我国国家公园建设现状与提升对策研究

岳梦婷　刘军

国家对自然生态环境极高的保护力度以及旅游业迅速的发展使国家公园体制试点下旅游生态补偿的研究倍受重视，运用文献法等对我国九大国家公园体制试点生态环境保护现状及存在的管理问题进行分析，从补偿主客体的角度提出三大工程，为国家公园试点下旅游生态补偿机制的构建提供参考意见。

引言

我国自1956 年建立鼎湖山自然保护区起，开始陆续设立国家地质公园、国家湿地公园等各类自然保护区，但是一直没有设立真正意义上的国家公园。为了统筹当前和长远发展的需要，党的十六大提出推进中国特色生态文明建设，中共第十八届三中全会提出的“建立国家公园体制”把建立中国国家公园体制作为了构建生态文明制度体系中的重要环节之一，可见国家对于保护自然生态环境的重视程度。

由于国家公园具备不可代替性与珍稀性，其极高的资源价值便对自身所需要的保护力度提出了更高的要求。生态补偿作为保护、修复环境所需的重要方式逐渐被专家学者所关注。就目前旅游生态补偿现状来看，通过旅游经济对中国国家公园进行生态补偿的研究属于空白阶段，同时旅游业作为国民经济战略性支柱产业，给国家公园带来了极大的经济效益，由此可见从旅游的角度对国家公园进行生态补偿的研究具有极高的必要性与可行性。

一、中国国家公园体制试点单位基本情况

自2015年国家发展与改革委员会提出建立国家公园体制试点后，我国陆续审批通过了九个国家公园试点单位，分别为：东北虎豹国家公园（吉林省和黑龙江省）、三江源国家公园（青海省南部）、普达措国家公园（云南省迪庆藏族自治州）、长城国家公园（北京）、武夷山国家公园（福建省武夷山市）、钱江源国家公园（浙江省开化县齐溪镇）、大熊猫国家公园（四川成都）、南山国家公园（湖南邵阳城步苗族自治县）、神农架国家公园（湖北省神农架林区）。

（一）国家公园体制试点资源价值概况

东北虎豹以及大熊猫等珍稀动物在维持物种丰富度、生态系统平衡环节起重要的稳定作用。以普达措为代表的一系列国家公园具有 “国家地质公园”“国家森林公园”“世界遗产地”等诸多称号，森林覆盖率基本均达到90%以上，所拥有的动植物资源、矿产资源和湿地资源等均具有极高的研究价值。

（二）国家公园体制试点生态保护现状

三江源国家公园及神农架国家公园所在地区政府对由于生态移民所造成的居民经济损失行为通过转移支付的方式来进行补偿；三江源国家公园所在区政府还通过开展农牧民技能培训、转移就业补偿等方式来改善牧民生存条件。普达措国家公园通过安置内部居民就业、实行特许经营等资金、智力和实物等补偿。大熊猫国家公园对区内农户采取承包天然林的方式，定期对于农户管理工作发放承包额，提高农户保护环境积极性，国家公园内部环境由此得到了较好的保护。

（三）国家公园试点单位建设方案与面临问题

1.政策政府主导化，治理议案受制约

以三江源国家公园为例，由三江源国家公园所在地区政府建立起了由当地牧民组成的协管员队伍与环保志愿者，使公众可以参与对国家公园内部多种野生动物及自然环境的保护工作，当地企业也通过技术改革减少工厂生产时所产生的污染排放物，通过利用新能源等节约自然资源。该方案使当地民众对于环境保护有了进一步的认识，积极性得到了提高。但依然是以政府为主导的治理模式，没有赋予公众机会来表达个人想法，导致居民在保护环境工作日无法将自身的效益最大化发挥出来。

2.补偿方式单一化，政策宣传力度较低

以钱江源国家公园为例，根据周睿等（2017）对钱江源国家公园试点单位内部进行的社区居民感知度研究的结果发现，当地社区居民对设立钱江源国家公园体制试点区这一事件的感知度较小，出现了居民对于出于保护生态环境的需要而产生的移民一事有较强的不满情绪，不理解政策实行的原因等问题。

3.管理区域零散化，管理职权划分不明

以东北虎豹国家公园为例，东北虎豹栖息地碎片化和其活动的灵活性二者共同使得国家公园覆盖面积广。涉及东北虎豹国家公园区域内管理权限的有林业、国土等多个部门，管理机构混乱，缺少直接统一管理的机构对国家公园内部进行统筹管辖。

二、国家公园旅游生态补偿政策建议

国家公园受到高度保护的同时其益相关者的利益受到了损害，文章从旅游角度进行生态补偿，将权益受损害的社区居民与通过国家公园获得经济利益的旅游企业通过当地政府进行衔接，对三类对象提出一系列改革措施，使生态补偿工作能够顺利进行。本文分析国家公园体制试点区域内生态环境保护现状，提出三大工程，为国家公园旅游生态补偿机制构建等研究提供指导意见。

（一）旅游生态补偿机制提升与完善工程

针对政府实行生态补偿机制完善与提升项目，使政府能够由国家层面至神农架林区层面，自上而下的针对旅游生态补偿机制的制定到实施的过程进行完整的权责梳理与流程的确定，同时加强生态补偿过程中政府的监督与促进作用，使补偿资金或补偿实物能够保质保量的及时送达至社区居民手中。

1.搭建旅游生态补偿桥梁

政府与原景区旅游开发与管理集团进行沟通，在双方清楚旅游生态补偿原因、补偿过程和作用的前提下，商议出具体补偿内容与标准范围，对保护生态环境、补偿受损群众的观念达成一致。

政府与社区居民进行沟通，让居民了解旅游生态补偿的意图与作用，获得居民的意向受偿方式与受偿额度。根据居民意愿受偿数额与游客意愿支付額度来确定旅游生态补偿数额，使二者达到一个相对持平的状态，如此以调动居民主动的参与到环境保护的积极性。

2.丰富旅游生态补偿类型

对于不需要担忧温饱的家庭而言，建立一个环境良好的休闲场所是有必要的；对于缺少工作经验的居民而言，建立就业技能培训机构避免了缺少工作经验和技能者大量闲置在家中的情况产生；对于生态移民、退耕还林的居民而言，政策补偿可以使他们在某些政策实施时享受优先或者其他优惠。将补偿方式多元化，能够使政府从多角度考虑大众生活中所欠缺的方面，当满足了当地居民对于生活质量的要求后，居民对于通过更加努力工作来发展当地旅游业有着更高的积极性，而旅游业良好的发展势头可以进一步增加旅游企业对居民的生态补偿额度，如此可形成螺旋式增长模型。

3.加强补偿宣传教育工作

政府应加大对居民与游客的宣传教育工作，利用公告牌、LED显示屏以及当地報社等方式进行生态补偿的宣传与知识的普及。

4.加大管理机构运作力度

国家公园管理部门应当在完善机制的前提下，加大运作力度，规范机制运作流程，做到监督每一步的落实，使生态补偿资金能够顺利的流向受偿群众。

5.合理分配资金利用渠道

旅游生态补偿的受偿群众是为了保护生态环境而自身利益的受损者、环境破坏的治理者与生态环境本身。政府应该对从旅游企业所获得的经济利益中抽取的一部分资金进行合理的分配，运用到不同的补偿方式当中去。

6.建立完善生态补偿机制

政府需要协调生态补偿相关的政策与居民、游客的补受偿意愿之间的关系，全面考虑在进行旅游生态补偿的过程中可能出现的各种情况，综合各类情况来制定不同情况发生时的多种对策，进而完善旅游生态补偿机制，在双方共赢的前提下进行对国家公园环境保护与修复的工作。

（二）生态补偿示范社区打造工程

针对当地社区居民实行生态补偿示范社区打造工程，居民在环境保护与受偿方面的感知度与行动力得到进一步提升、对补偿工作的支持和践行是将神农架林区内各移民社区打造成为生态补偿工作示范社区的基础。政府应增加与社区居民交流的机会，使居民明确自身权利与义务。

1.落实生态保护行动

普及宣传教育工作和落实保护行动不仅仅应当面向从保护区内迁出的受偿群众，也应将居民包括进去。国家公园内部居民应该在自己力所能及的范围内做到如注意节省能源等事情来保护生态环境，避免破坏自然生态的事情发生。

2.了解生态补偿政策

在保护与修复生态环境行动开始的同时，社区居民需了解与旅游生态补偿相关的概念，清楚生态补偿的方式与途径，以便于政府在制定相关政策时，能够按照自身实际情况并结合当地旅游发展状况、环境保护方面所存在的问题进行受偿意愿的陈述，从而使政府在旅游企业与居民间搭建补偿桥梁，寻找出合理的补偿额度。

3.监督政策实施过程

居民应当在基于理解政策的基础上关注政府行动，旅游生态补偿机制的落实过程需要由众多旅游企业、个体经营户、政府和社区居民的参与，在参与者较多的情况下难以避免资金流向不明的情况出现，由此就需要政府同社区居民一起共同监督旅游生态补偿机制与政策实施的路径，保证旅游生态补偿的收效良好。

（三）生态补偿创意宣传建设工程

针对当地社区居民实行生态补偿示范社区打造工程，在政府对居民普及生态补偿方面相关知识的同时，也增加与社区居民交流的机会，使居民从思想行动等各个方面都能时刻注意保护当地环境，明确自身权利与义务。最终达到使社区居民对生态补偿工作有阶段化的想法并能及时与政府进行想法交流、监督补偿全过程的目标，居民在环境保护与受偿方面的感知度与行动力得到进一步提升、对补偿工作的支持和践行是将神农架林区内各移民社区打造成为生态补偿工作示范社区的基础。

三、总结

文章通过生态补偿机制提升与完善工程对关于宣传普及知识、制定政策与加大管理力度这三方面进行了要求，力图将在政府作为旅游生态补偿机制中重要环节之一的基础下对旅游企业与社区居民进行良好的衔接，使补偿主体在补偿额度与方式方面能够达成统一。通过生态补偿创意宣传建设工程使游客在游览过程中能够自觉保护生态环境，为居民提供补偿的资金来源。通过生态补偿示范社区打造工程的实施，使居民关注宣传信息，及时与政府工作人员进行交流，对补偿工作给予配合。三大工程即是生态补偿机制构建的结果也是机制能顺利实行的必要条件，文章划分补偿主体间的责任和义务，在实践上以期达到较好的补偿效果，在理论上为机制构建提供建议。

（作者单位：1.湖北大学旅游发展研究院；2.湖北大学商学院）