开拓创新主动作为切实提高应对气候变化工作水平

张勇

全国发展改革系统应对气候变化工作电视电话会议，主要任务是总结去年工作，按照政府工作报告确定的今年相关任务，安排部署今年的工作。北京、山西、浙江、湖北、广东、广西等6个省、区、市发改委负责同志围绕落实“十三五”规划任务、建设碳交易市场、开展低碳试点示范、强化基础能力等方面作了经验交流，提了很好的建议。

一、2016年应对气候变化工作再上新台阶

主要有以下六个方面：

（一）加强宏观引导，强化目标约束，积极推进全社会低碳转型

为了确保做好“十三五”应对气候变化工作，我们按照国务院印发的《“十三五”控制温室气体排放工作方案》，推动各省、区、市落实好“十三五”碳强度下降目标。加快推进应对气候变化立法，研究起草了《应对气候变化法》初稿。积极开展适应气候变化行动，会同住建部印发了《城市适应气候变化行动方案》，组织开展了气候适应型城市试点。加强长期战略研究，组织完成了《中国低碳发展宏观战略研究总报告》。近年来，各地方、各部门积极落实应对气候变化工作部署，努力将应对气候变化工作与推动经济社会转型相结合，形成有利于推动低碳发展的合力。在全社会的共同努力下，2016年实现碳强度下降6.6%，超额完成3.9%的年度目标，为实现“十三五”应对气候变化目标任务赢得了良好开局。

（二）落实改革任务，扎實做好筹备，积极推动全国碳市场建设

建设全国碳市场是中央确定的重点改革任务，是一项复杂的系统工程。去年年初，我们召开全国碳市场建设电视电话会进行动员和部署。一年来，在有关部门和各地方，特别是试点省市，以及专家团队的支持下，我们认真总结碳交易试点经验，扎实有序开展筹备工作，在法律体系、制度设计、基础建设、人才培养等各方面取得积极进展。国家层面研究制定碳排放权交易市场总体设计方案，编制《全国碳排放权配额总量设定与分配方案》并获国务院批准，起草了碳排放权交易市场第三方核查机构管理办法及企业碳排放报告管理办法，初步建立温室气体排放数据报送系统，组织开展2013—2015年重点排放单位历史碳排放数据核算、报告与核查工作。各地方积极响应全国碳市场建设，培育并遴选数百家第三方核查机构，组织数千家重点排放企业开展数据报送、核查等基础工作，部分地方编制了碳市场建设工作方案，积极参与全国碳市场建设方案研究，8个省市建立了全国碳市场能力建设中心，为各地培训了大批专业技术人才，7个试点地区继续深化推进碳交易试点工作，为全国碳交易市场如期启动运行奠定了坚实基础。

（三）深入推进试点，落实达峰行动，积极探索低碳发展新途径

在总结和评估前两批低碳省市试点工作的基础上，我们启动了第三批低碳城市试点工作，全国低碳试点省市数量增加到87个。云南、武汉、青岛、宁波等试点省市制定了碳排放达峰行动计划，力争树立率先达峰标杆。在多个层面积极探索可示范、可推广的低碳发展模式，积极推动8个低碳城（镇）、51家低碳工业园区、数百家低碳社区创建工作。交通部、住建部、工信部等部门积极推动相关行业开展低碳试点工作。同时我们也加强了低碳试点经验国际交流，举办“中美气候智慧型/低碳城市峰会”和中欧低碳城市会议。

（四）各地积极行动，落实目标任务，扎实做好应对气候变化工作

各地认真贯彻落实应对气候变化政策规划和目标任务，积极将碳强度下降目标纳入本地区经济社会发展规划，建立完善体制机制和相关制度，通过应对气候变化领导小组发挥各方面和各层级的合力，逐步提高了应对气候变化工作在地方经济社会发展中的地位。目前，全国已有24个省市按照要求，将本地区碳强度下降目标纳入年度计划或政府工作报告，做好目标分解落实，取得了较好的效果。上海率先将碳排放总量目标纳入本地区“十三五”规划。石家庄、南昌分别制定低碳发展促进条例。去年举办的深圳国际低碳城论坛、镇江国际低碳技术产品交易展示会和北京、山西、湖南、湖北等地举办的国际展会，广泛宣传了应对气候变化和低碳工作成效，加强了国际交流。

（五）参与全球治理，创新谋划亮点，彰显大国责任担当

2016年4月，张高丽副总理代表中国签署《巴黎协定》，我国成为最早签署《巴黎协定》的国家之一。9月全国人大常委会审议并批准《巴黎协定》。在G20杭州会议期间，习近平主席亲自向联合国秘书长交存了中国《巴黎协定》批准文书，为《巴黎协定》尽早生效发挥了关键作用，展现了我国在全球气候治理中的影响力和领导力。我们在参与《巴黎协定》后续谈判中积极提出“中国方案”，推动马拉喀什会议取得圆满成功。继续推进中美、中欧、中俄等双边合作机制，巩固“基础四国”和“立场相近发展中国家”协调机制。我们积极落实习近平主席关于开展应对气候变化南南合作的对外宣示，加快筹建气候变化南南合作基金，推动实施南南合作“十百千”项目，帮助其他发展中国家提高应对气候变化能力。有关部门也积极参与气候变化国际谈判，合力推动气候变化南南合作，地方和企业支持配合南南合作物资赠送和人员培训工作。

（六）增强基础能力，加强宣传引导，切实推动全社会积极应对气候变化

近几年，我们下大力气抓了气候变化的基础工作。积极履行在气候公约下的义务，组织编制了气候变化第三次国家信息通报，并首次向联合国提交了我国气候变化两年更新报告。发布了第二批低碳产品认证目录，编制国家重点节能低碳技术目录。近几年，我们通过安排预算内资金支持了氢氟碳化物削减工作。国家和地方都加强了智库建设，我们会同有关部门组建了第三届国家气候变化专家委员会，为应对气候变化和低碳发展提供决策支撑。持续深化应对气候变化能力建设培训，提高全系统能力水平。我们通过加大宣传提高全社会绿色低碳发展的意识，积极开展了 “全国低碳日”系列宣传活动，发布了《中国应对气候变化的政策与行动2016年度报告》，在马拉喀什气候大会期间组织举办17场“中国角”系列边会活动，向国际社会讲好“中国故事”。

应对气候变化工作虽然取得了很多成绩但同时还存在问题和不足。一是需要进一步统一思想、提高认识。习近平总书记多次就应对气候变化工作作出重要指示，党中央将应对气候变化纳入推进生态文明建设的战略部署。但我们的实际工作中还存在认识上有差距、对中央精神领会不到位的情况。绿色低碳发展的理念在经济社会发展中的引领作用还没有充分发挥，工作很不平衡，还有7个省市尚未将碳强度下降目标纳入地方经济社会发展规划、年度计划或政府工作报告。二是管理水平和能力有待提升。应对气候变化工作体制机制不完善，部分省尚未设立应对气候变化相关机构，人员队伍不够稳定，影响工作的连续性和有效性。对应对气候变化重点、难点问题研究不够深入，提出有效解决方案的能力还需进一步提高，应对气候变化工作宏观指导不够，上下联动和多方协调有待进一步加强。三是基础能力需要进一步加强。应对气候变化工作尚未纳入法制化轨道，亟需形成与应对气候变化工作要求相适应的法律法规体系以及低碳发展相关的标准体系；各地方碳排放统计、核算、报告、核查等能力亟待提高，需进一步加大力度培养专业技术人员。四是改革创新意识还需进一步加强。需要进一步认清转变政府职能的重要性，深化“放管服”改革，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用；工作中仍存在不同程度的惯性思维，工作思路和工作方法创新不足。

二、把握应对气候变化工作新形势和新要求

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，统筹推进，要求牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。我们要按照中央的要求，准确研判应对气候变化国内外形势的新变化和新要求，认真贯彻落实中央的决策部署，扎实做好应对气候变化的各项工作。

（一）认清低碳发展面临的新挑战

近几年来，碳强度下降指标连年超额完成，这既得益于我们采取了强有力的应对气候变化措施，同时也与宏观经济形势有关，对此我们要有正确的认识。从长远来看，我国仍处在工业化、城镇化和农业现代化进程中，能源消费和碳排放在一段时期内还将保持增长态势。未来我国在基本控制工业领域碳排放之后，还面临城镇化等带来的碳排放持续增加的压力。从当前来看，控制碳排放还存在一些不利因素，个别地方仍有发展高碳产业的冲动，低碳技术应用推广有限，低碳能源发展遇到瓶颈，各地弃风、弃光现象时有发生。在这种情况下，我们要充分认识推动绿色低碳转型、发展低碳经济的现实和长远意义。

（二）把握气候变化国际形势的新变化

《巴黎协定》的正式生效标志着全球气候治理进入新阶段，传递出绿色低碳转型的积极信号。落实《巴黎协定》将成为未来一个时期全球气候治理的主旋律，气候谈判关注焦点也更多地转向各国落实自主贡献的国内行动，这将使应对气候变化国际国内工作联系更加紧密，也对各国开展国内工作提出了更高要求。在全球经济放缓的大背景下，各国顺应绿色低碳发展的国际潮流，纷纷借助低碳技术革命契机，加快发展绿色低碳经济，将绿色低碳产业作为新的经济增长点。与此同时，国际政治形势的变化也给全球气候治理格局带来不确定性，我们的气候外交工作也要创新思路、因势利导。《巴黎协定》后续谈判面临新的压力，谈判深入到技术层面，任务也更为繁重。

（三）深刻认识应对气候变化工作的新要求

我们要深刻认识到，应对气候变化是中国可持续发展的内在要求，也是负责任大国应尽的国际义务，这不是别人要我们做，而是我们自己要做。在国际上，我们要高举应对气候变化旗帜，继续将应对气候变化作为我国参与全球治理的重要方面，作为增强国际话语权的主动作为，抓住机遇，顺势而为，主动谋划“中国方案”，主导国际规则的制定，占据国际道义制高点，发挥更大影响力、主导力。在国内工作中，我们要继续将应对气候变化作为我国推进生态文明建设和实现可持续发展的重要途径，构筑经济社会发展的新动能，切实推进全社会低碳转型升级，更加全面、扎实、有效地做好国内应对气候变化工作。

三、全面做好2017年应对气候变化各项工作

2017年是实施“十三五”规划的重要一年，我们要以党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神为指导，深入贯彻习近平总书记重要指示精神，落实新发展理念，按照中央经济工作会议和全国发展改革工作会议精神，深入贯彻落实今年“两会”精神和政府工作报告的部署，做好2017年工作。重点有以下五个方面。

（一）推动应对气候变化战略研究和规划实施

今年是《“十三五”控制温室气体排放工作方案》全面实施的一年，要将贯彻落实好《工作方案》作为今年一项重点任务来抓。我们将围绕《工作方案》的落实，提出部门分工方案和“十三五”碳强度降低目标责任考核评估方案。今年还将继续开展省级人民政府单位地区生产总值二氧化碳排放降低目标责任考核评估。各地方要抓紧出台本地区的工作方案，加强部门协调，明确责任分工，按照考核评估的有关要求，准确核算碳强度降低目标完成情况。碳强度降低目标要做到“三纳入”，即纳入本地区经济社会发展规划、年度计划和政府工作报告，并建立完善相应的工作机制，逐步健全监督和管理体制，确保实现碳强度降低目标任务。各有关部门也要将相关任务納入本部门行业规划和年度计划，确保《工作方案》各项任务的落实。

我国国家自主贡献文件已经明确了2030年左右碳排放达峰并争取尽早达峰，下一步将组织研究我国2030年碳排放达峰实施方案，提出分领域、分阶段的达峰路线图，推动形成我国转方式、调结构的倒逼机制。国家达峰还要靠各地方的共同努力，希望各地能够结合落实国家峰值目标，研究提出各自二氧化碳排放峰值目标和实现路径，特别是低碳试点地区要发挥先锋带动作用，力争提前达峰，为其他地区和全国达峰探索经验。

我们将着手研究2050年温室气体低排放发展战略，明确我国低碳发展的长期目标和路径，这也是向国际社会展现我国积极应对气候变化的愿景和决心。

（二）启动运行全国碳排放权交易市场

按照中央要求，今年要启动全国碳市场，时间紧、任务重，要把这项工作摆在突出重要位置，切实把握好全国碳市场处于初期阶段的特征，稳步推进、扎实启动、务求成功。按照“初步框架立起来，基本规则建起来，使全国碳市场能够启动起来”这一目标，推动出台相关法律法规及配套政策，建立健全碳排放交易市场管理体制，组织建设全国碳排放权交易系统和注册登记系统，选择条件较好的行业先期纳入全国碳排放权交易市场。启动全国碳市场是今年应对气候变化工作的大事，希望各地方高度重视、周密部署、勇于攻坚，务必做好以下几项工作：一是按照要求做好基础性工作，督促指导重点排放单位开展2016年历史排放数据的核算、报告与核查，没有完成2013—2015年重点排放单位数据核查工作的省市要加快工作进度，务求数据真实准确。二是扎实开展本地碳市场管理和监督相关工作，按照国家统一要求完成配额分配等任务，确保与全国进度步调一致不掉队，各试点地区做好与全国碳市场的衔接工作。三是持续组织开展能力建设培训，加快培养专业人才队伍。四是加强碳排放权交易市场的宣传，为碳排放权交易市场启动与运行营造良好社会氛围。各地方要围绕以上重点任务，切实加强组织领导，制定工作方案，明确责任目标，建立工作机制，落实资金保障，做好充分准备，确保全国碳排放权交易市场顺利启动。

（三）进一步提高引领全球气候治理的能力

尽管《巴黎协定》已经生效，但后续仍面临诸多具体规则的谈判，特别在当前国际形势下，国际社会对我国在全球气候治理中发挥更大作用抱有较高期待。我们一方面要积极引导巴黎协定后续谈判，以“中国方案”引导全球气候治理进程，另一方面要通过南南合作加强气候变化务实合作，推动全球绿色低碳发展行动。我们继续与外交部、财政部、商务部等相关部门共同推进气候变化南南合作基金建设工作，推进南南合作“十百千”项目，打造气候变化南南合作品牌，助力国家“一带一路”战略和国际产能合作。

（四）探索适合不同地方特点的低碳发展模式

下一步要继续发挥低碳试点引领作用，推动低碳试点“盆景”变“风景”。今年的重点工作包括：一是做好低碳城市、低碳城（镇）、低碳园区、低碳社区试点经验总结和信息沟通交流工作，在现有试点基础上，研究实施近零碳排放区示范工程。二是开展气候适应型城市建设试点。从政策法规、体制机制、规划统筹、标准规范、建设管理等方面探索各具特色的城市适应气候变化模式，为全国城市适应气候变化提供经验。三是鼓励地方政府和企业开展气候投融资实践，探索地方气候投融资模式。四是加强对试点工作的指导。研究制定深化低碳试点工作的指导意见，支持试点地区开展国际合作与交流。

（五）继续夯实应对气候变化支撑和保障

一是加强法制建设。积极推动《应对气候变化法》、《碳排放权交易管理条例》等立法进程，完善相关制度体系，为各项政策行动提供法律依据和保障。各地也要主动作为，加快本地区立法工作。二是强化资金保障。国家预算已增设了应对气候变化相关科目，各地方要加强部门间协调，积极争取落实相关经费。几年来我们通过清洁发展机制基金赠款项目支持地方开展能力建设，希望地方用好这部分资金，加快研究成果转化。三是夯实数据基础。国家将继续开展第三次信息通报相关工作和国家溫室气体清单编制工作，组织修订《省级温室气体清单编制指南》，地方也要积极做好配合工作。四是强化新闻宣传和舆论引导。各部门、各地方要充分利用每年的“全国低碳日”和气候大会“中国角”两大宣传平台，统筹安排好“节能宣传周”和“全国低碳日”的活动，积极组织和参与，展示我们应对气候变化的成效和经验做法。

（本文为作者在全国发展改革系统应对气候变化工作电视电话会议上的讲话，有删节）