各级政府基本公共服务的责任清单。推进公职律师制度，为那些经济困难的贫者、弱者、残者或者其他特殊社会群体免费提供优质的法律服务。再次，政府管理部门可以适当放松或者扩大制度性的利益表达渠道，适度放开对集会、游行、请愿、示威的限制。在利益分化日益复杂的过程中，常态化的集体利益表达和群体性情绪宣泄，有助于管理决策部门及时有效地捕捉聚合民意，避免群体不满心理的淤积而导致非理性破坏心理和行为的集中爆发。最后，培育社会组织，增强民众的组织化程度。社会治理的经验表明，社会群体组织化程度的提高往往带来群体行为的有序性，能够很好地避免非理性集体行为的发生。通过培育社会组织加强群众的组织化程度，并且实现群众利益诉求的过滤和集中，这样可以避免大规模的群众集聚。为此，政府要不断提高对社会组织的治理水平，实现政府与社会组织良性合作基础上的信息互通与功能互补。

畅通利益沟通机制是防范群体性事件的关键要素。任何公共管理活动都离不开行政信息的传输与交流。随着社会发展深度的复杂性增强，海量行政信息的传输使现有行政机构不堪重负，反过来又影响了行政信息沟通的时效性。为此，建立专门的信息传输与分析机构就成为一个令人期待的选项。各级政府的信访机构和政策研究机构，其专业化有待进一步提高，还必须调整運行结构，转变信息职能，注重自下而上的信息沟通，及时做到上情下达。除了现有行政系统内部的专门信息机构之外，政府管理部门还需要积极鼓励社会力量兴办行政信息采集与研究机构。社会力量主导的信息机构不受国家决策部门的行政领导，不具备政府信息系统那样的科层结构，但它为国家决策部门服务更显客观和公正。这种非行政性的信息系统由通常所说的“思想库”这类决策咨询机构组成，它既不同于国家决策部门所属的专门信息系统，具有更大的独立性；它也不同于党政机关，不直接参与国家决策；还不同于学术系统，其主要目的不在于纯学术研究，而在于为国家决策机关提供决策咨询服务。它必须从各个方面获取国家决策的效果信息，然后进行研究、分析，及时地向决策部门提出决策咨询报告。

规范政府权力运行是防范群体性事件的核心问题。公共管理权力的规范行使是群体性事件有效防范的根本保障。政府管理部门对人民群众要爱之深，对群体的不理性要责之切，既要杜绝基层政府滥用职权，与民争利，忽视民众合理权利诉求的行为，又要避免基层政府屈从于社会群体的无政府主义和非理性民粹行为的现象。一方面，要加强有关群体性事件处置的法治建设。在面对群体性事件时政府往往措手不及，应对的方法和程序随机性较大，还没有建立起长效的群体性事件防范机制。为此，必须规范政府在处理群体性事件过程中的方式和处置程序，保证群体性事件防范机制正常运转。为把群体性事件的治理纳入法治轨道，要在《中华人民共和国突发事件法》或《公安机关处置群体性事件条例》中，明确群体性事件的法律边界，针对不同的情况采取有针对性的措施。另一方面，要完善政府的绩效考核机制。由于受到政绩的强约束，政府及其官员无法正视群体性事件及其隐含的社会矛盾。公共利益与政府部门及其官员的自身利益之间的冲突是导致群体性事件防范机制无法正常运转的根本原因，为了保障群体性事件防范机制的正常运转，必须完善政府的绩效考核机制、实现公共利益的激励机制以及违反公共利益的惩罚机制。为此，各级政府应该坚持以人为本的政绩观，推进政府信息公开，加大群众对于政府的监督力度，完善制度化法治化的问责反腐机制。

（作者单位：华东政法大学政治学与公共管理学院）

（责任编辑 矫海霞）