特朗普政府对我实施双反调查的趋势及应对建议

季剑军

虽然美国总统特朗普从竞选期间就开始宣扬对华贸易保护主义立场，如宣布中国为汇率操纵国、对我国进口商品征收45%的关税、发起贸易救济调查案件等，但要完全兑现可能性不大，双边贸易摩擦仍将集中在反倾销、反补贴等贸易救济调查领域。作为4月初“习特会”的重要成果之一，即将开展的中美贸易谈判“百日计划”，其谈判焦点也在于扩大美国对华出口以及相互开放投资领域等，暂时未涉及双反领域的具体问题，但不排除未来美方在双反问题上继续对我施压以增加谈判筹码的可能性。

美国迫于我国开放经济竞争力提升的压力，改变了早年对所谓非市场经济国家不适用反补贴法的惯例，从2006年开始频繁对我实施反补贴调查，尤其是2012年3月修改反补贴法相关内容，为对我适用反补贴调查扫除了国内法障碍。另一方面，在对我出口产品的反倾销调查中采取歧视性替代国做法。随着我国市场经济地位进一步确立，这一做法已难以为继。未来，美对我在双方调查程序、范围等方面做出调整，不断强化贸易保护壁垒，我面临的双反压力可能进一步上升。

一、特政府对我实施贸易保护措施新趋势

（一）政策架构调整和人事任命体现其贸易保护政策意图

特政府新设立白宫国家贸易委员会和国际谈判特别代表一职，并计划由商务部主导贸易政策制定，给予商务部更大贸易政策制定权，降低了美国贸易代表的影响力。在人事任命方面也体现了贸易保护主义政策意图。如，美国商务部长威尔伯·罗斯主张尽快推动北美自由协定（NAFTA）重新谈判，强调所有已签订的自贸协定都应每隔几年重新谈判一次，同时还表示对以低于成本价倾销产品或未能提供公平贸易环境的国家予以“严厉惩罚”。特任命加州大学经济学教授纳瓦罗为新成立的白宫贸易委员会主席，也是一位强硬的贸易保护主义者，曾主张对我进口产品征收45%的跨境税。这预示着特政府废除或调整部分自贸协定、增设贸易壁垒等政策措施可能会逐步推开。

（二）特政府倾向于由商务部自行提出双反调查，缩短调查发起时间

未来美国双反调查程序的发起可能更加快捷。过去双反调查程序的发起有两种渠道：一是反倾销机构自行发动调查，即美国商务部认为进口到美国的产品有倾销或补贴行为，可在美国联邦公报上发布双反立案通知，不过这种情况较少；二是申请人向美国商务部申请进行调查，即由申请人向反倾销机构提出反倾销调查申请。目前看，商务部被赋予更多权力，商务部长威尔伯·罗斯已表示，将在反倾销和反补贴案件中担任更加积极的角色，包括有意向地运用商务部的权力自行提起“双反”调查，未来很可能强化发起双反程序的第一种渠道。对于中小企业而言，收集证据和筹措資金并发起申诉相对困难，往往需要很长时间才能启动调查，因此，由商务部自行起诉可以大大缩短申诉准备期。

（三）特政府反补贴可诉讼范围可能进一步扩大

美国对华反补贴的项目大多为可诉讼补贴，包括低于合理回报提供产品和服务、税收优惠、优惠贷款和财政资助等四类。

在低于合理回报提供产品和服务方面，需要确认提供者是否属于政府或公共机构，美国商务部在实际操作中通常以供应者是否是国有企业为标准，以往其对华反补贴调查主要集中在原材料行业，而国企在我国大多数原材料领域占据较高份额，往往难以提供有力证据来证明其获得的产品不低于合理价格，因而更易成为反补贴调查对象。

在税收优惠方面，由于税收优惠政策只适用于符合减免条件的企业，具有不公平的专向性特征，而我国税收优惠名目繁多，如购买本土生产设备税收优惠、高新技术企业税收减免、研发税收减免等，往往易成为反补贴调查对象。

在优惠贷款和财政资助方面，我国出口信贷、政策性银行贷款、政府专项拨款等贷款利率低于市场利率，往往被视为财政资助。由于我国政策性文件强调对某些产业的支持，尤其是此类贷款在我国企业开展“一带一路”投资项目中大量存在，加之政府专项拨款种类繁多，包括国家级专项拨款和地方政府拨款，美国商务部会据此认为这种政策性贷款具有专向性，也易遭受反补贴调查。

（四）人民币汇率问题可能成为双反调查的借口

目前，我国尚不符合汇率操纵国的判定标准，但人民币汇率操纵问题仍是影响中美双边贸易的敏感性问题，一旦以此为由实施双反调查，将影响我对美全部出口商品。目前，特政府尚未发起针对人民币汇率开展的双反调查，美国商务部也认为通过压低人民币汇率造成的补贴和倾销缺乏专向性，但就人民币汇率问题而实施的双反调查仍存在可能，对此需要高度关注。

（五）特政府意图弱化WTO约束力和影响力，注重强调美国内法的效力

美国贸易代表办公室今年3月1日向国会提交的贸易政策年报中指明，美国要捍卫贸易政策主权，贸易争端的解决将不受制于WTO裁决，而是优先遵循国内法。这份年报还指出，为迫使美国主要贸易伙伴开放市场，计划探讨启用对不公正贸易对象国采取高关税等制裁措施的“301条款”、“337条款”，体现了特政府意在削弱WTO的约束力和影响力，支持以国内法来解决贸易争端的动机和目的。

二、我应对美双反调查措施的几点建议

（一）充分利用WTO规则

针对美国通过反补贴修法助推贸易保护主义政策的行为，应坚持在WTO框架下解决问题，对美违反规则损害我方利益的行为要据理力争。2016年10月，WTO裁定美针对我出口产品实施的13项反倾销措施违反世贸规则的案例就值得借鉴。即使利用WTO规则不能完全维护我方利益，也可争取WTO专家组报告的认可和对我上诉的支持，为我在多边框架内遏制贸易保护主义提供有力支撑。

（二）加强中美政府高层沟通和磋商

充分利用中美战略与经济对话、中美商贸联委会等机制平台，加强双方沟通与磋商，尽可能在政府工作层面对双边贸易纠纷和摩擦及相关负面影响进行有效管控。

（三）坚持倡导自由贸易与经济全球化的立场

反对少数国家尤其是个别发达国家实施贸易保护主义政策。在G20峰会等多双边场合，坚持反对贸易保护主义立场，坚定推动和引导好贸易自由化与经济全球化。

（四）调整部分产业扶持和税收优惠政策

调整政府扶植企业方式，清理各种税收优惠政策。一方面，政府要主动为企业创造良好的发展环境，纠正市场失灵，对企业自主创新给予更多支持。另一方面，要大力支持落后地区发展、教育与技能培训、基础研究等，这些政策属于不可诉讼补贴范畴，既可支持企业又可避免反补贴调查。

（五）加大对易受冲击的国内重点行业支持力度

纺织品、服装和钢铁以及运输设备等行业可能受到显著负面冲击，而这些行业吸纳就业多，需适度加大对这些行业的支持力度，进一步增强企业在贸易纠纷和摩擦方面的应对能力，抓紧建立健全预警防范机制，防止重点行业的出口增长过度下滑。同时，加大对传统出口行业转型升级、劳动力培训和再就业等的扶持力度。

（作者单位：中国宏观经济研究院对外经济研究所）