努力推进新型城镇化 建设优质民生工程

刘向东

摘 要：新型城镇化建设是党中央立足我国国情和发展实践提出的重要战略思想。进入“十三五”以来，我区经济社会发展所处的环境更为严峻复杂，新型城镇化作为“新五化”的主要内容之一，是符合“四个全面”战略布局、化解即期经济下行压力与推进供给侧结构性改革的重要契合点，对于我区加快现代化进程，促进区域协调发展、带动产业转型升级和扩大内需有着现实和深远的历史意义。但是，目前我区新型城镇化建设还存在着水平质量低下、发展动力不足等诸多问题，若不加以引导解决，将对我区全面建成小康社会，促进经济社会健康持续稳定发展带来不利影响。因此，研究新时期下我区新型城镇化建设的战略选择显得尤为重要。

关键词：新型城镇化 成绩 问题 对策

一、深刻认识、准确把握推进新型城镇化、建设优质民生工程的意义

（一）新型城镇化符合“四个全面”战略布局思想

新型城镇化是全面建成小康社会的重要途径。全面建成小康社会的本质是经济、政治、文化、社会和生态多位一体协同发展。新型城镇化建设作为全面实现小康社会的重要载体，有利于改变原有的城乡二元结构格局，缩小城乡发展差距，实现整个社会的健康快速发展。

新型城镇化是全面深化改革的重要抓手。改革是发展的强大动力。在新型城镇化建设中，深化社会体制改革，有利于促进社会的公平正义；深化收入分配制度改革，有利于促进共同富裕；深化生态文明体制改革，有利于保护和改善环境；深化教育、医疗领域改革，有利于促进教育事业和全民基本医保的公平发展；深化户籍制度改革，有利于把有能力、有意愿并长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民。

新型城镇化是全面依法治国和全面从严治党的重要实践。新型城镇化建设涉及教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生等经济社会多个方面的法律制度保障，因此，推进全面依法治国、坚定不移的走具有中国特色的新型城镇化建设的法治道路具有重要的现实意义。同时，作为执政党，在推进新型城镇化建设中，必须始终做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，为新型城镇化建设提供良好政治生态。

（二）新型城镇化符合我国的宏观经济政策

新型城镇化与供给侧结构性改革相适应。新型城镇化的核心是农民工市民化，将带来巨大的消费需求，尤其是住房需求，助力房地产“去库存”，进而促进化解钢铁、水泥等建材行业产能过剩，在盘活存量资源的基础上加速“去产能”；对农村贫困人口脱贫具有辐射带动作用，能够为就地脱贫、异地搬迁脱贫等精准扶贫机制插上翅膀、增添动力，从而促进“补短板”。可见，新型城镇化是化解即期经济下行压力与推进深层次结构性改革的重要契合点。

二、推进新型城镇化、建设优质民生工程亟需解决的问题

（一）新型城镇化水平和质量低下问题比较突出

我区的城镇化率多体现在人口城镇化、数字城镇化上，而在城市密度、城市建设方面和城镇化质量等均远落后于全国其它城市。一是土地城镇化快于人口城镇化。从2000年至今，我区城镇建成区面积增长103.41%，但城镇人口仅增长44.63%，土地利用弹性系数高达2.32，大大超过了1.12的合理水平。城镇建成区快速扩张，而集聚人口明显滞后，造成了“被动城镇化”现象，导致城镇土地使用效率低下，政府用于市政建設和公共服务的成本增加，引发了县域城镇住房价格的上涨，增加了居民的购房成本和生活压力。二是城镇吸纳农村人口的能力不强。我区资源型产业的快速发展，虽然迅速推高了经济指标，但新型工业化的发展趋势是知识技术密集型逐步取代劳动资源密集型，这就造成了第二产业吸纳就业能力逐步缩小（第二产业吸纳就业占比从2010年的17.4%下降至2015年的17.1%），加上我区第二产业对服务业的带动力不强，导致了非农就业相对不足，城镇人口就业比重由2014年的49.74%降至2015年的49.58%。三是城镇基础设施薄弱，公共服务水平不高。在城镇规模迅速扩张的同时，城市空间组织的优化和城市功能的完善没有相应跟上，教育、医疗、供水、污水处理、垃圾处理、城镇快速交通系统等关系城镇运行效率和可持续发展的城镇基础设施仍然短缺。“十二五”期间，我区公共服务水平仅增长1.46%，远低于城镇化年均4.37%的发展速度。

（二）新型城镇化未能与经济发展协同

2000年以来，我区经济增长和城镇化建设未能实现协调发展。一是城镇化与工业化未能实现协调发展。2000-2016年间，内蒙古城镇化率年均提高1.09个百分点（全国1.24个百分点），比全国平均水平低0.15个百分点；而在“十二五”期间，内蒙古GDP年均增长10.0%（全国7.8%），规模以上工业年均增长11.9%（全国9.6%），分别比全国平均水平高2.2、2.3个百分点。工业化与GDP高速发展快于城镇化速度的现实说明，我区的城镇化与工业化-城镇化-就业结构优化循环不相符，尚未实现工业化与经济的高速增长有效促进城镇化的良性驱动。二是城镇化与第三产业未能实现协调发展。近5年来，我区第三产业并没有因为城镇化率的快速提高而实现加速发展，2015年我区第三产业增速8.1%，在全国各省区市中排第28位，第三产业增加值占地区生产总值的比重与全国平均水平的差距，由2010年的相差7.1个百分点扩大到2015年的10.1个百分点，第三产业特别是现代服务业发展薄弱问题依然突出。三是内蒙古的城镇化率指标与全区实际的产业结构、就业结构存在较大偏差。近年来，我区非农产业产值比重已占到GDP 总量的91.2%，但非农产业的就业比重却仅有60.9%。相应经济总量仅占8.8% 的农业则承载了全区39.1% 的就业人口，即城镇化进程与就业结构和产业结构的双重不对称。

（三）区域发展不均衡，城镇化动力不足

一是城市规模总体偏小，辐射带动力不足。地广人稀的区位限制，导致我区多数城市规模偏小，难以集聚人口，形成集聚效益，进一步影响了我区城市的竞争力。在中国社会科学院发布的《中国城市竞争力报告》中，内蒙古进入前100名的城市只有3个，仅为呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市。二是城镇产业支撑能力弱，城镇化动力不足。我区地级城市每万人用地35.04平方公里，是全国地级城市平均水平的2.2倍。而地级城市辖区占全区地区生产总值的比重为47.4%，低于全国平均水平14.6个百分点。相当一部分城镇产业发展落后于城市建设，没有产业支撑，缺乏就业岗位，转移出来的农牧民“进得来、留不住”，城镇化动力明显不足。三是城市产业结构不合理。很多城市出现产业虚高度化和同构化，大中小城市之间没有形成合理的分工体系，造成大部分城镇的城市功能缺乏，缺乏支撑其经济发展的主导产业，导致经济发展受限，带动辐射效应不能得到有效发挥。

（四）城乡差距相对缩小，绝对差距进一步拉大

近年来，随着经济的发展，内蒙古城乡差距相对缩小，特别是“十个全覆盖”实施以来，城乡基本公共服务均等化水平持续提高。但是也要看到，城乡居民收入和消费绝对数不仅没有缩小，反而呈扩大化的趋势。2000-2016年，农村牧区人均可支配收入由2038元提高到11609元，而城镇居民人均可支配收入却由5129元增加到32975元，无论从增长幅度还是增长的绝对数量上都远高于农村牧区人均纯收入的增长幅度，城乡之间的收入差距从起初的2.5倍扩大到了3倍以上。另外，政府提供的配套基础公共设施及公共服务方面，城乡之间均存在较大差距，而且差距还在不断扩大，城乡统筹发展格局尚未形成。

（五）城镇化进程中环境保护问题值得高度关注

目前来看，内蒙古城镇化的发展给环境的承载能力帶来较大的压力。新型城镇化进程监测显示，自2012年起，资源环境发展指数逐渐回落，到2015年下滑为98.30，资源环境发展水平负增长1.7%。“十二五”时期，中心城市平均空气质量良好以上天数明显下降，由2011、2012年的335.2和340.6天，在2013、2014、2015年连续下降为326.9天、319.4天、299.0天。

（六）城镇传统建筑未保留，地方特色丧失

内蒙古是一个以蒙元文化为核心的少数民族集聚区，不同的民族文化融合，形成了各具特色的民族文化传统及建筑风格。在城镇化发展过程中，一些城市不顾客观条件和财力，盲目修建大马路、大广场、豪华办公楼，忽视千百年来形成的独特景观和建筑，盲目建设，模仿其他城市风格，导致建筑风格雷同，城市缺乏特色，甚至一些景观风貌遭到破坏。

三、推进新型城镇化、建设优质民生工程的战略选择

（一）要体现内蒙古自治区的区域特点

一是尊重生态规律，新型城镇化要与环境承载能力相适应。草原牧区城镇化要因地制宜，在城镇化建设中，不能将农区的建设规模和经验照搬到牧区。要适当控制城镇数量，在城镇布局方面，应通过调整城镇产业和人口分布，在重点开发区以集中集聚为主，在限制开发区和禁止开发区以分散集聚和生态移民为主，形成与生态环境相适应的多元化城镇格局。二是注重产业发展，新型城镇化要与自然资源、文化资源相适应。在城镇产业开发上，加快优势资源产业化步伐，构建特色产业体系，为城镇化提供动力支撑。同时，城镇规划要与民族文化保护、开发和利用相结合，在城市格局、景观建筑、民俗风貌以及文物古迹等方面，注重民族特色的传承。三是关注国家战略，新型城镇化要与“一带一路”发展相适应。“一带一路”战略将涉及交通、电信、能源、金融、文化等多个行业，为内蒙古经济发展带来强劲的增长动力，同时产业结构的不断升级调整，为农村剩余劳动力提供了更多的就业岗位，基础设施的互联互通、建设扩容成为新型城镇化建设的基础保障。

（二）要提升经济发展质量，提高二、三产业吸纳就业人口比重

新型城镇化建设应当与工业化发展并重，通过工业化质量的不断提升来吸纳大量的农业人口。同时，要大力发展服务业，尤其是以金融、通讯、电子商务等为代表的现代服务行业。只有这样才能使城市吸纳大量农业人口，使之逐步蜕化成真正的城镇人口。

（三）要提高呼包鄂城市群的综合承载能力

当前，呼包鄂城市群面临的突出问题是，土地和环境承载能力受限，已经出现“城市病”迹象。因此，要加快郊区化和“呼包鄂一体化”进程，鼓励中心区人口和产业向周边扩散，同时加快交通网络建设，优先发展公共交通和大容量的地铁交通，积极推进基础设施、产业布局、环境治理、要素市场、劳动就业和社会保障等一体化，吸引进城农民工在郊区（旗、县）和周边城镇居住，并通过快速交通体系到城区上班，或者实现就近就业。

（四）要积极发展主体功能完善的中小城市

鼓励和支持中小城市和小城镇扩容，重点解决中小城市集聚效应不强、就业岗位不足、公共服务困难等问题，不断增强对农民工大规模市民化的吸引力。积极发展一批城市主体功能完善、承载农民工市民化能力较强、与城市群协调发展的中小城市，使这些发展成为扩大内需、加快农民工市民化的主要载体。在内蒙古东部地区要将中小城市发展成为能够带动地方经济发展、具有较强要素聚集效应的地方性增长极。

（五）要遵循城镇化差异性规律，创新城镇化形态与体系

一是坚持多元发展，走大中小城市与城镇协调发展之路。内蒙古城镇化布局不能拘于某种模式，只能根据不同地区城镇化发展潜力和综合承载能力，因地制宜、分类指导，坚持多元形态，走大中小城市和小城镇协调发展之路，防止由于城镇过于分散导致的土地浪费。二是注意培育区域中心城市。内蒙古区域中心城市相对缺乏，中心城市承载力和辐射功能也相对较弱。特别是在东部盟市，“小马拉大车”的城镇格局普遍存在。不打破这种现状，难以发挥中心城市作为带动经济发展增长极的作用。

（六）加快户籍管理制度和土地管理制度改革，建立与新型城镇化相适应的体制机制

通过改革户籍制度，推进一元化户籍管理制度，促进农村人口在居住、就业、教育、社保、医疗等方面逐步享受到与城市人口同样的待遇。要尽快完成宅基地、集体建设用地和农地的权属问题，明确土地所有人的权益，强化农村土地的流转，提高土地的收益和利用效率。赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权，允许农村集体土地和国有土地平等进入市场流通。建立统一市场下的土地定价体系，对征收农民的房屋进行公平市价补偿，实现同地同权同价，保障农民合法的土地财产收益权。

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责任编辑：张莉莉