人大代表履职实效提升路径研究

李志辉

提高人大代表履职实效对推进人大工作和夯实我国根本政治制度基础意义重大。研究提升人大代表履职实效的路径，是当前人大工作及其理论研究的重要内容，对推进人大工作、代表工作深化发展具有重要意义。

人民代表大会是国家权力机关，肩负着管理国家和社会事务的重要职责；由人民群众选举产生的人大代表是人民代表大会履行职能的主体，代表人民行使管理国家和社会事务的权力。

当前，人大代表履职还存在诸多不容忽视的问题，需要通过贯彻落实中央系列重要会议精神和全国人大及其常委会的明确要求，积极改革创新，提高人大代表履职效能。

当前人大代表有效履职的

主要问题

1.在履职时间上：重人代会开会期间轻闭会期间

我国《代表法》明确规定了人大代表在人民代表大会开会期间和闭会期间的职责。现实中，绝大部分人大代表在开会期间能按照本级人民代表大会的安排按时有序地参加各项活动，尽职履责。但仍有部分人大代表在人代会闭会期间对履职重视不够，参加代表小组的活动出勤率不高，与选民联系不多，关心民意不够。部分人大代表在闭会期间常态化履职不足，没有真正尽到人大代表的职责。

2.在履职方式上：重会议活动轻调查研究

部分人大代表愿意参加人民代表大会、代表小组会议和视察活动，轻描淡写地“发发言”“举举手”“表表态”，对费事费力且需要相当专业知识和履职能力的调查研究不感兴趣，不愿抽去时间和精力开展民意调查和社会调查，对本地区社会经济发展现状和民情民意了解不多，提不出符合民生民意的高水平议案，也提不出切实可行的促进地方社会经济发展的合理化建议。

3.在履职内容上：重表决轻监督

部分人大代表愿意参加集体行使职权的选举和表决活动，不愿意参加同级人民代表大会和代表小组组织的检查评议活动。在审议工作报告时做“老好人”“橡皮章”，对本地区重大事项和选民关心的热点焦点问题不愿发言、不想發言，在履行职务时怕惹麻烦或瞻前顾后，不想或不愿履行人大代表应有的监督职责，把选民的重托和期望抛在脑后。

制约人大代表有效履职的

原因剖析

1.角色定位不准

部分人大代表对自身定位缺乏正确认识，将关注重点放在人大代表这一身份上，将其视为荣誉称号乃至用作提升自己社会地位的资本；少数人大代表借用代表身份谋求个人发展和自身工作便利，个别人大代表甚至以反映民意的方式谋取个人私利。这类代表乐意做“荣誉代表”“名誉代表”，对人大代表工作不主动、不积极，参加闭会期间的代表活动出勤率不高，不愿开展费时费力的调查研究；参加代表活动时人云亦云或顾左右而言它；在视察时回避敏感、难点问题，怕惹麻烦，过于计较个人得失，过多考虑人情世故；不深入选区联系选民。他们将代表活动当作表面程序，走过场，不落实自己应尽的法定职责。

2.履职知识和履职能力不足

人大代表有效履职需要广博的知识储备，要掌握地方组织法、代表法、监督法等基本法律，明白人大代表职务、权利、义务；要熟悉人大议事规则，懂得依法按程序执行职务、行使权利和履行义务；要了解本区域政治经济社会等各方面的基本现状，知道老百姓的所想所愿。

同时，人大代表有效履职还需要较强的履职能力，要有较强的语言表达能力，与选民交流时才能与他们打成一片，会议发言和审议工作报告时才能言简意赅，抓住要害；要有较强的调研能力，这样才能准确掌握民生民意，抓住本地区重大事件和选民关心热点焦点问题的症结；要有较强的分析能力，这样才能提出观点清晰、重点突出、操作性强的建议。

现实中，部分人大代表对人大基本法律和议事规则了解不多，不知道该如何行使代表职务职责；调研能力不强，不能开展深入的调查研究，议政代言内容空洞，言之无物，视野不开阔，拘泥于一时一事，缺乏全局观、大局观，不能解民忧、谋民利、代民言；语言表达能力不好，发言时表达含糊不清，说不到点子上，抓不住要害和重点；写作能力不高，词不达意，不能发挥好下情上达、为民代言的作用

3.人大代表履职机制不健全

履职考核机制欠缺。代表法虽对人大代表履职进行了原则性规定，但大部分地区缺乏对人大代表履职考评的规范性要求，没有具体标准，有量化指标，履职好坏一个样。这导致一些代表重视社会关注度较高的人代会期间的集中履职，不重视关注度较低的闭会期间常态化履职，使得部分人大代表在闭会期间履职主动性不够、随意性较大。

监督机制欠缺。宪法和地方组织法对地方人大监督权力均有原则性规定，但多数地方人大并没有在法律法规的原则指导下，对本届人大的监督工作因地制宜地制定操作性强的具体规定，致使人大及人大代表的监督仅停留在人代会开会期间审议一府两院工作报告和表决议案，闭会期间的监督基本上形同虚设；再加上部分人大代表害怕得罪人，顾及人情世故，使得开会期间的监督效果也大打折扣，严重制约了人大及人大代表监督作用的发挥。

联系群众的工作机制不完备。代表法明确要求，人大代表在闭会期间要密切联系群众。但一些地方人大并没有相应的联系机制，没有联系群众的有效平台。这使得人大代表联系群众工作的随意性强，导致群众不了解、也不能监督人大代表履职情况，不能及时有效地向选区人大代表提出问题、意见和诉求。人大代表也缺乏有效履职的根基，不能发挥好代表作用。

提升人大代表履职实效

的路径

1.加强履职学习，夯实履职基础

学习履职法律知识。加强对宪法、地方组织法、代表法等相关法律知识和人大制度基本知识的学习，明白人民代表大会在国家治理体系中的地位，清楚人大代表在国家政治生活中的作用，明晰人大代表的职责、权利、义务及依法履职的要求，找准人大代表的角色定位。

开展履职专题教育。宣传人大代表依法履职促发展顺民生的典型事例，使人大代表更好地掌握人大工作的程序和方法，理解人大代表履职在国家和地区事务中的作用，提升人大代表履职（特别是闭会期间履职）动力，增强人大代表履职的主动性积极性。

学习地方政策方针。人大代表（特别是新任人大代表）要熟悉本地经济社会文化等基本情况，要认真学习近年来本级党委和政府的重大方针，明白本地政治、经济、社会、文化、生态等方面的基本目标、政策及主要措施，增强履职底气。

学习履职基本方法。一方面学习沟通交流常识、调查研究方法、议案建议写作方法等必要的基本方法；另一方面还要学习本级人大及对人大代表履职的相关规定、要求和人大议事规则，增强履职信心和目标。

学习的方式要因地制宜，可以是人大代表个人自学，也可以是小组集中学习和交流履职经验；可以讨论交流，也可以是撰寫学习心得和读后感；可以是阅读相关文献报刊，也可以借助现代信息技术进行远程移动学习。

学习内容要统筹安排，人大常委会可根据工作需要安排集中学习内容，人大代表也应根据自身履职需要选择个性化学习内容；同时，人大常委会还可将人大代表履职常用知识和法律法规等汇编成册，便于人大代表履职时参考。

通过广泛学习，掌握履职所需的知识和方法，人大代表履职就会有坚实的基础，履职成效就会更加明显。

2.丰富履职平台，提升履职能力

建立选区（选举单位）人大代表工作室。人大代表从选区（选举单位）上产生，就应该回到选区（选举单位）中去。人大常委会应同选区（选举单位）协作，依托选区（选举单位）建立人大代表工作室，充分利用选区（选举单位）易于协调组织等有利条件，让人大代表走近选民，宣传方针政策和法律法规，听取、收集、反映选区选民意见和诉求，协助解决选区（选举单位）实际困难，化解矛盾，将选区（选举单位）人大代表工作室建成人大代表与群众的联系纽带、政府部门与群众的沟通桥梁。

建立人大代表之家。人大常委会根据本级人大代表地域分布特点，组建区域性人大代表之家，利用其自身优势和人大代表专业特长，针对群众关注的重点问题、法律法规的落实问题、本区域社会经济事业的重大问题，开展常态化的学习交流、专题调研、视察走访等活动，掌握第一手资料和鲜活案例，为审议工作报告、提出建议案、监督政府机关工作打下坚实基础。

建立政府机关工作监督平台。人民代表大会是政府履职的有力监督者。各级人大应该建立政府机关工作监督平台，在监督人大代表建议议案办理落实情况的同时，针对本区域群众关注的焦点问题，组织人大代表开展暗访、专题询问、约见等活动，丰富人大代表监督形式，监督政府机关工作，提高人大代表的使命感和责任感，提升人大代表及人大组织的社会认可度和公信度。

建立人大代表移动履职平台。人大可充分利用现代网络技术和移动通信技术，开发人大代表履职履责APP，实现人大代表与选民、人大代表之间、人大代表与人大机关及常委会的实时沟通交流，随时随地与群众互动，收集民意，向人大常委会及机关反映情况或提建议，学习相关政策文件，实现常态化履职，还可方便选民、人大常委会监督人大代表履职情况。

依托丰富的履职平台，组织人大代表开展视察、专题调研、执法检查、评议、与选民联系等多元化的履职活动，将所学的履职知识应用于履职实践，在履职活动中提升履职能力。

3.完善人大代表履职制度

建立人大代表信息公示制度。在一定范围内公布人大代表的姓名、单位、联系方式、通讯地址等，架起人大代表同群众之间的沟通桥梁。

建立人大代表联系群众制度。规定人大代表联系群众的时间、方式和内容记录等，推进人大代表深入群众，听取意见，了解群众所思所盼。

建立人大代表履职考核制度。印发人大代表履职手册，记录人大代表履职活动，建立简洁、实用的人大代表履职考核体系。人大代表参加人大会议和活动以出席次数为主要标准并设定底线，邀请选民、专家、人大常委会成员组成评议组，评比代表建议、议案的质量；根据履职综合得分，发布人大代表履职排行榜，向选区或人大常委会通报，用履职量化考评来提升人大代表履职成效。

建立人大代表履职奖惩制度。根据人大代表履职考核结果，表彰、奖励履职成效良好的人大代表，约谈、警告履职成效较差的人大代表，将本届人大代表履职成效作为下一届人大代表提名推荐的重要依据，激发人大代表履职热情和动力。

建立人大代表履职监督制度。开展人大代表向人大常委会和选民述职活动，规范人大代表履职行为。

建立人大代表履职保障制度。保障人大代表的知情权、监督权和个人正当权利，保障人大代表履职的时间，提供必要工作经费，为人大代表履职提供组织保障、时间保障、物质保障，解除人大代表履职的后顾之忧。

通过完备的履职制度规范人大代表履职行为，为人大代表有效履职提供坚实制度保障。

（作者系渝中区人大常委会委员、重庆市教育科学研究院教研员）