积极构建军民融合创新体系

李大光

3月12日下午，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在出席十二届全国人大五次会议解放军代表团全体会议时强调，立足经济社会发展和科技进步的深厚土壤，顺势而为、乘势而上，深入实施军民融合发展战略，开展军民协同创新，推动军民科技基础要素融合，加快建立军民融合创新体系，下更大气力推动科技兴军，坚持向科技创新要战斗力，为我军建设提供强大科技支撑。

一、维护国家安全和发展的必然选择

加快形成军民融合创新体系，具有强大的战略需求。党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央在治国理政、建军治军实践中，总结历史经验切合国情实际，顺应时代发展，明确将军民融合发展上升为国家战略。这是我们党长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果，也是从国家安全和发展战略全局出发作出的重大决策。加快形成军民融合创新体系是习近平同志在十二届全国人大五次会议解放军代表团全体会议上提出的重大战略思想。这一重要论述深刻反映了现代战斗力和生产力生成的规律，体现了统筹国家安全和发展全局的内在要求，为深入实施军民融合发展战略、开创强军兴国新局面指明了方向。

军民融合是把国防科技工业与民用科技工业相结合，共同形成一个统一的国家科技工业基础的过程，实现军民两部门合作共赢的目标。军民融合创新体系建设对优化利用国防创新资源和民用创新资源、促进国民经济与国防建设协调发展、建立创新型国家具有重要的意义。构建军民融合创新体系就是在军和民两大创新体系之间建立一个双向开放系统，统筹政府、军队、公众以及军民双方的企业、科研院所、高等院校、创新支撑保障部门等多个主体，整合军民双方的人才、资金、科技基础、知识产权、制度建设、创新氛围等各类要素，形成以富国强军为战略指向的国家一体化创新体系。

建立军民融合创新体系根本目的是向科技创新要战斗力，为我军建设提供强大科技支撑。目前世界主要国家纷纷在科技领域、军民融合上加大战略投入，力求在激烈的战略竞争和军事竞争中抢占制高点。军事力量的较量越来越表现为科技创新能力的较量。“聪者听于无声，明者见于未形。”谁牵住科技创新这个牛鼻子谁走好科技创新这步先手棋，谁就能占领先机、赢得优势。如果我们不识变、应变、求变就可能形成技术鸿沟，陷入战略被动错失发展机遇。

应当看到与世界军事强国相比，我国军民融合创新体系还存在顶层设计不到位、政策制度不完善等问题。但经过长期发展，我国经济实力、科技实力大幅提升，一些重要科技领域跻身世界先进行列，为科技兴军提供了坚实基础，我们完全有条件把科技领域军民融合搞得更好一些、更快一些。今天，军事科技尤其是颠覆性技术正深刻影响着军事革命的发展方向，成为塑造未来战争不容忽视的因素。只有把加快建立军民融合创新体系摆在重要战略位置，打通和缩短科研到运用的链条，靠科技创新推动国防和军队建设实现新跨越，才能在实施科技兴军战略中迈出实质性步伐，为实现强军梦、打赢未来战争提供强大物质技术支撑。

在世界综合国力竞争中，军民融合创新体系发展水平本质上反映了一个国家在当今世界竞争体系中的动态位势，也反映着国家发展和安全所倚重的经济技术基础性质。我国是在经济技术总体落后的基础上开启现代化建设的，通过社会资源大整合，建立起领先于世界的物质技术基础显得尤为重要而紧迫。对当今中国而言要实现经济建设和国防建设长远性、稳定性的融合发展，根本路径是加快形成军民融合创新体系，形成军事科技与民用科技共生互动的良性循环，建立起领先于世界的先进经济技术力量，进而实现富国强军。

二、构建军民融合创新体系是复杂的系统工程

军民融合创新体系既是国家创新体系的一部分也是建立军民融合的国防经济体系的一部分。与传统国家创新体系不同的是，军民融合创新体系主要涉及的是军工企业和非军工企业如何有机结合，不断创新，推动经济发展。因此军民融合创新体系的构建，不是简单的军转民或是民转军，而是一个军民融合创新体系构建的一项复杂系统工程。

（一）军民融合发展是一个国家战略问题

党的十八大以来党中央将军民融合發展上升为国家战略，并纳入“四个全面”战略布局，作为国防和军队改革的三大任务之一强力推进，明确提出要加快形成全要素、多领域和高效益的军民融合深度发展格局。加快国防建设与经济建设协调发展，实现富国与强军相统一，处理好国家安全与发展的内在关系，都离不开军与民这两大主体，是军与民在系统的融合运行过程中发挥出的效益。

近年来我国军民融合发展步伐明显加快，体制机制和政策制度建设稳步推进，重点领域军民融合亮点频出，战略新兴领域军民融合全面展开，军民融合产业蓬勃兴起，呈现出整体推进、加快发展的良好态势。2016年5月中共中央、国务院、中央军委印发了《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》（简称《意见》），标志着我国军民融合发展迈入一个全新的历史发展阶段。《意见》把军民融合发展上升为国家战略，是党中央从国家安全和发展战略全局出发作出的重大决策，是在全面建成小康社会进程中实现富国和强军相统一的必由之路。《意见》强调推进军民融合发展是一项利国利军利民的大战略，军地双方要站在党和国家事业发展全局的高度来认识思考问题，切实把思想和行动统一到党中央决策部署上来，把军民融合的理念和要求贯穿经济建设和国防建设全过程，加快形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局。《意见》要求，要坚持用改革的办法、创新的思路，突破制约融合的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题，加快理论、科技、管理、实践等方面创新。要加紧推进国家和地方军民融合领导机构建设，编制好经济建设和国防建设融合发展“十三五”规划，构建军民融合法治保障体系，充分发挥中国特色社会主义制度优势，统筹推进各项工作，确保责任到位、措施到位、落实到位。

军民融合深度发展是国家战略，更是国防发展战略。习近平同志指出：军民融合作为一项国家战略，关乎国家安全和发展全局，既是兴国之举，也是强军之策。明确提出军民融合是国家战略而非权宜之计。是为兴国与强军服务，实现国兴军强的发展目标。同时军民融合也是国防战略，是国防和军队建设必走之路。在和平时期把国防和军队建设与国家经济社会发展割裂开来，各搞一套，势必造成国力的极大浪费，造成军政、军民之间的对立和裂痕，从而削弱军队的影响力和战斗力。因此兴国为强军创造物质基础，强军为兴国提供安全保障，是一个国家长期兴旺发达必备的条件。

（二）军民融合创新体系的主体

军民融合创新体系是指由不同企业（包括军工企业和非军工企业）、大学、科研机构、中介机构、金融机构和政府之间围绕着科学技术发展以及应用（包括军用和民用）所形成的一种相互作用的网络。军民融合创新体系是政府、企业、大学、科研机 构、中介机构之间寻求一系列共同的社会和经济目标而建设性地相互作用，并将创新作为变革和发展关键动力的系统。军民融合创新体系的主体主要分为以下五种：企业（包括军工企业和非军工企业）、进行基础研究的大学和科研机构、中介机构、金融机构和政府。

企业是创新的核心，是知识应用和技术创新投入、产出和应用的主体，市场行为占主导地位。军工企业具有较强的资金和技术实力，有能力从事创新。非军工企业特别是民营高科技企业机制灵活、创新动力强，能够产生一大批军民两用科技成果，可以为军工企业提供技术配套和生产配套。国防科研院所是军民融合科技创新系统的知识源、人才源和技术源。大学和科研院所则主要从事知识创新、知识传播和人才培养。中介机构为整个体系提供服务和资金支持，它作为军民融合创新体系主体的联系者，以及技术创新需求双方联系的纽带。金融机构为军民融合创新体系的运行提供资金保证。技术创新及其成果转化往往具有高风险性，在军民融合创新体系中，无论是军事科技转民用、民用科技转军用或是共同开发新的军民两用技术都需要资金的支持。在市场经济条件下，政府对高新技术开发和产业化的扶持，往往也要通过金融机构来落实，以满足军民结合的资金需求。政府主要功能是从宏观层面制定政策、行政法规，推进体制改革，使军民融合创新体系的各项活动有法可依，使整个创新体系的顺利运行。政府行为在体系中占主导地位，政府不仅作为系统的一员，也负责构建整个系统的模式和制度。政府也可根据国家目标，组织重大创新计划和项目，促进产学研合用，推广创新成果等。

（三）军民融合创新的科学体系

习近平同志关于军民融合深度发展的重要论述，从我国国防的性质、军民融合在国家建设中的地位、军民融合的内容和范围、军民融合的指导原则、军民融合的实施途径等方面，深刻而系统地阐明了军民融合创新的一系列重大问题，是一个完整的科学体系。

军民融合创新体系包括军民融合发展的组织管理体系、工作运行体系和政策制度体系。组织管理体系是核心和根本。军民融合发展事关国家安全和发展全局，涉及国民经济、社会发展、国防和军队建设，关系到军地双方、各个系统、诸多领域、众多部门，涉及军地各有关部门的重大利益格局调整，迫切需要加强军民融合发展的统一性和协调性。迫切需要将目前与军民融合发展直接相关的国务院部委与中央军委部门之间各种管理协调机构。这就是中央军民融合领导机构。当组织管理体系确定之后，就要适应军民融合发展领导管理体制调整，探索建立新的工作机制（即工作运行体系），改变军地各级都存在的“多头提需求、分散搞对接、各自抓建设”的状况，强化国家主体责任，突出国防建设需求牵引，发挥政府与市场“两只手”作用，归口需求、规范对接、统筹资源，实现国家主导、需求牵引、市场运作的统一。在科技领域，现有的协调机制正在进一步完善之中。还有一个很关键、很基础的就是军民融合发展的政策制度体系。全面推进依法治国不仅是“四个全面”重大战略布局的重要组成部分，而且是协调推进“四个全面”重要制度的基础和法治保障。习近平同志多次强调，要切实提高运用法治思维和法治方式推进改革的能力和水平。运用法治思维和法治方式，加强军民深度融合发展法治保障，是“十三五”时期一项重要工作。

作为一项改革，军民融合创新体系实际上是对原有秩序的一次革命性变革，是一场打破原有陈旧体系和制度、重新划分各级组织机构职责权限和利益调整的革命。

三、以创新思维推进军民融合创新发展

军民融合创新体系的建立是一个跨部门、跨地区、跨行业的复杂系统工程，需要政府统一协调，统一部署并从政策的层面对该体系的发展目标给予相应的指导。同时各创新活动主体要更新观念，树立市场经济下军民融合创新观，加强合作意识，努力克服各种障碍与困难，积极推进我国军民融合创新体系建设进程。

第一，推动搞好顶层设计和战略筹划，绘制军民融合创新体系宏伟蓝图。军民融合创新体系的顶层设计和战略筹划必须遵循战斗力生成规律、国防经济规律和科技发展规律，找准国防建设与经济社会发展的“黄金分割點”，坚持全面筹划，积极推动科技创新由传统领域融合向新兴领域拓展，推动海洋强国、航天强国、网络强国建设，为新型作战力量建设提供支撑，为培育新的经济增长点奠定基础。坚持超前谋划，以重大科技工程为牵引，以夺取基础研究和战略高技术研究优势为突破口，抢占推动战斗力生成和经济发展方式转变的科技制高点。坚持科学规划，充分发挥专家智库的作用，创新战略管理方法，选准主攻方向和建设目标，明确发展和实施路径，向着科技兴军的宏伟目标坚实迈进。当前我国军民融合发展正处于由初步融合向深度融合的过渡时期，特别需要在国家层面加强统筹协调，需要在组织规划、政策法规、信息管理等方面进行全方位创新，构建合理高效的融合运行模式。

第二，构建军民融合创新发展的新格局。把军民融合深度发展的结构构建起来，是做好军民融合这篇大文章的首要前提。今后一个时期军民融合发展总的是要加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局，丰富融合形式拓展融合范围提升整合层次。主要体现在五个方面：一是由单边结构向双边结构构建。要打破“军”与“民”单边发展从自身利益出发、相对独立运行的格局，实现“军”与“民”协调发展、互利共赢、双向一体运行的双边格局，真正实现国防建设与经济建设相互促进，融为一体。二是由系统结构向体系结构构建。将目前诸多仍处于相对独立、分散实施、各自为政的系统格局，纳入军民融合这个体系格局内，实现各个系统的整体联动、一体运行、协调发展、步调一致，这不仅是军民融合深度发展的基本要求，更是确保军民融合高效运行、结构顺畅的重要组织保障。三是由松散结构向紧密结构构建。当前军民融合深度发展的整体构成还不够紧凑，内部结构还不够严紧，发展重心还不够集中，制度措施还不够规范，政策执行还不够严格。要实现军民融合涉及的诸要素、诸领域都能处在一个紧密的发展格局之中，做到处处都在构成之中时时都在结构之内。四是由独享结构向共用结构构建。既指社会经济建设和国防建设两大领域也指区域建设和行业发展相关具体部门，既指基础建设和技术创新也指人才使用和条件支撑等等。只有建立起资源共用、利益共享的格局，军民融合深度发展才能得到有效保障。五是由计划结构向市场结构构建。军民融合涉及的领域特别是一些重点领域大多是在计划经济体制下形成、完善和发展起来的，浓厚的计划经济色彩在我国市场经济不断完善的大背景下已经显现诸多弊端。因此军民融合构建具有我国特色的社会主义市场经济发展格局，不仅是大势所趋更是军民融合深度发展的客观要求。

第三，加强创新主体之间的互动合作关系。国防科技工业军民融合创新体系中各主体之间需要紧密联系和互动，才能充分发挥其功能作用。因此我们应该重点加强军地之间、企业和科研院所之间等创新链各环节之间的互动，在管理体制、产业发展、技术研发等不同层面的双向交流，并加快信息化建设。首先，建立和拓展军民信息交流平台，加强信息管理和信息公开。搭建技术信息平台，使军民双方相互了解，提高军民融合创新的效率。其次，加强军工企业与民用企业、企业与科研院所之间的联系。政府通过出台政策或者批准项目等一系列手段，促进军工业企业与民用企业通过共建研发机构、共同支持项目开发、互派人员交流等方式促进军民双方的知识流动以及人员技术的共享。大学等科研机构应与企业合作，以国有军工企业为核心、产学研相结合，使科研成果更快地产业化。此外，改善军民分割的局面，鼓励原国防科工委下属的七所高校以外的高校参与军品研发，鼓励高 新技术民营企业参与国防技术的研发和生产。

第四，建立合理的中介机构服务机制，完善国家创新体系中的投融资体制。加快有关军民融合创新体系中中介机构的建设和完善，政府要通过出台政策法规来鼓励和规范中介服务机构的发展，促进中介机构为军民融合创新及军民两用技术交易提供全面立体的服务。加强宏观协调指导与财政金融引导，营造公平竞争的政策环境，加快出臺投融资体制改革的配套政策和实施办法，改变目前过多依靠国家投资的局面，拓宽融资渠道，引入社会资金，形成多元化投资格局。其途径有：对现有军工集团进行股份制改造，但核心总装资产保证国家的控股地位；对大型综合性武器装备的研发可疑通过军企和民企的合作，实现优势互补；具有较强的军民通用性技术和产品可完全向社会放开，主要由民企来独立进行生产。此外，针对国家创新体系中的风险分担和融资问题，建立风险投资机制，分担高新技术企业创业和创新的风险。

第五，推动体制机制和政策制度改革，营造军民融合创新体系良好环境。制度创新为创新主体的创新活动提供激励机制与保护功能。军民融合创新体系建设中，合理的制度安排与制度选择是关键因素。只有推进体制机制和政策制度改革，打破军民分割的“二元体制结构”，消除“多张皮”、“多龙治水”等顽疾，破除制度藩篱和利益羁绊，才能构建系统完备的科技军民融合政策制度体系。中央和各省市区军民融合领导机构的健全完善将从体制上解决统一领导军民融合组织体制缺位的问题，有利于保证融合需求的“总出口”与融合供给“总入口”的完整对接，真正从国家战略全局高度对军民融合创新发展的全领域、全过程实施统筹规划、合理配置和统一领导。综合运用党和国家坚强的意志力、融合需求的牵引力和市场的资源配置力，我们就能有效化解“要素强、系统弱”、“指头硬、拳头软”等难题，真正形成国家主导、需求牵引、市场运作的强大合力，构建起支撑中国梦强军梦的强大物质力量。必须逐步消除建立军民融合创新体系的法制性和政策性障碍。要加快建立和完善相关法律法规，实现国防科技工业军民结合创新有法可依、依法管理。完善军民融合发展的政策法规体系，就是完善相关的法规政策规范军民融合的任务内容、适用范围、程序方法、奖励惩处等。需要注意的是完善军民融合发展的政策法规体系不是一个“小补小修”的问题，而是一次全新的顶层设计和立法实践。突出体现在两个方面：一是军事领域“内部”必须重塑军事法规体系，加快推进军事装备法立法；二是军地“结合部”，必须加快军民融合立法步伐。众所周知，随着国防和军队深化改革不断深入，我军领导指挥体制发生了整体性、革命性变革，推进力度之大、触及利益之深、影响范围之广前所未有。这次“既动棋子又动棋盘”的改革，必须要求重塑国家用以调整军事社会关系的各项法律规范。

第六，推动军地合力培育军事人才，强化军民融合创新体系智力支撑。要保证军民结合的国家创新体系的高效运行，创新人才是关键。要进一步深化人才体制机制改革，实施人才战略，培育创新团队，为军民结合企业的转型和升级提供人才保障。随着国防经济和社会经济、军用技术和民用技术的融合度越来越深，一些高科技武器装备不断列装，军队岗位的科技素养要求越来越高，迫切需要拓宽人才培养渠道、优化培养模式、健全培养体系，构建以联合作战院校为核心、以兵种专业院校为基础、以军民融合培养为补充的院校格局，形成中国特色的军民融合人才培养体系，还要依托国民教育优质资源，聚焦紧缺专业、重点高校、优势学科培养军事人才，拓展军事职业教育的路径和形式，提高官兵科技素养和人才培养质量。推动军地合力培养军事人才，坚持军队需求主导，提高人才培养层次和质量。同时，军队院校要为国防军工和国防事业培养优秀人才，地方党校行政学院等干部培训和高等学校开展军民深度融合发展和军事高科技教育培训，是加快建立军民融合创新体系的重要条件，必须抓紧抓好。◆

（作者单位：国防大学）