论中国在G20框架下的全球治理

张琳

摘要：将杭州峰会与历届G20峰会进行对比，认为杭州峰会推动G20峰会从短期应对机制向长效治理机制的转变；“创新增长”成为G20首要议题，创新增长蓝图倡议将是重大贡献；加强结构性改革的顶层设计，明确九大优先领域和指导原则；《G20全球贸易增长战略》具有里程碑式的意义；《G20全球投资指导原则》成为首个世界投资政策的多边纲领性文件；完善国际金融治理架构，促使国际金融改革领域取得重要进展；发展议题受到重视，制定落实2030年可持续发展议程行动计划；创立“三位一体”的反腐败合作，构建共赢的国际平台。

关键词：G20杭州峰会；创新增长；全球贸易增长；三位一体的反腐败合作

DOI：10.13939/i.cnki.zgsc.2016.39.107

G20是当前国际经济合作的主要论坛，在促进全球经济发展、加强政策协调等方面发挥着重要的作用，是中国首次以创始国和核心成员国身份参与的全球治理机制。2016年9月4日至5日，二十国集团领导人第十一次峰会在杭州成功召开，这是中国近年来主办的级别最高、规模最大、影响最深远的多边经济会议。杭州峰会围绕着“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”这一主题，聚焦当前全球经济核心重大问题，达成了丰硕的成果和共识，具有里程碑式意义。它有力地推动了国际经济治理体系的改革，深刻影响着全球经济治理模式。

中国作为东道国，在G20治理平台更多地承担“领导者”角色，引领下一代G20议题设置。通过此次峰会，将中国的改革开放成果介绍给各伙伴国，将中国的发展经验与各国分享，表达中国的关注，体现中国的思想，提出中国的方案，为重振世界经济，贡献了中国智慧和力量，中國作为全球经济治理方向制定者的角色日益凸显。同时，杭州峰会为中国进一步深度参与全球经济治理，实施对外开放新战略，深化中国经济改革，提供了难得的契机。

从会议召开的背景和预期目标、机制改革、议题设置，成果达成、方案落实等多方面，杭州峰会都有其自身鲜明的特点。会议既包含对传统核心议题的关注和突破，又针对当前G20发展新阶段、世界经济面临新挑战，引领了全球经济治理新方向。中国发展理念与治理思路的融入，也是杭州峰会与历届G20峰会最为不同之处。

一、推动G20峰会从短期应对机制向长效治理机制的转变

习近平主席在杭州峰会开幕式上主旨演讲指出，“世界经济已经来到了新的关口”。上一轮科技进步带来的增长动能逐渐衰减，新一轮科技和产业革命尚未形成势头。经济全球化出现波折，保护主义、内顾倾向抬头，多边贸易体制受到冲击。与2008年相比，世界经济虽然总体保持复苏态势，但面临增长动力不足、需求不振、金融市场反复动荡、国际贸易和投资持续低迷等多重风险和挑战，现状仍令人担忧。G20峰会的首要目标已经从最初应对重大的、突发的、全球性金融危机转变为如何在中长期内促进全球经济发展，发掘经济增长新动力。

中国作为全球第二大经济体，也是G20成员中最大的新兴经济体，已超过美国和欧盟，成为拉动世界经济增长的第一大引擎，对世界经济产生积极的影响。作为东道国，中国在加强各国宏观经济政策的协调与合作，共同应对风险与挑战，推动议题设定从短期问题向深层次和长期性问题延伸等方面，发挥着重要的引领作用。此外，杭州峰会加强G20机制化建设，为G20从短期危机应对向长效治理机制的转型提供了坚实保障，确保合作延续和深入，通过改革促进G20成为21世纪有效的全球治理体系，在面对世界经济重大问题时G20才能更加充分地发挥领导作用，推动世界经济实现强劲、可持续、平衡的包容性增长。

二、“创新增长”成为G20首要议题，创新增长蓝图倡议将是重大贡献

“创新增长”首次被纳入G20核心议题，也是G20首次聚焦经济增长的中长期动力，主动制订可持续发展的长期计划。历史实践证明，仅仅依赖货币和金融政策的协商与制定只能应对短期危机，依靠投资、出口和消费拉动的经济增长无法从根本上实现全球经济可持续增长，面对第三次工业革命、绿色经济、数字经济等新业态和新型发展模式，只有依靠科技创新才能全方位提升和发展生产力。

杭州峰会一致通过了《二十国集团创新增长蓝图》，支持以科技创新为核心，带动发展理念、体制机制、商业模式等全方位、多层次、宽领域创新，推动创新成果交流共享；通过结构性改革、新工业革命、数字经济等新方式，为世界经济开辟新道路，拓展新边界；形成“协同、合作、开放、包容”长效创新机制，成为本次G20峰会最为重要的成果之一。

作为创新增长的倡议方，中国正在推动实施创新驱动发展战略，促进从经济大国向科技创新大国和强国的转型。推动大众创业、万众创新，以此激发新活力、新动力，培育新产业、新业态，促进各种要素更加公平、自由、快捷地有效配置，促进经济保持中高速增长。2015年5月中国发布了《中国制造2025》，未来十年，中国制造业发展将按照“创新驱动、质量为先、绿色发展、结构优化、人才为本”的总体要求，着力提升创新能力，提升发展质量和效益。以科学、技术和创新作为推动未来经济增长、提高竞争力的手段，符合我国产业布局升级和国家整体发展战略的要求，也符合国际发展的必然趋势。

三、加强结构性改革顶层设计，明确九大优先领域和指导原则

结构性改革议题一直都是G20峰会的重点议题。2009年，匹兹堡会议领导人宣言中首次明确承诺“要在结构性改革上做出显著成效，以培育私人需求并加强长期增长潜力”，“强劲、可持续、平衡增长框架需要结构性改革来创造更加包容的就业市场、积极的就业政策，以及优质的教育和培训项目”。这表明G20各成员国开始意识到结构性问题是制约各国长期增长的关键。

2010年首尔峰会上，结构性改革被作为独立议题在领导人宣言中提出，明确了产品市场改革、劳动市场与人力资源发展改革、教育和培训、税收改革、绿色增长和创新、平衡经常账户、基础设施投资等七方面改革重点。

2013年G20圣彼得堡峰会围绕着“保持强劲、可持续、平衡增长”的主题，确定了《圣彼得堡峰会行动计划》，各个成员国分别就本国情况制订了详尽的行动计划，承诺通过促进投资、补齐关键短板、提高生产率和竞争、提高劳动参与率、改善金融市场稳定性和扩大信贷，解决内外部失衡。

2014年，G20布里斯班峰会制订了《布里斯班行动计划》，分别从增加和促进投资、促进竞争、促进贸易、提高就业和参与率四大方面给出了结构性改革承诺。承诺到2018年前使全球GDP额外增长2%，并承诺设立全球基础设施倡议（GⅢ），以满足每年约5万亿美元的全球基础设施投资需求。

2015年G20安塔利亚峰会，领导人宣言重申“G20的首要任务是及时有效地实施增长战略，包括支持需求和结构性改革的措施以提高实际和潜在增长，创造就业，促进包容性增长和减少不平等”。

尽管G20对结构性改革越来越重视，各成员国也做出诸多承诺，然而议题深入推进与行动计划落实的情况却不及预期。2016年7月G20财政和央行行长会议取得了丰硕的成果，完成了G20结构性改革顶层设计，确定了结构性改革的9大优先领域和48条指导原则，制定了衡量改革进展和成效的指标体系。其中，优先领域包括促进开放的投资和贸易；促进劳动力市场的活力；促进创新；促进竞争，改善营商环境；推动基础设施建设；强化和完善金融体系；深化财税体制改革；促进环境的可持续性；促进包容性增长。这一举措充分体现了G20框架下标本兼治促增长的思路。

在2015年安塔利亚峰会后，中国率先启动进行结构性改革，建立开放型经济。当前的结构性改革是供给侧结构性改革，面临着“去产能、去库存、去杠杆、降成本、補短板”五大重点任务，要坚持适度扩大总需求，为供给侧结构性改革营造良好宏观环境。中国经济结构改革积累了相当丰富的治理经验和成绩，主导推进此项议题，表现出中国对全球经济治理的责任感。实践证明，短期工具如货币和财政政策空间有限，需要我们调整政策思路，改变中长期结构性失衡的现状，做到短期政策和中长期政策并重，需求侧管理和供给侧改革并重。只有通过扭转全要素生产率不断减缓的局面，改善收入分配不均现状，实现有效的创新驱动，才能带领世界经济走出萧条，中国的结构性改革实践可以为全球发展提供解决方案。

四、《G20全球贸易增长战略》具有里程碑式的意义

习主席在峰会闭幕式上的讲话提出：我们决心重振国际贸易和投资这两大引擎的作用，构建开放型世界经济。2016年G20在贸易领域的推进是中国担任主席国的又一重要贡献。

回顾历届峰会，G20尚没有将贸易和投资单独列出作为主要议题深入讨论，有关贸易议题的成果或共识，大多还停留在“反对贸易保护主义，呼吁推动自由贸易发展”的倡议，并没有落实任何的行动方案或确定时间进程。直到2013年圣彼得堡峰会，中国与其他新兴经济体一起推动了WTO巴厘贸易部长会上达成“早期收获”协议，巩固和维护了多边贸易体制地位，为WTO多哈回合谈判注入了新的动力。

本次杭州峰会实现了贸易议题多个“第一次”的突破：第一次在G20框架下设立了贸易和投资工作组机制；第一次确认将G20的贸易部长会议常规化和机制化；发布了第一份G20贸易部长会议共同声明。峰会批准并制定了《G20全球贸易增长战略》，成为继WTO巴厘会议、内罗毕会议之后，全球贸易自由化推进的重要内容，具有里程碑式的意义，其具体内容包括七个方面：降低贸易成本、加强贸易投资政策协调、促进服务贸易、增强贸易融资、制定贸易景气指数、促进电子商务发展、推动贸易和发展。G20还一致决定推动尽快实施wro《贸易便利化协定》，努力将全球贸易成本降低15个百分点；落实在2016年底前达成一个富于雄心、面向未来的《环境产品协定》，在广泛范围内削减环境产品关税。

五、《G20全球投资指导原则》成为首个世界投资政策的多边纲领性文件

G20的贸易投资机制化充分肯定了国际投资在世界经济增长中的重要地位。作为贸易部长会议共同声明又一大重要成果，G20框架下推动投资自由化议题，建立全球首个多边投资规则框架《二十国集团全球投资指导原则》（以下简称《投资指导原则》），有助于改变全球投资管理体系高度碎片化的现状；有助于促进全球投资政策协调，为企业对外投资决策提供更强的可预见性和确定性；有助于为各国协调制定国内投资政策和商谈对外投资协定提供重要指导，弥合国家间投资政策分歧；为下一步建立WTO式的国际投资多边机制奠定了重要基础，具有开创性意义。《投资指导原则》这一非约束性规则，有助于弥补当前国际投资治理领域缺乏全球性政策指引的空白，为全球提供公共产品。

2013年圣彼得堡峰会将投融资问题单列为议题，就长期投资、融资，特别是基础设施投融资等达成了共识。2015年安塔利亚峰会公报中重申了“全球贸易和投资依然是经济增长和发展的重要引擎”，承诺通过调整后的增长战略，推动贸易和投资；并要求贸易部长定期举行会议，同意建立支持性工作组。可见，中国作为G20“三驾马车”之一，对议题设定和成果推动的引领能力已经有所体现，杭州峰会的成果充分落实了安塔利亚峰会的承诺和要求。

由中国主导推动国际投资规则的制定，促进全球贸易投资治理一体化的发展，逐步构建贸易投资一体化的全球网络，大大提升了中国在全球治理体系中的地位，也符合中国“走出去”的战略目标，有助于中国企业对外投资过程中对于政策法规、监管体制等风险的规避。六、完善国际金融治理架构，国际金融改革领域取得重要进展

国际金融构架改革是G20长期关注的核心议题，中国也是这一领域的主要倡导者。

2009年G20伦敦峰会达成了1.1万亿美元的扶持计划，用以遏制危机进一步加深，加强金融机构和重建信心，稳定金融市场。计划中规定国际货币基金组织（IMF）的可用资金提高两倍，上升至7500亿美元。中国承诺参与该计划，并购买500亿美元IMF债券，使得中国的投票权从3.8%提高到超过6%。

本次杭州峰会承诺“继续推动国际金融机构份额和治理结构改革，加强落实各项金融改革举措，共同维护国际金融市场稳定。”2016年中国担任主席国以来，重启了国际金融架构工作组，本次峰会核准了《迈向更稳定、更有韧性的国际金融架构的G20议程》，强调了国际机构对金融风险防范和管理的重要性。承诺积极迎接国际货币基金组织2010年份额和治理改革的落實，并致力于在2017年年会前完成第15次份额总检查，包括形成新的份额公式。支持世界银行按照达成一致的路线图、时间表及原则实施股份审议，目标是逐渐实现平等投票权。增加新兴市场国家的代表性、投票权和发言权。扩大特别提款权（sDR）使用以完善现行国际货币体系，增强完善和构建国际金融安全网，完善主权债重组机制和改进对资本流动的监测与管理等。中国还首次把绿色金融议题引入G20议程，创建了绿色金融研究小组。杭州峰会通过了第一份G20绿色金融综合报告，明确绿色金融的定义、目的和范围、面临的挑战，并为各国发展绿色金融献计献策，支持全球可持续发展。七、发展议题受到重视，制订落实2030年可持续发展议程行动计划

2016年是落实2030年发展目标的重要开局之年，2016年G20峰会的重点推进领域之一即推动包容、联动式发展，力求落实2030年可持续发展议程，为未来15年的全球发展制定了明确的时间表和路线图。G20发展议程的行动计划由基础设施建设、人力资源开发、贸易、私人部门投资、粮食安全等10大支柱构成。联合国2030年发展议程涵盖了经济、社会和环境三大领域，有17个目标和169个子目标，对各国发展具有重要指导或参考作用。这是G20峰会第一次将发展问题置于全球宏观政策框架的突出位置，也是第一次围绕落实《2030可持续发展议程》制订行动计划，展现了G20协调和引领世界经济发展的领导力，对巩固G20在全球经济治理中的核心地位意义重大。杭州峰会公告还承诺通过支持非洲和最不发达国家工业化、提高能源可及性、发展普惠金融、鼓励青年创业等方式，减少全球发展不平等和不平衡，使各国人民共享世界经济增长成果。

2010年首尔峰会通过了《增长共享的首尔发展共识》，明确表明G20成员国对于联合国2030年可持续发展议程的支持，此后发展议题越来越受到重视。后危机时代，G20的首要任务和核心议题就是发展，应注重机制化建设、平衡发展和绿色发展。作为世界第二大经济体、新兴经济的领头羊，中国倡导并力求形成关于发展的国际规范准则，体现了发展中国家在全球治理制度中的诉求和主张，体现了主席国中国作为最大发展中国家的责任担当。八、创立“三位一体”的反腐败合作，构建共赢的国际平台

反腐败国际合作已经成为全球经济治理的一项重大课题，自2009年G20匹兹堡峰会以来，G20以声明、宣言、公报、反腐败行动计划等多种成果反复重申这一共识。除了G20，《联合国反腐败公约》和APEC的反腐败倡议也为多边框架下的反腐国际合作提供平台。2016年G20峰会上，中国将推动G20制定追逃追赃高级别原则，设立追逃追赃研究中心，制订反腐败2017--2018年行动计划，构建原则、机制、行动三位一体的反腐败格局，从而形成对腐败问题的零容忍国际环境，以行动构建反腐败的合作网络。

十八大以来，中国一直在改进国内法律机制，这为国际反腐败合作的机制化提供基础；中国在国际反腐败合作中，已经实现了从参与者到改革推进者的角色变化。利用G20平台，中国可以更好地与各国分享经验，推进制度创新，跨越国际反腐中的障碍和壁垒；而多边共识的推进和G20反腐合作平台的搭建，也会为中国与他国双边合作注入新的战略内容，为全球善治提供了坚实的基础。

中国在G20峰会中一直是积极重要的合作者和改革者，并正在逐渐成为更加强大的领导者。习主席的G20峰会演讲中多次提到了实现“共享”和“共赢”，中国在G20平台上也特别强调创新、包容、联动、共享，这些都体现了全球经济治理中的中国理念，与中国的对内改革、对外开放，构建开放型经济新体制的目标相统一。G20杭州峰会的核心议题，充分体现了全球化和中国化的双重视角，既聚焦于世界经济面临的重大问题和挑战，也是中国当前经济发展和对外开放关注的焦点。G20杭州峰会的成果，既符合全球经济发展的期盼，又满足了中国战略转型时期构建和谐、稳定外部环境的需要，有助于实现本国政治经济利益与他国合作共赢的双重