地方立法新规矩

萧仁武

“赞成825票，反对8票，弃权3票，通过！”2017年1月19日，重庆市四届人大五次会议高票通过《重庆市地方立法条例》（以下简称立法条例）。这是在重庆市四届人民代表大会上通过的第一部地方性法规。

立法工作是人大常委会的重要职权和主要任务之一，这部被称为“管地方立法的法规”，对立法权限、立法评估、立法后评估和法规清理、法规解释等实体性内容均进行了明确规定，其颁布实施，对于进一步规范重庆地方立法活动，提高立法质量，具有重要意义。

地方立法提档升级

“立法条例是对自2001年3月1日颁布施行的《重庆市人民代表大会及其常务委员会地方立法程序规定》16年来的首次修改，实现了地方立法提档升级。”市人大常委会法工委副主任张山告诉记者。

市人大常委会于2016年初启动了程序规定的修订工作，通过广泛收集各方面意见，学习兄弟省市立法经验，在充分沟通、深入论证的基础上，形成了《重庆市人民代表大会及其常务委员会立法条例（草案）》。随后，于2016年9月、11月，在市人大常委会会议上进行了两轮审议。

为什么要对名称进行修改？“原程序规定主要规范法规案的提出、审议、表决等程序性事项，而本次修改增加了立法权限、立法评估、立法后评估和法规清理、法规解释等规范立法活动的实体性内容，原程序规定的名称已不能完全涵盖修改后的内容。”张山说，根据立法技术规范，地方性法规中既有程序规定，也有实体规定的情形，法规体裁适用“条例”更为恰当。

同时，本次修改对自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，以及政府规章的制定、修改、废止程序和备案审查等都作了指引性规定，从规范的内容看已不局限于市人大及其常委会“一家”的立法活动。“因此，法规名称定为《重庆市地方立法条例》更符合实际。”

强化科学立法民主立法

“提高立法质量，实现良法善治，根本途径在于科学立法、民主立法。”张山说，立法条例在这方面更加强化，突出特点是拓宽了公民有序参与立法的途径。

如，第十三条规定，起草法规草案，应当深入调查研究，广泛听取各方面意见，对法规草案规范的主要问题进行论证；新设行政许可、行政强制措施和其他涉及行政管理部门与管理相对人之间重大利益关系的，应当依法举行听证。

第四十五条规定，在市人大常委会会议审议阶段，法规案有关问题存在重大意见分歧或者设计利益关系重大调整的，应当召开听证会，并将听证情况及时向社会公开。同时，第四十六条规定，法规案在市人大常委会会议审议后，应将法规案及其起草、修改的说明情况公布征求意见（除经主任会议决定不公布的除外）。

在张山看来，立法听证和向社会公开，可以有效拓展公民参与途径、完善表达程序、提升民主程度，使利益表达制度化、利益冲突理性化、立法决策公开化及立法程序民主化，为法规出台后的贯彻执行打下良好的基础。

为提高立法质量，立法条例还规定了法规通过前评估、立法后评估、法规清理、制定配套规定等一系列推进科学立法的制度。

体现人大主导地位

立法条例还很好贯彻了十八届四中全会“健全有立法权的人大主导立法工作体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”要求，更好协调利益关系，使法规准确反映经济社会发展要求，保证立法质量。

张山说，人大的主导作用概括起来可以表述为：立法计划由人大制定、主要法规由人大起草、立法进程由人大把握、立法质量由人大负责。

如，立法条例在总则中明确，涉及本市改革发展大局和人民群众切身利益的特别重大事项的法规，规范市人民代表大会职权及其工作规则的法规，应当由市人民代表大会制定。

立法条例中还对法规起草主体做了分类规定，如哪些由人大自主起草、哪些由市政府法制工作机构起草、哪些可以委托起草等，其中综合性、全局性、基础性的主要法规草案，由市人大有关专委会或常委会工作机构组织起草。

“同时，进一步完善了立法规划和年度计划的编制、执行、调整程序，调整了立法规划和年度计划的通过主体。”张山说，条例第九条规定，在广泛征集立法建议项目后，市人大常委会法制工作机构负责拟定立法规划和年度计划并提出草案稿，经法制委员会审议形成草案后，提请市人大常委会主任会议审议通过并向社会公布。

为进一步发挥人大代表在立法中的作用，条例全规定：在编制立法规划、立法计划时，应当认真研究市人大代表的议案和建议；列入市人大常委会审议议案的法规案，应当通过多种形式征求代表的意见；市人大專委会和常委会工作机构开展立法调研时，可以邀请有关的市人大代表参加；市人大常委会会议审议法规案时，应当邀请市人大代表列席会议。

第三十三条规定，列入市人大常委会会议议程的审议法规案，一般应当经三次市人大常委会会议审议后再交付表决。

“无论是在编制立法规划和年度计划，或是法规的起草、法规案的审议，或是立法评估、立法后评估和法规清理、发挥人大代表作用、法规解释等方面，都体现出人大主导立法的特点。”张山认为。