民国初期北洋政府盐税体制改革浅析

岳瑾明

[摘要]民国初期，北洋政府为增加财政收入、完善税收制度，对税收体制进行了一系列改革，并取得了一定成效。而盐税作为北洋政府财政收入中的重要组成部分，成为其税收体制改革的重点。以盐税为核心，重点阐述民国初期盐税体制改革情况，以此对今日税收体制改革提供借鉴。

[关键词]北洋政府；盐税；改革

一、改革背景

（一）盐税管理体制紊乱

1912年，北洋政府建立后，其盐税管理体制基本承袭清制。然而，清朝盐税管理体制存在诸多弊病，清政府始终未建立独立和专业的盐税管理系统，严重影响了政府对盐税的有效征收和管理。清政府对于盐税的管理实行以地方为主、中央为辅的政策，中央政府的户部只负责对盐税征收数额进行统计和考核，地方政府则主要承担盐税的征收、使用和管理。为管理盐务和征收盐税，清政府在地方设立了诸多盐务管理机构：如盐运司、盐道、督销局等。这些盐务管理机构职能重叠，人浮于事，互相掣肘，使得办事效率低下。由于盐务管理机构人员主要由地方政府任命，所以这些盐务管理机构只将盐税收入的30%左右交由中央，剩余近70%由地方政府自主支配，造成中央政府盐税收入大量损失。1911年根据清政府度支部统计：全国盐税收入约为4631.2万两白银，但中央政府盐税收入还不到1300万两，超七成盐税落入地方手中。北洋政府建立后，基本承袭这一制度，再加上当时政局较为混乱，各地对于盐税的征收和管理基本上是各自为政，中央政府缺乏有效地统一管理，“民二以前，盐款收入，既无考核，又不统一。各省税课例归中央稽核，但出入款项，报部者仅止十分之二三，均系内销之款，其外销之款并不报部。提用盐款，听凭各省随意挪移，而盐务机关率皆任意滥支，从无一定标准。”①总之，由于北洋政府成立后在盐税管理方面基本沿袭清制，尚未建立独立的盐税管理系统，造成盐税管理权力分散，盐税收入大量损失。

（二）税率税目混乱不一

清政府规定盐税收入为盐课，是政府向盐商按照引票数额征收的盐税。清末时期，内忧外患，接踵而来，国内农民起义此起彼伏；对外反侵略战争屡次失败，被迫签订不平等条约，偿还外债。使得清政府财政开支庞大，不堪重负。为缓解财政压力，增加财政收入，清政府在盐课之外增加诸多附加税目：有盐厘、盐斤加价、团练等，全国盐附加税种超过700种。北洋政府成立初期，盐税征收项目基本沿袭清制，“至少有五大类，数十个税目：盐课、盐税、盐厘、关税、杂税。”②由于全国各地盐税税目极其繁多，使得中央政府难以精确统计和统一管理。

清末时期，由于中央和地方政府屡次加税，对于盐税缺乏统一管理，使得全国各地盐税税率极其紊乱庞杂。北洋政府建立后也基本沿袭清末盐税税率，全国各地税率没有统一标准，例如：福建税率为每担1元，云南为2元，淮南等重税区为4.5元。不但各省之间盐税轻重不一，即便一省之内各地区税率差异也较大，如四川省各地区盐税税率分为11个等级，轻者为每担0.625元，重者为1.8125元。征收盐税时货币标准也不统一，有的是以银元征收，有的按银两征收，还有按铜钱为标准征收。由于税率和货币不统一，使得盐务管理机构在征收和统计盐税时工作极其繁复。

（三）对外偿还外债压力

1913年4月，北洋政府为筹措财政经费，与法国、英国、俄国、德国、日本等五国银行团签署《中国政府善后借款合同》。合同规定，中国政府向五国银行团借款2500万英镑，以盐税收入作为担保。五国银行团为确保借款能够被北洋政府及时偿还，使自身利益不受损失，并强化对中国盐税的控制，在《中国政府善后借款合同》中明确规定：“中国政府明确承认，即将指定为此项借款担保之中国盐税征收办法整顿改良，并用洋员以资襄助。”③五国银行团希望以“善后大借款”为契机，强势介入北洋政府盐税体制改革，来控制中国的盐税主权，所以也强烈要求北洋政府改革盐税管理体制，增加盐税收入。

在内外压力之下，为完善盐税税收制度，增加盐税收入，彰显政府信用，偿还对外借款，北洋政府决定对盐税管理体制进行改革。

二、改革内容

（一）建立盐务稽核系统

《中国政府善后借款合同》签订后，在五国银行团的干预和操纵下，北洋政府建立了一套独立的盐税管理系统——盐务稽核系统。根据借款合同的规定，北洋政府在北京设立盐务稽核总所，内设华人总办和洋人会办各一名；在全国各产盐区设立盐务稽核分所，内设华人经理和洋人协理各一名。1914年2月9日，北洋政府经过与五国银行团交涉，颁布了《盐务署稽核总所章程》和《盐务署稽核分所章程》，标志着盐务稽核系统的正式建立。盐务稽核系统全权负责盐税的收支管理和审核：

1、在盐税征收方面：盐务稽核分所负责在全国各产盐区“征收一切盐税盐课及各费，并监督他处之征收上列各税各费”，④并将所征收盐税“以中国政府盐务收入账名目，存于各银行，或该银行所认可之存款处，其款项数目应报告给稽核总所。”⑤

2、在盐税支出方面：盐税收入首先用于偿还借款，其剩余部分由五国银行团交还北洋政府支配。若是没有盐务稽核总所总办会办共同批准，盐税不能被提用；稽核总所和分所费用支出，需提前编制预算，由财政总长核准。

3、在盐税审计方面：盐务稽核总所负责“审计所有一切盐款收支账目，以及凡为政府一切收买存储转运及销售盐斤之收支，并于呈报财政总长后，并将该项收支按季造报颁布。”⑥

盐务稽核系统的建立，使北洋政府丧失了对于盐税管理的自主权，而另一方面也使北洋政府建立了一套相对独立和专业的盐税管理体制，强化了中央政府对盐税的征收、审计和管理，在一定程度上改变了过去盐税管理体制紊乱的情况，促进了中国盐税管理体制的近代化。

（二）规范统一税率税目

为了规范统一盐税的税率税目，1913年12月24日，北洋政府颁布了《盐税条例》。《条例》规定：

1、统一稅率：盐税率为每百斤2.5元。

2、规范税目：废除以前各种名目繁多的盐税课目，盐税“除依本条例征收外，不得另以他种名目征税”。⑦

3、统一度量衡：将盐称重以司马称16两8钱为1斤，每百斤为1担，每16担合计为英制1吨。

4、以淮河为界，将全国产盐销盐地区划分为两大区，淮河以北为第一区、淮河以南为第二区。1915年1月1日前，第一区税率暂定为每百斤2元，第二区仍按旧的税率征收。1915年1月1日起，全国统一施行新的税率。

1918年3月2日，北洋政府为进一步增加盐税收入，发布了《修正盐税条例》。《修正盐税条例》将税率上调为每百斤3元，同时北洋政府根据之前颁布的《度量衡法》，将度量衡改为司马称16两为1斤，同时再次明确了不得以其他名目征收苛捐杂税的规定。

在《修正盐税条例》施行过程中，虽然各地因情况不同税率税目并未真正实现全国范围内的统一，但在一定程度上改变了过去各地税率税目混乱不一的情况，“比较以前税率多至七百余种者，已呈统一之象矣。”⑧

（三）完善盐务管理制度

盐税体制的改革，离不开盐务管理制度的完善。北洋政府在盐务稽核系统的基础上，主要从食盐生产、运输、销售三个方面着力完善盐务管理制度，堵住征税环节漏洞，有效防止食盐走私，为食盐增产和盐税增收提供制度保障：

1、生产领域：中国产盐地区广阔，由于过去盐务管理体制落后以及交通不便，许多比较偏远的产盐区的管理处于无序状态：盐场规模小且分散、生产技术较为落后、盐场食盐随意堆放、由于盐场缺乏监管，食盐生产者与走私贩相勾结导致食盐走私猖獗。为强化盐场管理，增加食盐产量，从源头堵住私盐产生，北洋政府决定设立场产整理处，对全国盐场进行整顿，对位置比较偏远、产量较低或已荒废的盐场予以合并和裁撤。加强盐场监管，在盐场修筑仓坨，食盐生产者需将所产之盐存放于仓坨中，不许露天堆放，防止其夹带私盐出境。在产盐区设立场警，负责巡逻缉私，从源头上防止走私食盐。同时为改良食盐生产技术，应对国外进口食盐的冲击，1914年北洋政府颁布《制盐特许条例》，许可国内商人投资设厂，开办精盐企业，中国精盐工业开始兴起，并逐渐成为推动近代中国盐政改革的重要力量。

2、运输环节：食盐运输是盐务管理制度中的重要一环，由于以往盐政管理不善，运输制度漏洞百出，再加上盐务管理机关官员腐败，与不法盐商相互勾结，使得食盐运输成为食盐走私和盐商偷税的重灾区。为强化食盐运输监管，防止盐商走私偷税，北洋政府着重从以下几方面进行改革：（1）先税后盐：以往盐商先起运食盐，后向盐务机关缴税。盐商如果因经营不善，导致其营业亏损，往往无力缴纳税款。为防止盐商亏欠盐税，北洋政府将缴税顺序改为“先税后盐”，即盐商需先向盐场稽核分所缴纳盐税，领取放盐准单，登记放盐数量，稽核分所核准无误后，盐商方可起运食盐。（2）取消耗斤：商人在长途运输食盐过程中，由于外在原因造成食盐重量损耗。为弥补商人损失，政府规定准许商人在每运一百斤盐之外适当额外增加盐斤，增加的部分称之为耗斤。但耗斤数额多寡，并未明确规定，各省也无统一标准。商人为多运食盐，往往贿赂官府，私自增加耗斤，并将耗斤以私盐形式出售来牟取暴利，致使国家盐税受到损失。为改变这一陋习，《盐税条例》规定废除耗斤，每包盐的重量除盐本身外，另加皮重。（3）实行秤放：在全国盐场仓坨以及转运地点设立秤放处，秤放处负责校准秤码、称重盐斤。盐商在秤放处需将所运之盐逐包过秤，清点包数，如果数目与放盐准单上所载重量相符，则由秤放员在准单上签字，盐商持放盐准单前往当地盐务机关换取运盐执照后，方可继续转运食盐。通过实行先税后盐、取消耗斤和实行秤放，有效防止了盐商在运输环节夹带走私食盐，完善了盐税征榷制度，偷税漏税行为在一定程度上得到了遏制。

3、销售方面：清朝时，食盐销售实行专商引岸制度，即政府按照销售区离产盐区距离的远近，将全国划分为若干引岸，盐商通过获得由政府颁发的引票，来垄断某一引岸的食盐销售。在专商引岸制度下，该地區的人民只能向本地盐商购买食盐，如果越界购买它地食盐，则被以购买私盐论处。由于盐商基本垄断了本地区的食盐销售，为谋取暴利，他们往往随意提高售价，人民无力购买高价官盐，只好去购买低价的私盐，致使私盐泛滥，官盐销售不畅，国家盐税收入受到损失。专商引岸制度排斥食盐自由贸易、不利于人民自由购食、并且影响了政府盐税收入，所以民国初期社会各界人士纷纷要求北洋政府废除专商垄断特权，打破引岸限制，实行食盐自由贸易。而五国银行团为增加盐税收入、使北洋政府顺利偿还外债，也对其施加压力，要求改革专商引岸制度。在内外压力下，北洋政府决定局部开放引岸，实行食盐自由贸易，具体如下表：

从表1中可以看出，1914年至1928年，北洋政府陆续在全国各地开放引岸，截至1928年，“开放引岸已实行自由贸易的县已达971个，约占全国县总数的50%。”⑩通过开放引岸和自由贸易，在一定程度上促进了食盐贸易市场化，增加了食盐销量，确保了盐税收入的增长。以四川省为例，四川从1916年开放引岸，实行自由贸易，推动了食盐销量的增长，“盐税由每年700万元，不数年竟增至1300万元。”?

（四）强化食盐缉私监管

清末时期，由于盐政管理腐败，以及政府未建立完善的食盐缉私制度，致使国内私盐泛滥，造成政府盐税收入的巨额损失。根据民国初期著名实业家张謇统计，全国私盐销量基本等同于官盐销量，由此造成的盐税损失超过2亿元。北洋政府鉴于这一教训，为打击食盐走私，挽回盐税损失，先后颁布了多项食盐缉私法律，以此建立健全食盐缉私制度。

1913年12月29日，北洋政府颁布了《私盐治罪法》，明确规定“凡未经盐务署之特许，而制造贩运售卖，或意图贩运而收藏者，为私盐。”?从法律角度明确了私盐界限。并依据私盐罪情节轻重，量化了处罚标准。并且规定盐务官员、缉私警察如果参与走私食盐同样会受到相应处罚。同日，北洋政府颁布了《缉私条例》，明确了缉私警察职责，细化了缉私办案程序，使食盐缉私做到有法可依。后又颁布《缉私官弁奖励惩戒条例》和《地方官协助盐务奖励惩戒条例》，强化对缉私警察和地方官员的缉私考核，明确了对缉私警察和地方官员的奖惩办法。1915年12月，北洋政府颁布了《私盐处置办法》，规定了私盐被缴获后的处置办法，防止被缉获食盐再次回流市场。

北洋政府通过加强缉私立法，建立了相对完善的缉私制度，明确了缉私部门和地方官员缉私职责，这在一定程度上打击了食盐走私行为，挽回了盐税损失。

三、改革效果

民国初期，北洋政府通过建立盐务稽核系统、统一规范税率税目、完善盐务管理制度、强化食盐缉私监管等措施，加强了中央政府对于盐税的收支管理，有效防止了偷税漏税行为的发生，促进了食盐产量和销量的增加，推动了全国盐税收入的逐年稳定增长。具体如下表：

从表2中可以看出，1913年至1916年，北洋政府盐税收入逐年稳定增长，累计增长约326%，这说明北洋政府盐税体制改革取得了明显成效。另一方面，北洋政府通过建立和完善的盐务管理制度，对食盐产运销制度施行改革，推动了中国盐政管理的专业化近代化，这些改革措施冲击了传统的封建专商引岸制度，“带有浓重的反封建的资本主义色彩，在客观上符合当时中国社会经济发展的潮流。”?

但是，北洋政府的盐税体制改革离不开民国初期中央集权的逐步增强，中央政府能够凭借较强的威权推动改革深入进行。1916年袁世凯病逝后，北洋军阀陷入分裂，军阀混战不断兴起，中央政府更迭频繁、势力衰弱。由于全国政局不稳，盐税体制改革逐渐陷入停顿。各地军阀为增强实力，擅自提高税率、增加税目，食盐税率税目再次陷入混乱不一的状态。中央政府势力衰微，逐渐丧失了对地方政府的控制，地方政府凭借武力频频截留盐税，使中央政府盐税收入受到重大损失，并且进一步破坏了盐税收支管理体制，最终使民国初期盐税体制改革成果付诸东流。

[注释]

①曾仰丰.中国盐政史[M].上海：商务印书馆，1936年：267.

②金鑫等主编.中华民国工商税收史：盐税卷[M].北京：中国财政经济出版社，1999年：20.

③南开大学经济研究所经济史研究室编.中国近代盐务史资料选辑第一卷[M].天津：南开大学出版社，1991年：104.

④南开大学经济研究所经济史研究室编.中国近代盐务史资料选辑第一卷[M].天津：南开大學出版社，1991年：150.

⑤南开大学经济研究所经济史研究室编.中国近代盐务史资料选辑第一卷[M].天津：南开大学出版社，1991年：151.

⑥南开大学经济研究所经济史研究室编.中国近代盐务史资料选辑第一卷[M].天津：南开大学出版社，1991年：149.

⑦南开大学经济研究所经济史研究室编.中国近代盐务史资料选辑第一卷[M].天津：南开大学出版社，1991年：313.

⑧林振瀚.中国盐政纪要[M].上海：商务印书馆，1930年：20.

⑨⑩金鑫等主编.中华民国工商税收史：盐税卷[M].北京：中国财政经济出版社，1999年：45.

?丁长清.中国盐业史[M].北京：人民出版社，1997年：72.

?蒋静一.中国盐税与盐政[M].南京：正中书局，1936年：160.

?南开大学经济研究所经济史研究室编.中国近代盐务史资料选辑第一卷[M].天津：南开大学出版社，1991年：447.

?熊劲松，吴轩.浅析民国初年盐税改革与盐税近代化[J].知识经济，2010（8）.