我国地方政府债务成因及风险应对

朱立新��

摘要：由于行政管理体制不畅、财税划分制度错位、债务管理不善，我国地方政府债务上升速度过快，形成巨大存量；有效控制债务总量，降低债务风险，必须积极推进制度建设、逐步纳入预算管理、有效控制债务水平、建立绩效评价制度和创新政府融资模式。

关键词：债务成因政府性债务风险控制地方政府

优化基础设施条件和改善投资环境，对于促进区域经济增长和社会发展具有直接的推动作用，地方政府因此实施举债融资，是国际惯例和通行的做法。然而在具体的实施过程中，一些地方政府或因财政收支矛盾突出盲目举债，或因债务管理不善引致借贷规模越来越大，由此带来巨大的偿债压力，致使地方财政难以承受，同时带来了巨大的融资风险。分析政府性债务的各种成因，探寻减轻债务负担的有效方法和化解风险的有效途径，保持区域性收支平衡，是当前地方财政部门必须予以关注的问题。

一、地方政府债务扩大的成因

（一）行政管理体制因素

首先是政府和市场之间缺乏清晰的边界，哪些事务应由政府承担，哪些事务应由市场去做，二者之间的边界往往比较模糊。其表现形式，一是地方政府行为越位，承揽了许多应该由市场去做的事物，财政部门依然未能从竞争性领域完全退出；二是政府职能缺位，对诸如教育、卫生、医疗等许多关切民生的公共服务领域投入不足，公共供给能力薄弱。其次是没能理顺政府和国有企业之间的关系。一方面，地方政府基于与国有企业的传统关系对国有企业予以“特殊照顾”，例如直接出面为国企融资担保，或者为一些“僵尸国企”提供运营补贴，浪费了巨额的财政资金；另一方面，又利用手中的权力插手企业事务，影響企业正常经营。这种政企不分的体制和行为，给地方政府带来了大量的潜在风险。第三，是地方政府未能有效约束投资冲动。长期以来GDP指标一直是考核地方政府绩效的重要标准，加之地方政府拥有自己独立的经济利益和诉求，在计划、财政、投资、金融等原来被中央政府掌控的权力不断下放的背景，地方政府出于发展区域经济和谋取地区利益的冲动，往往主动开展债务融资，致使地方财政蒙受重大的债务压力。

（二）财税划分制度因素

首先是中央政府和地方政府在事权管辖和支出责任划分方面存在错位现象。由于二者之间的事权和支出责任划分缺乏合理依据，部分应由中央政府承担的事物错配给地方政府承担，而另一些本该由地方政府负责的事务却由中央政府承担；还有一些基本公共服务的职责内安排由中央和地方政府共同承担，双方职责交叉职能重叠加重了地方的依赖思想；同时这种事权和支出责任划分不尽规范的现象在省以下也普遍存在，加之法治化程度不高，操作规范缺失，这种错位的财政关系加剧了地方财政支出的压力，引起地方政府债务负担快速扩张。其次是地方政府财政拮据，无法满足财政支出的需要。分税制改革后，地方政府的税收构成主要是一些小税种和大税种的小部分，这种税源结构的结果使得地方税收面临税源碎片化、波动性强、难以形成完成税收体系的窘境。尤其是省级以下政府部门，分税制导致地方税务部门无税可收，难以完成地方政府的支出需要，迫使地方政府把各类借款当作重要的融资渠道。

（三）债务管理因素

首先是难以把握债务数量。由于体制原因，地方政府的债务多分散于不同的职能部门并游离于人大的监督视线之外，债务总量难以把握。其次是债务资金的筹集与使用缺乏科学性。地方政府在债务的筹集和使用上往往缺乏整体规划，许多债务性资金进入了低水平重复建设领域，重复建设意味着低回报，无疑加大了资金偿还的风险。第三是债务融资的隐秘性。地方政府为了规避举债融资限制满足公共支出的需要，往往以在不同部门分散借款或者是提供到担保的途径筹集资金，这种变相、隐蔽的融资方式难以到以控制和防范债务风险。

二、化解地方政府融资风险的思路

（一）积极推进制度建设

地方政府性债务问题不断浮出水面，引起了国务院的高度重视。针对地方债务存在的尖锐问题，国务院有关文件曾明确指出，各部门要在财政部的统一指导下，依据有关规定严格管理地方政府性债务，尤其要严格控制新增债务，并在实践中通过分类指导的方式，采取措施防止可能出现的债务风险。2016年，政府工作报告再次强调要加强地方政府性债务管理，并且指出加强政府性债务管理的切入点，是要积极推进债务管理制度建设，通过建立健全债务管理制度，保证债务负担处于一个合理的水平。政府性债务管理具有特殊的复杂性，对政府性债务实施有效的管理必须依靠制度建设，要通过建立严格和切实可行的借债制度、使用制度、偿还制度严格规范政府举债行为，实施可控的债务风险监管。

（二）逐步纳入预算管理

地方政府债务不同于一般债务，它是政府收支的重要组成部分，因此对政府性债务的管理必须遵循有关的法律规定，按照财政收支统一性、完整性、真实性的要求，严格纳入正常的预算管理之内。政府性债务如不及时纳入预算管理，在缺乏监控的情况下容易出现债务资金使用混乱的现象，难以实现资金使用损失严重状况的根本性转变。政府性收入纳入预算管理，一是要将债务收支行为予以制度锁定，在跟踪管理债务项目支出方面下功夫，重点监控和掌握项目资金使用方向，通过制度的笼子，堵住资金流失的漏洞。二是要通过预算的共同编制和国库集中支付管理制度的建立和实施，防止因资金低效、无效使用带来新的债务，用完善的制度和规章严格限制新债的产生，最终实现避免和控制新债的不合理发生。三是严格控制政府性债务的流向和使用领域，使之必须限定在经常性支出范围之内，不允许用于地方财政预算的平衡。四是政府性债务不能用于与民争利的竞争性领域，只能用于社会资本难以参与的公益性和基础设施项目。

（三）有效控制债务水平

首先是对举债总量进行控制。财政部门必须根据政府支出需要和自身偿债能力，本着审慎举债、量力而行的原则实施地方债务的总量控制。其次是对存量债务，需要分门别类多措并举，按照债务的不同性质进行化解。政府部门自身形成的债务，按规定可以由财政部代发地方政府债券的形式予以偿还；政府部门举办民生事业和耗费在公益事业方面的债务，通过财政预算做好偿还计划分年度予以归还；平台公司的债务由平台公司负责编制偿还计划上报财政部门经批准后统筹归还。因政策性原因形成的部分债务由上级财政部门出面帮助消化。第三，是要预先设定具有刚性约束的债务率和借款偿还率指标，通过这些量化指标进行刚性控制。第四是引入风险评估手段，对借债部门进行科学的风险评估，通过评估对政府性债务进行监控，重点关注债务的流动性和偿还能力，及早解决可能出现的问题。

（四）建立绩效评价制度

衡量债务投资项目的实效，关键是要对项目进行科学可靠的绩效评价，这是防止政府性债务风险发生的重要前提。首先是要建立有效可行的评价系统，将涉及项目的有关数据和信息及时装进预算管理系统，并请专业人员定期进行绩效评估，使政府债务管理方对投入产出情况和资金使用效率了然于胸。其次是建立评价结果报告制度。在专业人员得出项目运行评价结果之后，及时将评价结果通报有关方面和部门，便于他们在第一时间发现存在的问题，促进债务投资项目管理水平有序提高。第三是建立评价结果公示制度。评价结果出来后，不仅要将评价结果在内部进行传递，而且要通过报刊、网络等各种媒体向社会进行公示，保证债务资金使用公开透明，以便接受社会各方的监督。第四是建立问责制度。降低融资成本，提高债务资金使用效益，是政府性资金使用的必然要求。资金低效使用，甚至造成资金损失，是对公众及社会渎职，对这种责任人必须实行问责制度，追求其行政责任。

（五）创新政府融资模式

一是完善分税制制度，形成稳定的地方财政收入增长机制，提高地方政府事权能力，依次为重点降低地方政府债务扩张的动力。二是根据实际情况，在地方政府确有刚性融资需求的条件下允许地方政府开展自行发债的探索，尝试地方政府债券币场化试点。三是在完善相关管理制度的基础上对现有融资平台加强监控，严格规范举债方式和行为，防止出现偿债危机。四是丰富融资平台融资模式和途径，根据需要和条件适当提高部分债券种类的融资额度，探索新的融资模式，在控制风险的前提下有序扩大地方政府建设资金来源。

参考文献：

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[3]郭玉清逾期债务、风险状况与中国财政安全—兼论中国财政风险预警与控制理论框架的构建[J].经济研究，2011（08）

[4]伏润民，王卫昆，缪小林我国地方政府债务风险与可持续性规模探讨[J].财贸经济，2008（10）

（朱立新，山东省齐河县财政局。）