农村土地整治“先建后补”模式的实践与思考

马杰 蔡万春

摘要以重庆市为例，探析了农村土地整治“先建后补”模式的主要具体实施办法，并总结了2014年以来农村土地整治“先建后补”模式取得的主要成效，最后提出了农村土地整治“先建后补”模式未来需完善的地方，以期为农村土地整治“以补代投、以补促建”的实施模式提供一定的借鉴。

关键词土地整治；先建后补；模式；重庆市

中图分类号F301.2文献标识码A文章编号0517-6611（2017）09-0203-02

Practice and Reflection on “Subsidy after Construction” of Land Consolidation Project in Chongqing

MA Jie，CAI Wanchun

（Chongqing Rural Land Arrangement Center，Chongqing 400015）

AbstractTaking Chongqing City as an example，the main specific implementation measures of “Subsidy after Construction” model in rural land remediation was analyzed，and the main achievements of “Subsidy after Construction” model in rural land remediation since 2014 were summarized.Finally，some suggestions on how to improve this method of land consolidation project in the future were put forward，in order to provide a reference for “Subsidy after Construction” of land consolidation project.

Key wordsLand regulation；Subsidy after Construction；Mode；Chongqing City

基金項目重慶市国土房管局2017年科技计划项目（CQHT-KJ-2017004）。

作者简介马杰（1986—），男，四川岳池人，工程师，硕士，从事土地整治政策、预决算、规划设计研究。

收稿日期2016-11-20

十八届三中全会提出鼓励工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金补助投入[1-2]。2014年中央一号文件提出拓宽“三农”投入资金渠道，充分发挥财政资金引导作用，通过贴息、奖励、风险补偿、税费减免等措施，带动社会资金更多投入农业农村[3-4]。国土资源部部署2014年十大工作任务，提出鼓励农村集体经济组织和农民依据土地整治规划开展高标准基本农田建设，探索实行“以补代投、以补促建”的实施方式[5]。近年来重庆市农村土地整治工作虽紧紧围绕现代农业发展、脱贫攻坚、新农村建设、统筹城乡发展，在夯实现代农业基础、改善农村生产生活条件和生态环境、促进扶贫解困等方面发挥了积极作用，但同时也存在土地整治资金投入单一、社会参与度低、项目程序繁杂等问题，制约了农村土地整治工作服务农业现代化的实际效果[6]。在此背景下，2015年5月重庆市国土资源和房屋管理局与重庆市财政局在全市范围内开展了首批农村土地整治“先建后补”项目试点，2016年进一步扩大了试点范围。“先建后补”试点的开展，不但有利于更好地发挥农村土地整治项目综合效益，而且有利于引导工商资本发展适度规模农业，对促进一二三产业融合发展具有积极作用。

1农村土地整治“先建后补”模式的主要做法

重庆市农村土地整治“先建后补”是经重庆市国土资源和房屋管理局审批同意，由实施项目的产业主、农民联户或集体经济组织自主负责工程建设，工程竣工后，由重庆市国土资源和房屋管理局和市财政局共同验收合格，按一定比例给予资金补助的项目建设模式。两年内重庆市共开展3批项目立项审查，涉及10个区县、27个项目，合计规模1 800 hm2，财政补助资金5 800万元，预计解决农户就业1 000～2 000人，年均收入增长3 000元。

1.1建立“先建后补”补助标准为了规范先建后补项目规划设计标准、补助标准，同时也为方便业主设计和主管部门管理，重庆市国土资源和房屋管理局与重庆市财政局制定了

《重庆市农村土地整治项目“先建后补”标准工程目录册》。先建后补工程目录册建成后，一是为业主提供了标准工程建设内容。业主根据产业发展需求，在“先建后补”标准工程目录册中选取适合的确定了规格、标准的工程建设内容。二是为主管部门进行竣工验收和资金补助提供了依据。重庆市国土资源和房屋管理局会同重庆市财政局，按照目录库分部工程的建设规格、标准对选区的对应工程的质量进行验收，同时核定工程数量，按照工程竣工验收数量套算目录册审定的工程单价，按80%核定补助价款，下达竣工验收意见和决算意见。

1.2制定“先建后补”管理程序一是建立专项资金。重庆市国土资源和房屋管理局与重庆市财政局商定年度“先建后补”资金量，从市级土地整治资金中安排，设立专项资金。二是“先建后补”项目由业主向乡镇政府申请，乡镇政府既要向区县政府请示同意项目按先建后补模式实施，也要向区县国土部门函告项目预审，符合国土部门项目管理要求。三是“先建后补”项目由重庆市国土资源和房屋管理局组织市财政局共同对项目立项进行踏勘比选和规划设计评审，同意立项的，由重庆市国土资源和房屋管理局下达入库备案通知书，并将项目信息挂在国土公众网上，告之相关部门和群众哪些区域已使用国家资金进行补助。四是监管实施的责任明确给乡镇政府承担，对于不按规划设计建设的不允许变更，不给予补助。五是项目竣工后，市国土房管局负责竣工验收认定工程数量和质量，市财政局按照市国土资源和房屋管理局认定的工程量，依据“先建后补”工程目录册套算审定的单价计算工程施工费，最终按工程施工总费的80%确定补助金额。

1.3严格“先建后补”立项申请项目申报把握5项原则：一是项目选址必须在土地利用总体规划基本农田范围内；二是农民联户、家庭农场或农村集体经济组织自主实施农村土地整治项目，联合经营土地约3.3 hm2及以上，农业龙头企业、农业专业合作社和专业大户等产业主投资经营的农业产业化项目规模化流转经营土地6.7 hm2以上；三是申报项目使用财政资金补助总额不超过400万，规模投资不超过45 000元/hm2；四是申报“先建后补”工程内容和投资不重复；五是项目区群众支持，乡镇政府同意实施且具备组织实施能力。

1.4拓宽“先建后补”实施主体 “先建后补”属于一种补贴性质，其政策设计的初衷就是要通过补贴的形式撬动、聚合、引导更多资金投入现代农业、耕地保护当中。“先建后补”试点进一步拓宽了全市农村土地整治实施主体，农民联户、家庭农场、农村集体经济组织以及农业龙头企业、农业专业合作社和专业大户均可结合自身产业发展自主实施农村土地整治。

1.5严把“先建后补”项目三关“先建后补”项目主要严格把控项目前期审查关、立项关和验收关。在前期审查环节，主要审查項目区土地是否达到流转土地面积标准；是否发展规模化种、养殖业；拟申请补助的工程设施是否已修建。在立项环节，主要审查项目是否符合土地利用总体规划；是否征得镇、村、社及项目区群众认可；项目需建设的工程是否属于重复投资。在验收环节，主要核实项目建设是否按照申报审查的规划设计施工，逐一检查工程质量、核实工程量，对未按规划设计要求组织施工的项目不予验收，对未按时完成建设任务或建设不达标的项目扣减或取消项目补助资金。

1.6明确“先建后补”监管责任“先建后补”试点项目明确由所在地乡镇政府为责任主体负责项目监管。其工作内容是：督促项目业主保质、保量、按期完成工程建设，抓好项目工程施工安全，开展矛盾纠纷的协调处理。重庆市农村土地整治中心负责“先建后补”项目巡查、监督指导。区（县）国土部门指导乡镇政府做好项目监管工作。

2农村土地整治“先建后补”模式的主要成效

2.1探索了农村土地整治支持农业产业发展的有效实现路径重庆市农村土地整治“先建后补”项目除了将农民群众和农业新型经营组织等产业主实实在在地发展农业产业作为立项条件外，最主要是通过简化项目管理程序，让农村土地整治进展更好地与产业发展进展衔接且更快实施，不让产业苦等、闲等。重庆市专门制定的《农村土地整治先建后补工程目录册》不仅有规范规划设计的工程建设内容，最主要的是有经市财政局审定的对应工程单价（一年更新一次），为报市财政局审定单价、下达预算提供了方便，同时也便于办理项目决算，即市财政局按市国土房管局验收认定的工程量套算目录册中的对应单价便可确定补助金额。一般市级项目需要1年才能开工建设，先建后补项目从申请到立项最长3个月，立项后即可实施。

2.2引导工商资本发展农村经济鉴于农业投资长、见效慢、风险大的特点，重庆市农村土地整治先建后补改革突破了限于支持农户或集体经济组织的界限，果断地提出了现阶段主要通过支持工商资本到农村发展的改革路径，充分促进国有资金与工商资本的融合，更大地发挥国有资金效益。以合川区官渡镇方碑村土地整治项目为例，若按传统土地整治模式包装项目，该项目工程施工费680万元，间接费（前期工作经费等）约120万元，总投资800万元；“先建后补”只按规模平均投资45 000元/hm2（实施规模112 hm2）纳入“先建后补”范围的498万元的80%给予补助，即使用国家资金399万元，节约国家资金401万元。

2.3解决农村劳动力就业，增加农民收益通过引导有实力的、技术的、市场的新型农业经营组织在农村发展起来，能促进农户就地就业、创收增收，为农村经济发展创造条件。以垫江县白家镇湖滨村四社“先建后补”项目为例，全社333 hm2土地全部流转给白家镇滨江合作社，合作社按照每年田200 kg、土100 kg的水稻标准提前1年支付租金。同时，合作社有整治资金投入帮助改造耕地，减轻了财政负担。该项目合作社聘请本社60个农民打工，让留守村民继续有地可种。流转前，该社农民平均收入只有1 200元/a，流转后，结合流转补偿收入与打工收入，该社农民平均收入增加到4 000元/a。

2.4整治效果良好，带动相关部门投入重庆市农村土地整治“先建后补”项目投资不超过45 000元/hm2，超过部分不纳入补助范围，由产业主自行投资建设，既减少了国家资金的投入，又保障了农村生产、生活和土地有效利用，实现国家资金与社会资金共赢的局面。以垫江县白家镇湖滨村四社“先建后补”项目为例，国土部门实施土地整治项目总投资125万元，完成土地整治33.3 hm2，建成蓄水池1个、沉沙凼8口、积粪坑12口、排水沟1 500 m、田间道路3 100 m、生产便道3 800 m、引水管道1 604 m，维修山坪塘2口，新增耕地5.56 hm2。同时，合作社也投入了近百万的人力和财力用于建设。项目区效果显现后，电力和水利等部门也主动配套了变电站和提灌站等，土地整治的带动和整合效果十分明显。

2.5调动了农民参与农业产业化发展的积极性“先建后补”政策将项目的规划、实施、管理交付于农民、集体经济组织，让农民群众充分认识到自己是产业发展的主体，从“要我发展”的思维转化为“我要发展”，主动参与项目的规划设计、投入、建设和监督中来，推行农户监理代表制，更能激发农民自身的积极性和主动性。

3农村土地整治“先建后补”模式的未来之路

3.1完善相关政策顶层设计目前，重庆市随着土地整治“先建后补”开展了一定探索，但仅靠市级主管部门制定规章制度不足以保障其稳定发展，需中央管理部门层面出台统一的政策方针，为各省市指明发展方向，并且要同传统资金管理方式区别开来，在2种管理方式并存的情況下，2条线都要明确各自的制度与规范，做到不混淆、不模糊，继续探索盘活财政资金、顶层设计等方面内容，使“先建后补”的优势得到充分应用与发挥。

3.2进一步丰富土地整治资金的管理模式一是丰富资金使用范围：将新农村建设中部分有利于耕地保护、发展农业生产、改善农民生产条件、提高农民生活水平的工程内容纳入投资范围。二是完善资金使用方式：通过“以奖代补”“先建后补”等多种形式促进新农村建设涉及的工程项目建设，切实保障资金使用效率和效果。三是調整资金使用方向：耕地保护基金的投入使用着重以提高耕地质量和解决制约当地农民群众增收致富的突出问题。

3.3開展项目后评价农村土地整治“先建后补”项目竣工验收后应开展后评价工作，对项目从立项决策到竣工验收，全过程、各阶段工作及其变化的成因、效益、作用、影响和可持续性进行全面的跟踪、调查、分析和评价。开展项目后评价是判断项目目标是否完成、项目主要效益指标是否实现、项目管理是否规范有序、业主单位或实施单位是否有贪腐或不履职、不尽责等行为的重要手段。对客观评价项目、发现问题、推进整改等方面有积极作用，有利于提高“先建后补”项目的立项决策、工程实施、项目管理水平，为合理利用资金、发挥资金效益、促进制度建立完善提供科学依据。

参考文献

[1]

中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）[R/OL].（2013-11-12）[2017-01-02].https：//wenku.baidu.com/view/7794C039147919711cc7917b0.html？from=search.

[2] 贺雪峰.改革语境下的农业、农村与农民：十八届三中全会《决定》涉农条款解读[J].人民论坛·学术前沿，2014（3）：72-95.

[3] 中共中央国务院.关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见[A/OL].（2014-01-19）[2017-01-02].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2574736.htm.

[4] 郑志峰.当前我国农村土地承包权与经营权再分离的法制框架创新研究：以2014年中央一号文件为指导[J].求实，2014（10）：82-91.

[5] 国土资源部部署2014年十大工作任务[J].国土资源，2014（2）：30-35.

[6] 王军，金旺.重庆市农村土地整治现状与发展思路[J].绿色科技，2013（5）：9-10.