PPP之中国化思维

熊伟

PPP即政府与社会资本合作模式，源于“公共私营合作”融资机制，是以项目为基础，主要适用于政府负有责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类服务领域。

PPP是我国经济新常态下政府改革的重要方向，政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险分担及长期合作关系。对内，PPP模式成为混合所有制改革的重要抓手，对外，也是一带一路的重要操作方式。无论是国有企业，还是民营企业，都可以主动调整企业发展战略，抓住PPP的历史机遇。

效率先于模式

常见的PPP项目领域包括燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目。

我国于2014年大力推出PPP模式，随后就在摸索中前进。从PPP模式已经落地的情况看来，国有企业占据了PPP市场的大量份额，有观点认为PPP在中国变成了PublicPublic Partnerships（公公合营）。另外，PPP推出短短三年多时间，许多地方政府大量上马PPP项目，突破了财政部规定的红线，出现了PPP投资“瓶颈”与“滥用”风险等质疑。

國家发改委和财政部分别在传统基础设施领域与社会服务领域推行PPP模式，在立法与政策制定等问题协调上有待形成合力。业界对于PPP立法与政策制定的讨论一直在进行，比较流行的观点之一是PPP法更侧重于民商法律关系，政府部门要实现从监管角色向项目主体角色的转变，政府和社会资本是平等的合同主体，如果双方发生争议，应通过民商法律、按照合同法调节仲裁。而特许经营法应属于行政法律关系，适用比较窄的范围。在行政法律关系下，政府部门既是合同的甲方，还负有行政监管的责任。

然而从PPP模式效率来源来看，特许经营与否不是问题的关键。无论在何种法律体系下，只要能保证私营方的参与行为能够提供比平台公司更高的成本激励，建设阶段和运营阶段真正地实现了捆绑，招投标中承包商真实地实现了竞争与信息公开，只要地方政府切实地保证了预算硬约束，PPP模式的效率在上述两种法律体系下都能得到实现。

关于PPP立法的问题，国务院法制办已经牵头处理。

有声音指出PPP模式在中国从publicprivate变种，成为public-public（公公合营），对于国企参与PPP项目建设是否违背推出PPP的初衷产生怀疑。解除疑惑的逻辑很简单，无论是“真PPP”，还是“变种PPP”，哪一个在现行中国体制下能提供高质量的公共产品与服务，哪一个就是有效率的。从经济学理论来看，问题变成了现在到处做PPP的央企或国企与原来的平台公司，谁能提供给员工更高的激励，谁能推出更符合需要的产品与服务。所以答案显而易见，目前有能力参与PPP项目的央企或国企效率都是相对较高的，公司治理机制也比较完善的，他们来淘汰落后地区效率低下的平台公司，也可以视为一种经济结构的改善。当然，国有企业也可以通过与民营企业通过组建联合体，成立混合所有制企业，成立产业投资基金等多种方式合作参与PPP项目，实现优势互补，进一步提高效率。

不是所有公共产品或服务都适合用PPP，然而说PPP模式出现投资“瓶颈”还言之过早，笔者不赞成只有十分之一的公共产品或服务适合用PPP的论断，因为这仅仅是英国的经验。虽然PPP起源于英国，可是不能以偏概全。具有中国特色的PPP模式完全区别于英国的PFI（属于PPP模式的一种具体类型），应该是处于传统模式与PFI之间。强行规定多少比例的公共产品或服务适合PPP模式并不合适，需要以财政可承受能力为依据，因地制宜的设置上限。

试点合规并进

国内PPP理论与实务、知识与人才储备都相对有限，很多专业人员都是从2014年开始了解PPP，要做到精细化推进，难度非常大。中国PPP项目落地呈现出一波接着一波全面推进的态势。

2016年下半年以来，项目落地速度明显加快。从2014年1月到2017年3月，全国已公布中标社会资本的PPP项目达到2500多个，投资总规模达4.2万亿元，其中半数是在2016年7月以来落地的。随着适应期逐渐过去，国内PPP各方面实操水平不断提升。

从最近发布的改革文件来看，接下来将重点抓好示范、PPP项目证券化与实务操作培训。发改委政策研究室严鹏程主任4月13日表示，将继续做好市政工程领域和辽宁等重点地区PPP创新工作，实施一批高质量的PPP项目，尽快形成示范效应；针对基层部门PPP实操能力普遍不足的问题，加强政策和实务操作培训，尽快推出一批具有参考价值和示范效应的PPP项目案例，供各方在推广PPP模式时学习借鉴。

2016年12月21日，发改委、证监会联合印发《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》，对进行资产证券化的PPP项目，明确要求项目已经正常运营2年以上，并已产生持续稳定的现金流。

发改委首批资产证券化入围项目一共9个。2017年4月11日，首批三只PPP项目资产支持证券在上交所挂牌，分别是“中信证券-首创股份污水处理PPP项目收费收益权资产支持专项计划”、“华夏幸福固安工业园区新型城镇化PPP项目供热收费收益权资产支持专项计划”与“中信建投-网新建投庆春路隧道PPP项目资产支持专项计划”。推行PPP项目资产证券化，有利于提高PPP项目的资产流动性，拓宽项目融资渠道，促进PPP项目规范发展，也为资产证券化市场提供了丰富的基础设施资产。发改委还将继续推出第二批PPP资产证券化项目，试点名单同样来源于2017年年初各地上报的41个项目。

发改委还出台了《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》，明确了PPP项目专项债券的适用范围和支持重点、发行条件、审核要求以及信息披露和投资者保护等内容，为进一步创新融资体制机制，拓宽PPP项目融资渠道，引导社会资本投资于PPP项目建设，扩大公共产品和服务供给，积极发挥企业债券融资对PPP项目建设的支持作用等方面提供了政策依据。

同时，针对频频发生的第三方中介机构不规范经营乱象，财政部出台《政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库管理暂行办法》，于5月1日起施行。通过建立第三方机构数据库，促进PPP咨询服务信息公开和供需有效对接，推动PPP咨询服务市场规范有序发展。

暂行办法提出，PPP咨询机构不合规操作将被从机构库中除名。而比较典型的不合规经营行为有三种，包括在同一项目中同时为政府和社会资本双方提供咨询服务， 无相应能力承揽业务或未尽职履行造成重大失误、项目失败或搁置，以及项目进入运营期后由于咨询服务原因给公共服务供给带来不利影响等情况。