以促进城乡要素平等交换为突破推进农业供给侧结构性改革

编者按：实现城乡要素平等交换既是深入推进农业供给侧结构性改革、优化配置资源要素的重要途径，又是破除城乡二元结构、维护农民生产要素权益的内在要求。近年来，城乡要素不平等交换问题愈发突出，已严重影响到农业现代化战略的实施和城乡协同发展目标的实现。从建设现代市场体系的视角看，几十年来的二元制度安排导致农村要素市场与城市割裂，市场发育不完全、交易规则不清晰、信用体系不健全，从而使得城乡统一的现代要素市场体系难以建立。本文结合国际经验和我国国情，提出未来应以建立统一开放、竞争有序的现代要素市场体系为目标，以降低城乡要素交易成本为重点，以破除二元体制的结构性改革为动力，建立健全城乡统一的土地、资本、劳动力、科技、信息等要素市场，最终建立健全城乡要素平等交换的长效机制，形成农业农村发展的新动能。

2016年中央经济工作会议明确提出，要“深入推进农业供给侧结构性改革”，并将其作为与“三去一降一补”并列的2017年四大重点任务之一。2017年的中央一号文件也提出，要“调整工作重心，深入推进农业供给侧结构性改革”。农业供给侧结构性改革，就是从农业供给侧入手，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过破除阻碍要素培育和自由流动的各种体制机制障碍，形成以需求为导向的高效优质农业供给体系，最终实现供求结构高效对接、生产力等解放、农业迈向现代化的农业发展新体系。当前，农村要素市场发育滞后，城乡土地价格剪刀差较大、农村资本短缺融资成本偏高、农村转移劳动力价格扭曲等城乡要素不平等交换问题突出，已严重影响到农业发展方式转变、农民收入水平提高和城乡协调发展战略的实现。要紧紧抓住健全城乡要素平等交换机制这个“牛鼻子”，有效推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能。

一、城乡要素不平等交换的根源分析

（一）农村要素市场发育不完全，农村土地和劳动力等要素价格被人为压低

我国农村的商品市场体系已基本建立，但要素市场化进程明显慢于城市。农村要素市场被各种行业部门和行政辖区所限制，大量资源要素被条块分割，不能自由流动，市场竞争不充分，造成农村土地、劳动力、科技等要素严重短缺与大量闲置并存。同时，现有的征地制度和财税制度等，使得地方政府对土地财政的依赖程度越来越高，并持续推高了商业和住宅用地价格，农民不但无法分享土地“变性”后的巨额增值收益，还不得不在城镇化进程中承受不断高涨的房价。多年来，依靠廉价劳动力成本优势发展加工贸易的外贸模式，以及城乡二元的户籍制度及依附其上的各种公共福利差距，又人为地压低了农村劳动力价格，进一步扩大了劳动力价格扭曲程度。

（二）农村要素市场交易规则不清晰，城乡一体的市场监管体系尚未形成

清晰明确、预期性强的市场交易规则是建立现代要素市场体系的重要前提。当前，在农村要素市场化交易过程中，标准、依据、程序、效果等仍不够公开透明，与政府部门联系相对密切的城市主体能够掌握更多相关信息，可能会导致城乡间事实上的不公平竞争。同时，农村要素市场在门槛准入、资格认定、价格形成、跟踪监督等环节均由多个部门参与，职能交叉、权责不清的情况较为普遍，各监管部门有利益时互相争权，需承担责任时相互推诿，过度监管与监管缺位并存。

（三）农村要素市场信用体系不健全，城乡间存在信息隔离带

信用是市场经济的根基。由于农村地区信用激励和惩罚机制不健全，失信成本过低，导致部分农村基层政府公信力不强，市场主体缺乏契约精神，经常因眼前利益而违约毁约，严重扰乱了市场正常秩序。同时，工商、税务、金融、检验检疫等部门虽都掌握着大量农民和农业企业的信用处罚信息，但出于部门利益和行政权限划分，众多信息难以互通互享，形成城乡信息隔离带。此外，大多数农村基层政府建立信用管理体系的意识薄弱，缺少专业部门和人员开展信用信息的收集归档工作，导致农村地区的基础信用数据质量不高甚至缺失。

二、促进城乡要素平等交换的国际经验

（一）“产权清晰+权益保障”是推动城乡土地要素平等交换的关键所在

经过几十年乃至上百年的时间，主要发达国家基本实现了城乡土地的平等交换，其共同经验是：基本上实行私有化的产权清晰的农村土地制度。为保障农民土地权益，形成了较为完善的经营、流转、征收等配套制度体系。通过养老金制度、流转补贴基金等方式，有效保障了农民在土地流转后的生活水平。农村土地市场发育成熟，各类专业中介服务组织发达，政府通过市场化的激励政策推动土地流转形成规模经营，在提高土地使用效率的同时，促进了农村劳动力向城市转移。

（二）“降低交易成本+市場化手段”是新时期促进城乡资本要素合理配置的重要思路

从制度经济学视角看，农村金融机构的交易成本可分为融资成本、经营成本和风险成本三个部分。由于产业自身特点，农村金融机构的交易成本明显高于城市。从国际经验看，无论是发达国家还是发展中国家，农村金融政策体系安排都与城市金融有明显区别。为降低交易成本、促进资本以合理价格向农村流动，各国政府在强化农村合作组织建设、加大政策性银行支农力度、规范农村民间金融发展、完善农业保险体系、推进农村信用体系建设等方面做了大量工作。特别是随着互联网的普遍，互联网金融已成为越来越多国家破除城乡资本流动障碍的新思路和新选择。

（三）“消除歧视+社会保障”是实现城乡劳动力要素平等交换的有效途径

对许多国家而言，在经济结构由一产向二三产业转型升级的过程中，均伴随着农村劳动力向城市的大规模转移。为消除农村转移劳动力价格扭曲现象，各国采取了一系列政策措施。一方面，优化农村硬件软件环境，实施农民增收战略，明显缩小或基本消除城乡居民收入差距。另一方面，统筹城乡教育、医疗、社保、养老等公共服务水平，建立多层面的低收入家庭住房保障体系，减少城乡分居情况，降低农村劳动力转移的情感成本，有效促进了劳动力转移和城乡协同发展。

三、推进城乡要素平等交换的总体思路和政策方向

推进城乡要素平等交换的总体思路是：以建立统一开放、竞争有序的现代要素市场体系为目标，以降低城乡要素交易成本为重点，以破除二元体制的结构性改革为动力，建立健全城乡统一的土地、资本、劳动力、科技、信息等要素市场，最终实现城乡要素资源在全国范围内更高层次、更高水平、更高效率的配置。

（一）理顺部门职能，推动城乡统一要素市场交易与监管体系建设

一是在高层建立健全统筹城乡要素资源平等交换的工作协调机制，全面加强城乡要素市场协同治理，积极拓展公众参与的范围和渠道。二是在实际工作中进一步明确政府和市场的边界，清理和废除各类涉嫌妨碍城乡间要素自由流动与平等交换的产业、环保、土地、招商等政策法规，着力消除城乡间的各类市场壁垒。

（二）深化农村集体产权制度改革，建立农村土地产权交易市场

一是完善农村集体土地产权制度，落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法，以加快推进“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作为契机，落实宅基地集体所有权，探索赋予农村集体经济组织法人资格。二是修订《农村土地承包法》和《土地管理法》等法律法规，从法律层面延长农村土地承包经营期限，研究确定土地承包经营关系长久不变的具体实现方式。三是加快农村产权交易市场建设，建立城乡统一公开的土地交易市场和公共信息平台，并纳入到政府公共资源交易平台中。健全土地流转监管机制和土地节约集约利用考核评价机制，加大对闲置土地的处置力度，提高土地使用效率。

（三）加快农村金融创新，降低农村金融机构交易成本

一是稳步扩大金融机构涉农贷款规模，落实涉农贷款增量奖励政策，适当下放县域分支机构业务审批权限，完善差别化考核办法，形成金融机构“三农”贷款投放持续增长的长效机制。二是加大政策性银行支农力度，强化农发行政策性职能，加大中长期“三农”信贷投放力度，进一步发挥国开行服务“三农”的优势和作用，加强创新信贷投放方式。三是规范发展农村资金互助组织，培育多元竞争市场，鼓励金融机构利用互联网技术，为农业经营主体提供小额存贷款、支付结算和保险等金融服务。四是持续推进农业保险扩面、增品、提标，创新商业保险模式，支持地方开展特色农产品保险，支持扩大农产品价格指数保险试点，满足各类农业经营主体的需求，有效推进信用户、信用村、信用乡镇创建，加快推进农村信用体系建设。

（四）加快推进城乡公共服务均等化，建立健全统一的人力资源和劳动力市场

一是建立城乡统一、运行规范、平等竞争、规范有序的劳动力市场體系，形成城乡信息共享的人力资源服务平台，健全社会保障和劳动保障监察合作机制。二是加快户籍制度改革，允许农业转移人口等非户籍人口在就业地落户，基本实现基本公共服务常住人口全覆盖。三是以推进农村一二三产业融合发展为契机，通过整合各渠道培训资金资源、加大政府购买服务力度等方式，完善农村人力资源开发培训机制，提高技能培训的针对性和实效性，加快培养一批适应现代农业发展需要的现代青年农场主、林场主、农业职业经理人和新农民等，同时支持返乡农民、大学生村官和大中专院校毕业生在农村创业，稳定和健全村级农民技术员队伍，对从事农村产业融合发展的科技人员，给予政策倾斜，促进人力资源城乡双向流动。◆

（卞靖，中国宏观经济研究院副研究员）