浅析我国土地资源规划管理过程中出现的问题

马永强

【摘要】土地资源是人类赖以生存的不可再生资源，是人类生产和生活的基本载体，也是人类社会得以持续发展的基础。近年来，随着我国城镇化建设的发展和城市的不断扩张，耕地面积逐年减少，非农建设用地随之猛增，土地供需矛盾日益显现。土地资源的有效规划管理在整个土地管理工作中处于“龙头”地位，是国家关于土地参与宏观调控的决策意图的集中体现，是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是实行土地用途管制、落实最严格土地管理制度的基本依据。

【关键词】土地资源；土地规划；城乡建设；城镇化建设

目前，我国土地利用总体规划的法律体系主要由编制规划的编制实施相关的法律、法规、规章、规则、办法等组成，以《土地管理法》为核心，进行规划管理和规划编制的依据，也是规划地位和生命力的关键所在。规划管现体系各级政府根据规划法律体系的授权所建立起来的规划管理机制，包括管理目标、机构设置、人员组成、管理程序等，主要由各级国土资源管理部门构成，包括国土资源部、国土资源厅、国土资源局等。规划编制体系是依据规划法律体系针对规划目的的和任务的不同所建立起来的由若干层次规划所组成的有机整体，各层次规划之间相互联系，上一层次规划是下一层次规划的依据和指导，下一层次规划是对上一层次规划的细化和具体落实。自20世纪90年代以来，全国大部分地方开展了土地利用规划的编制与实施工作，已经形成了从中央到乡镇的五级规划体系。

1.我国土地利用总体规划管理过程存在的问题

1.1 法律体系不健全，法律地位不高

我国现行的土地利用总体规划的编制和实施主要以《土地管理法》为依据。修订后的《土地管理法》明确了各级政府在土地利用规划编制方面的义务，确立了土地利用规划的法律地位，同时也对土地利用规划的内容作了原则性的规定，这对于在国全范围内开展土地利用规划工作起到了重要的作用。然而，伴随着新一轮土地利用规划工作的全面展开，现行法律法规已很难满足新时期经济发展对上地利用规划的新要求。由于现行的法律法规对土地利用规划的规划标准、规划程序、规划监督以及法律贵任等方面均未作出明确规定，导致各级政府在编制土地利用规划时无法可依，具有很大的随意性。在实施过程中，也缺乏强有力的法律规范，各种违反土地利用规划的行为也得不到有效地遏制。同时各级政府依据《土地管理法》编制的土地利用规划仅仅属于具有法律效力的政府性文件，法律层级较低，权威性不足，与我国城市规划相比，其在参与城市经济与建设过程中影响力较弱，导致其对土地利用的统筹协调功能很难得到发挥，这也与其在土地管理工作的"龙头"地位严重不符。

1.2 土地利用规划目标单一

1998年新修订的《土地管理法》确规规定，土地利用总体规划实行从上到下的严格指标控制。整个土地利用总体规划修编工作的出发点和落脚点都被定格在了严守18亿亩的耕地红线上。这种规划编制的指导思想具体体现为：以保护耕地为重点，严格控制城市规模，并服从国家严格的由上而下的建设用地指标控制，同时，为确保规划指导思想的落实，规划编制的思路表现为：（1）指标逐级分解下达，确保用地规模衔接。（2）力保耕地，超额划定基本农田。这一编制思想对遏制耕地数量过快减少的势头、促进土地节约集约利用、实现社会经济持续发展等方面发挥了重要作用，但由于我国工业化、城镇化进程的加快，其不足之处逐渐显露出来：一是片面强调耕地保护的单一指标，对社会经济发展需要的载体土地利用综合效益缺少综合目标评价；二是规划指标弹性不足，刚性有余，对不同区域、不同经济发展水平、不同人口构成、不同土地自然特性实行了一刀切，不利于地方政府根据各区域土地适宜性和经济发展的具体情况进行调控，以更加合理地集约利用土地资源。由于目标过于简单，以致于对未来发展的预见性因素没能给予充分的估计，甚至有些规划只存在唯一的方案，而无约束条件变化的其他方案，更没有调节措施。因此当影响规划因素稍有变化时，可能导致整个规划引导的失效。

1.3 多层次、多元规划体系难以相互衔接

上文中提到，我国现行土地利用总休规划实行的是从中央到乡镇的五级规划体系。由于各级政府在规划职能的分工上并不是很明确，规划整体缺乏分层次的重点考虑，导致在规划编制过程中，有些地方思想僵化，观点陈旧，规划模式"千篇一律"的现象比较明显。土地利用目标、方针、实施的政策措施的制定没有地方特点，规划方案缺少地方特色。规划的内容方法及表现形式上没有创新，有的规划方案只是对上级规划指标的分解，甚至是其他地方规划的"克隆"。除了土地利用总体规划以外，我国现有的空间规划还包括国民经济和社会发展规划、城市总体规划等，由于土地的空间属性使得大部分空间规划最终都要落实到土地上来，而各类规划在编制过程中其出发点和侧重点又各不相同，所对应的空间层次也并未界定清楚，各种规划的事权范围没有明确的划分，并且很少考虑相互协调，因此，当意愿发生交叉又各自有立法保护时，就造成了规划管理重复、空白甚至相持不下的局面。

1.4 违规征地、占地现象严重

在市场经济条件下，土地不仅仅是一种资源，它更是一种重要的资产。根据地租地价理论和区位理论，不同区位、不同用途的土地对地价有着重要的影响。如在城市郊区，由于城市发展而使郊区某些适宜土地作为城市用地，但因政府规定只能维持农业用途，地价必然很低，一旦政府允许改变土地用途，地价则会成倍上涨。因此，规划是影响地价的重要因素，地价是规划编制的重要基础。随着经济的发展，各行各业对土地的需求量日益加大，在国家宏观政策的调控和用地總规划的限制下，土地供应的减少带来了巨大的增值空间。土地拥有者与土地需求者的利益冲突加剧。低价征地、违规占地与失地农民激烈维权的冲突也呈现上升趋势。随着征地要求不断增大，限制公益性征地的呼声，也逐渐提高，实现土地规划的合理性和土地管理的法治化，现阶段保障我国土地资源可持续利用的基本要求。20世纪80年代以来，我国耕地减少的问题开始显现，有限的耕地资源被大量转作赢利高的建设用地和其他用地。国家虽然出台了一系列法律法规，但耕地减少的趋势并没有得到有效的遏制。违规变更土地用途所产生的巨大利益是这种现象产生的一个重要原因。

2.总结

在新的历史时期下，我国需要建立一种能够协调经济发展、社会公平、环境生态友好的可持续发展模式，这对土地利用总体规划和土地管理工作提出了更高的要求。对此，我国现阶段的土地利用总体规划需要在提升规划编制技术和编制方法的基础之上，不断地完善相关法律制度，从而使规划在保护土地资源的同时，更加有效的引导和调控土地所承载的产业、空间和社会活动，最终实现区域的可持续发展。

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