中国公共信用体系构建策略（下）

章政

中国公共信用体系构建策略（下）

章政

北京大学经济学院教授、博导；中国信用研究中心主任；教育部哲学社会科学信用建设重大攻关项目首席专家；国家发改委、中国人民银行《社会信用体系建设规划纲要（2014～2020）》实施情况中期评估专家组组长；国务院特殊津贴专家。

公共信用体系的建设原则

公共信用是在公共产品的生产和公共服务的提供过程中产生的，绝大部分公共信用是由政府部门提供。由于政府是公共产品或公共服务的主要提供者，公共信用范畴是指包括政府在内的所有社会主体在公共活动中产生的各种信息记录。在信息社会的语境中，公共信用体系表现为以公共信息形式存在的社会信用关系的总和。例如政务信息、企业工商信息、失信被执行人信息等等。与市场信用和私人信用相比，公共信用体系建设应遵循以下原则：

第一、公共信用属于特殊的公共物品。与有形的公共产品或服务不同，公共信用是一种特殊的公共物品，主要体现在两个方面：第一，公共信用的生产不是直接进行的，是伴随着其他公共产品的提供过程间接产生的；第二，与其他公共品相比，公共信用是与每个具体的社会个体发生直接联系的公共物品，公共信用信息既包括社会整体的宏观信用信息，又包括所有个体的微观信用信息。因此，公共信用信息应纳入公共资源范畴进行统一管理服务。

第二、公共信用信息具有公开性特征。按照不同的主体划分，公共信用包括政府公共信用、自然人公共信用、法人公共信用和其他社会组织公共信用。与市场信用和私人信用信息相比，公共信用信息是在公共产品或服务的提供过程中产生的信息，这些信用信息属于社会主体的公共行为信息，除了个别特殊性质的信用信息可能涉及主体隐私外，绝大部分公共信用信息应在一定社会范围内公开共享。在实际工作中，公共信用信息的公开范围有在一定条件下逐步扩大的趋势。

第三、公共信用信息具有完整性特征。公共信用信息是以统一的社会信用代码为识别标识，将分散在不同公共部门下的主体信息统一归集为有机整体，因此，某一公共部门所产生存储的信息只是公共信用的部分片段，所有部门信息的完整组合才是公共信用信息的一个整体。国家的公共部门应以开放、共享的理念，顺应公共信用的客观规律，改变由于部门、地区分割导致的信用信息孤岛现象，还原公共信用的完整性全貌。

第四、公共信用原始数据具有再生产性。公共信用作为一种特殊的公共产品被提供，公共信用信息数据因可进行加工应用而具有再生产性。公共信用信息作为大数据时代中重要的高质量数据源之一，将成为数据产业下游企业的生产要素，其中包括数据服务加工行业、信用信息服务行业、信用评级行业等领域。政府可以通过规范的市场化方式对公共信用数据信息进行运营。

公共信用体系建设的政策建议

当前，在我国政府行政体制改革、新型市场监管和社会治理相配套的公共信用体系建设背景下，进一步探讨公共信用体系建设的具体策略十分必要。这里，围绕我国公共信用体系建设开展的实际情况，提出以下建议：

第一，公共信用体系是一个包括政府和社会其他主体在内的对公共行为进行记录、追溯、评价，并将信用产品再应用于公共管理的闭环过程。目前，我国的公共信用体系以及以此为基础的国家信用体系尚处于建设的初期阶段，在特定发展条件下实现特殊的制度职能，这是中国社会信用体系有别于发达国家征信体系的特殊性所在。全国各地应勇于探索实践，逐步探索出适合中国国情的国家信用体系发展之路。我们认为，公共信用行为的主体同时包括各类社会主体和政府公共部门，政府信用是公共信用的重要组成部分，下一步应探索在公共信用制度安排和信用信息共享系统中实现政务服务、市场监管等职能的统一，这一过程的重点是实现各类信用产品在相关工作中的应用。

第二，政府的职责是提供具有公共产品属性的公共信用信息，同时又是公共信用信息的管理归集主体。与传统管理方式相比，公共信用管理体系包括政府自身的公共行政行为信用，在公共信用体系中，政府与其他社会主体之间通过信用机制，形成了双向互相监管的制约关系，这有利于实现转变政府职能、加强市场主体自律意识、形成社会共治的目标。在公共信用管理体系的运行中，政府信用处于基础地位，对其他主体信用行为具有表率作用，是社会信用体系实现正常运转的发动机和引擎。从这个意义上分析，当前我国处于经济发展新旧动能转换、政府职能转变及全面深化改革的关键时期，深入探索公共信用管理的理论和实践运用模式，为我国市场发展提供制度支撑，是推动经济社会长远发展的必然要求。

第三，打破部门信息独占的不共享思维，培育信息共享机制，实现公共信用信息的全面归集使用。不同的公共服务部门，因部门职能存在差异，所产生的公共信用信息在数量、质量、对经济社会发展的贡献度等方面存在一定差别，但不同部门信用信息的公共属性一致无差别。因此，各级政府和部门间应达成共识：虽然各部门公共信用数据在信息数量、质量等方面存在差异，但这些信息在公共信用体系中对保证信用数据完整性所发挥的作用是平等的，即所有部门的信用信息都是同等重要，不应因特定阶段特定数据存在外在差异化而在管理政策上有区别对待。

第四，当前政府各部门均明确了各自的权利和责任清单，公共信用管理突出强调在明确权责的前提下实现部门间的联动治理和社会服务，增强政府公共管理和服务的工作合力。基于这一理念的实践做法，在我国一些地区的城市社会管理中已经得到推广应用，一个典型例子是城市网格化管理模式。我们认为，以公共信用平台为依托发展起来的城市网格化管理在未来的公共事务管理中将得到多方应用。公共信用网格化管理是将相关职能交叉部门下沉到网格之中，以事件为监测点，明确各部门权责界限，推动综合执法。尤其适合在涉及交叉部门较多的领域中应用，各地应积极探索此类信用管理方法在各种公共事务管理中的推广应用和实践创新。

第五，应以公共信用信息的逐步开放为契机，探索实现公共信用与市场中其他类型信用信息的交换共享，使社会主体的信用状况得到最大程度的综合反映。同时，积极培育发展信用服务市场，开发各种公共信用产品，加大公共信用产品在各种公共管理活动中的应用力度，如首先在政府绩效评价管理，宏观信用管理、市场信用监管和社会治理等领域实现公共信用产品的应用。在此基础上不断完善公共信用信息共享使用的法律法规，激发各种信用产品的市场化应用，充分发掘信用产品在传统信息不对称领域的应用，发挥信用红利，实现中国新经济的长效增长。

小结

中国社会信用体系建设的基本特征，决定了我们正在建立的国家信用体系必将是与西方国家信用制度具有一定差异性的制度安排。我们不仅应重视传统信用市场建设的发展，同时应认识到，中国的社会信用体系还将承载除此以外更多职能，包括政府职能转型、服务型政府的建立、新型市场监管、社会管理向治理转变、新兴经济业态的培育等内容。可以说，我国的社会信用体系既体现了发达国家信用管理制度的一般特征，又具有与我国发展阶段和特殊国情相适应的鲜明特点，我国社会信用体系建设必须走理论与实践紧密结合、相互促进、探索创新的道路，以信用机制和信用手段进行多目标管理是符合我国基本国情的必然选择。